上海建設用地減量化的利益再分配模式研究基于郊區(qū)典型實例的分析

顧竹屹，殷 瑋

（上海市城市規(guī)劃設計研究院，上海200040）

我國進入轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟結構、轉(zhuǎn)換增長動力的新階段，存量規(guī)劃成為當下越來越多城市發(fā)展必須面對的新命題。為破解土地資源緊約束，上海做出通過建設用地“負增長”倒逼城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的重大決策，于2014年開始全面推進減量化。減量化的對象是當時規(guī)劃集中建設區(qū)外的現(xiàn)狀低效建設用地；而將這部分已經(jīng)建成的物質(zhì)空間拆除復墾，必須取得相關權利主體的支持。規(guī)劃的本質(zhì)是對于空間權益的分配和再分配[1]，存量規(guī)劃涉及的權利關系更加復雜，大多伴隨土地價值變化和利益重新分配，因而成為利益沖突的重要領域，引發(fā)研究思考。

產(chǎn)權作為理解存量建設用地改造的新視角被引入學界，關注產(chǎn)權主體和利益共享成為共識[2]。近年來，關于上海建設用地減量化的研究不斷涌現(xiàn)，但其中針對相關權利主體、利益影響分析等研究尚不多，如從產(chǎn)權重構的角度剖析減量化過程中的土地發(fā)展權和政府角色[3]、分析工業(yè)用地減量化對鎮(zhèn)村各方面利益的影響[4]、聚焦減量化的運作邏輯和利益關系等[5-6]。本文將基于產(chǎn)權理論的視角，研究上海建設用地減量化涉及的各主體及關系，通過郊區(qū)多個典型實例進一步闡述其中利益再分配的具體方式，進而探討共性問題和延伸議題，并提出若干優(yōu)化建議。

1產(chǎn)權視角下的建設用地減量化

1.1理論解釋

產(chǎn)權是主體對客體一系列權利束的總稱，包括所有權、使用權、收益權等。在土地開發(fā)中，產(chǎn)權扮演核心角色，解析土地產(chǎn)權架構是理解存量建設用地改造涉及利益格局的基礎。我國的土地所有權、土地發(fā)展權、土地使用權可相互分離，而存量建設用地則錨固著分離的產(chǎn)權格局和相關權利主體之間的制衡關系[2]。

減量化是指通過土地整治工作，對城市開發(fā)邊界外現(xiàn)狀低效建設用地進行拆除復墾，使之恢復為農(nóng)用地或生態(tài)用地，同時將騰挪出的土地指標用于城市開發(fā)邊界內(nèi)新增建設項目落地[7]。在這個過程中，減量地塊的建設用地使用權轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)地承包經(jīng)營權，土地的所有權和使用權并沒有轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)變的只是土地的使用形式[8]；從產(chǎn)權的角度，即在土地上進行開發(fā)的權利，被多數(shù)學者認同為土地發(fā)展權[2,9]。可見，就建設用地減量化而言，政府通過劃定空間范圍等手段重新配置了土地發(fā)展權，也意味著相關主體的利益發(fā)生了變化，重構了土地產(chǎn)權。有學者由此揭示，減量化的實質(zhì)是土地發(fā)展權益的重新界定和交易[5]，并借此對相關利益者的發(fā)展機會進行重新分配。

1.2 運作機制

（1）制度設計——規(guī)劃引領，機制倒逼，政策支持

上海通過市、區(qū)、鎮(zhèn)總體規(guī)劃逐級分解建設用地規(guī)模，并在鎮(zhèn)層面設立郊野單元規(guī)劃，以空間布局規(guī)劃為引領，以土地綜合整治為平臺，落實減量化任務。同步在土地管理中，建立新增建設用地與減量化關聯(lián)機制，即要求經(jīng)營性和一般工業(yè)項目的新增用地指標，必須通過實施等量的建設用地減量化獲得[7]。此外，通過空間獎勵、資金補貼等政策進一步支持基層推進減量化，主要包括：按照“拆三還一”的原則，獎勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)類集建區(qū)規(guī)劃空間；每減量一畝工礦倉儲用地，給予20 萬元的市級專項補助資金等。相關政策中也明確提出，支持和引導集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民建立長效增收機制。

（2）核心工具——城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤

上海在實施建設用地減量化的過程中，主要是運用了城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤這一政策工具，即利用農(nóng)村建設用地置換為城鎮(zhèn)建設用地的土地增值收益，支付土地整治的成本，從而達到增加耕地面積和提高耕地質(zhì)量，破解國有建設用地指標瓶頸，解決集體建設用地布局零散、低效利用帶來的生態(tài)環(huán)境問題，促進城鄉(xiāng)空間布局優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)結構升級、人口調(diào)控等多重目標[3,10]。

而且，“上海版”掛鉤政策更拓展了項目區(qū)內(nèi)運作的限制和指標項目區(qū)內(nèi)使用的限制。集體低效建設用地的整理復墾數(shù)量與區(qū)內(nèi)新增建設用地總量相掛鉤，各區(qū)也建立了掛鉤節(jié)余指標有償交易流轉(zhuǎn)機制，實現(xiàn)指標在區(qū)內(nèi)統(tǒng)籌使用[11]。其中指標的使用，是各區(qū)通過行政定價的方法對指標進行有償收購。

1.3 利益關系

上海啟動的第一輪減量化三年（2015-2017 年）行動，是以“198”區(qū)域，即原規(guī)劃集建區(qū)外的現(xiàn)狀工業(yè)用地為重點。一般情況下，建設用地減量化涉及的權利主體主要包括政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和企業(yè)業(yè)主，圍繞的核心是建設用地在增存轉(zhuǎn)化中的產(chǎn)權交易和利益分配。

簡化而言，增量用地涉及的主體獲得直接收益，包括市、區(qū)、鎮(zhèn)三級政府。土地出讓收益按一定比例由各級政府分成。減量用地涉及的主體受到直接損失，包括失去繼續(xù)生產(chǎn)經(jīng)營的空間、還要承擔過渡期成本或直接面臨倒閉的企業(yè)業(yè)主，以及損失長久租金的村集體。基于公平正義的原則，利益損失方理應得到補償。由于“上海版”增減掛鉤不需要項目區(qū)封閉運作，且工業(yè)用地本身也不享受相關土地出讓金返補條件，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織事實上并沒有直接參與對應土地增值的收益分配，主要依賴政府不同方式的收益返還。而企業(yè)則位于減量化“食物鏈”底端，被動接受拆遷賠償。

不難看出，政府主導是上海建設用地減量化工作的明顯特征。市級政府通過自上而下的行政壓力，使區(qū)、鎮(zhèn)兩級保證較高的執(zhí)行力；但在實際操作中，鎮(zhèn)級層面作為減量化實施主體，在面對實際困難時主動性并不高。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)并不是完全沒有損失，企業(yè)減量也意味著財政收入減少，雖然總體上影響有限，但對于部分地區(qū)特別是遠郊，政府尚處在提供低價工業(yè)用地吸引稅收的階段[12]，自然缺乏動力。另一方面，當出現(xiàn)減量化指標沒有用于本鎮(zhèn)新增建設項目的情況，鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾向依賴上級政府的補貼和指標收購費來平衡成本。

可見，低效建設用地減量化帶來的生態(tài)、社會效益毋庸置疑，總體上也是由全社會共享；但涉及發(fā)展空間、土地增值、稅收租金等經(jīng)濟效益時，相關主體很難完全忽略成本和收益之間的平衡。特別是鎮(zhèn)、村層面，利益分配影響其實施減量化的積極