分類管控生態空間是協調保護與發展的關鍵

陳美球

（1. 江西農業大學MPA教育中心，江西·南昌 330045；2. 江西農業大學農村土地資源利用與保護研究中心，江西·南昌 330045）

最近一段時間以來，不少地方出現“談生態紅線色變”的恐慌心態，既擔心違反保護區條例而問責，也擔心生態紅線的劃定失去了發展的機會。由于缺乏相應的生態空間用途管制制度，目前不少地方凡是涉及生態紅線區域的建設項目均暫停上報，導致涉生態紅線已成為影響項目建設推進的一個主要原因。實際上，生態紅線劃定的生態空間并不等同于“無人區”，更不都是自然資源原始狀態的保留區。而構建科學的分類管控生態空間用途管制體系，是消除各地劃定生態紅線區顧慮的基礎，也是切實落實生態空間用途管制的關鍵。

1 推行生態空間分類管控的必要性

1.1 生態紅線區并不完全等同于禁止發展區

中共中央辦公廳、國務院辦公廳2017 年2 月7 日印發的《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》指出“強化用途管制，嚴禁任意改變用途，杜絕不合理開發建設活動對生態保護紅線的破壞”，是杜絕“不合理開發建設活動”，而不是禁止任何開發建設。關鍵是如何界定“不合理開發建設活動”，這又與地段生態功能的重要性程度、生態環境敏感脆弱性程度相關，生態功能越重要、生態環境越敏感脆弱，其開發建設活動的約束就越強。把生態保護紅線劃定的區域等同于“無人區”而作為禁止發展區的做法，是落實國家生態空間保護的“一刀切”工作思維。

1.2 生態空間保護與經濟發展并不是天生不能協調的一對矛盾

只要明確保護對象與具體內容，科學診斷保護中存在的主要問題，就完全能夠實現“在保護中發展，在發展中保護”[1]。如以“國家公園”為主要形式的美國生態空間保護模式，“生態環境不能受損、國家利益為上”是其最基本的原則，并明確了國家公園的四大功能：提供保護性的自然資源、保存物種及其遺傳基因、提供國民游憩及繁榮地方經濟、促進學術研究及環境教育，并針對不同類型自然保護區的特征制定出不同的用途管制細則，允許不損害國家公園生態環境的經濟活動，特別是強調以規范管理促進生態旅游。甚至在一些國家公園，允許原住民開展非商業性的捕魚、采摘、狩獵等傳統生計活動；另外約有600 名特許權所有人在國家公園內運營，為公園內的游客提供服務，每年收入總計約11 億美元，他們需向聯邦政府支付每年約6600 萬美元特許經營費，從而獲得在公園內運營的權利。2017年美國國家公園體系游客人數達3.3億人次，為公園輻射區提供了3 萬多個就業崗位，為美國經濟貢獻了約358 億美元，實現了自然資源保護與經濟發展的“雙贏”。國內的現實調研也發現，一些農戶的承包林地被劃入生態紅線范圍，其中不乏各類果園，這些果園在一定程度上承擔著農戶的基本生計，如果不允許農戶從事經營活動，將嚴重影響著農戶的生活。

1.3 分類管控是生態空間管制的內在需求

對生態空間的管制，不能套用“永久基本農田保護區”的“占一補一”管制思維，這是因為“永久基本農田保護區”的保護目標明確、管制規則一致，通過“面積相等、質量相當”的永久基本農田補劃可以維持原來“永久基本農田保護區”的目標；也不宜對所有生態空間制定統一可以占用的建設項目清單，因為在生態紅線劃定的生態空間中，由于不同地域的保護對象不同、生態環境敏感脆弱度不同，對“不合理開發建設活動”的內涵界定差別很大，能夠承受人類干預的程度不同，允許建設的項目類型和利用條件相差很大。應像城鎮發展空間中對不同類型區域確定相應的建筑密度、容積率、綠化率的要求一樣，根據生態空間內不同區域保護內容不同進行分門別類，制定相應的用途管制細則，實行分類管控。

1.4 生態空間的分類管控是國際上的慣例

由于不同地域生態空間的保護對象與內容不同，以及生態環境敏感脆弱度不同，對人們的利用行為約束也不同，分類管控已成為國際上實行生態空間用途管制的慣例。如在美國的一些自然保護地，通常劃分為核心區、緩沖區、實驗區、游憩區；加拿大將國家公園劃分為特別保護區、荒野區、自然環境區、戶外游憩區和公園服務區五類，對每一類區域明確了保護的對象與內容，規定了人類的利用行為；韓國設定了國立公園、自然生態系統保護區、自然紀念碑保護區、鳥類和哺乳動物保護區，其中自然保護區又細分為旅游區、核心區和實驗區[2]。我國香港的生態空間也是根據保護對象、方式等不同，劃分為郊野公園、特別地區、限制地區、自然保護區、綠化地帶、具特殊科學價值地點等多種類型，分別明確了規劃要求與用途管制規則。其中以野生生物保護為目的的“限制地區”，管制最嚴，明確規定“任何人未持署長批出的許可，不得進入該地區”[3]。

2 推行生態空間分類管控的對策建議

2019 年5 月10 日印發的《中共中央、國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（中發

[2019]18 號）明確指出，要“形成以國土空間規劃為基礎，以統一用途管制為手段的國土空間開發保護制度”，要“對所有國土空間分區分類實施用途管制”。因此，完善生態空間分類管控的用途管制制度，是現階段破解生態空間內保護與建設的矛盾，落實該“若干意見”的一項迫切任務。

2.1 科學構建我國生態空間用途分區體系，為分類管控奠定基礎

《中共中央、國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》提出要“因地制宜制定用途管制制度，為地方管理和創新活動留有空間”。我國地域廣闊，生態功能和生態環境敏感脆弱性都存在很大的地域差異，不同地段的生態環境本底條件不同，其生態功能表現和生態保護價值差別很大，不可能在全國采取統一的生態空間用途分區類型。我國的自然保護地體系就包括自然保護區、風景名勝區、森林公園、濕地公園、地質公園、水利風景區、海洋特別保護區（含海洋公園）和沙漠公園共計8種類型[4]。建立剛性與彈性相結合的生態空間用途分區體系，要對應國土空間規劃的五級體系，構建國家、省（市、自治區、直轄市）、市、縣、鄉（鎮）的生態空間用途分區框架體系。層次越高，其用途劃定越宏觀；層次越低，則用途劃定越具體。并允許地方在遵循上一級空間用途管制的前提下，針對區域自身的管制要求，適當合并或調整生態空間用途分區類型，從而滿足不同地域的需求。

2.2 加強不同生態空間區域的管制規則建設，為分類管控提供依據

實施空間用途管制，就是要通過制定空間用途管制規則，明確不同地塊的利用行為約束。因此，要對每類生態空間區域的資源環境承載力進行評價，在梳理區域資源環境本底基礎上，診斷空間開發利用所面臨的主要資源環境風險類型、危害程度、引發條件，提出應對策略和建立預警機制，制定具體的空間用途管制規則，明確嚴禁開展利用的項目以及相關項目的準入門檻。對于難以回避的項目，應提出避免對生態環境造成影響的配套措施。比如我國青藏鐵路建設，不可避免地要穿越眾多生態保護區，為了最大限度地避免對生態環境的影響，一方面，列車上的廁所采用真空集便裝置，廢物廢水都有專門的回收設備，另一方面，全線建立了33 個野生動物通道，以保障藏羚羊等野生動物的正常生活、遷徙和繁衍。在澳大利亞凱恩斯，開發商申請在風景區建設一條7.5km 的空中索道，政府明確規定不能干預熱帶雨林生態系統，要求開發商不得毀壞熱帶雨林，開發商不得不用直升機運送建筑材料來修建索道支架。

2.3 加強生態保護補償制度建設，促進各類生態空間用途管制的落實

國土空間用途管制本質上是國家的一種強制權，是以維持國家整體利益，實現經濟、社會與環境的可持續發展而作出的一種制度安排，也是對土地資源配置“市場失靈”彌補的客觀要求。生態空間用途管制的突出特征就是對土地開發利用程度作出相應約束，這就意味著喪失了相應的土地發展權和發展機會。另外，也會導致地租的不均衡分配在限制部分區域潛在地租收入的同時，在無意中增加了另外部分區域的地租收入[5]。那些地租收入增加的地區有義務對地租收入減少的地區給予經濟補償。但在實際操作中，地區之間很難形成補償協調，客觀上要求政府構建生態補償機制進行協調。因此，國家必須加強生態保護補償制度建設，針對不同生態空間類型發展權的受限程度給予相應的經濟補償。對于實行“無人區”管制的核心生態保護區，還要制定原住民的遷移安置、管護基礎設施建設、管護人員與手段及其資金保障等的配套政策。

參考文獻(References)

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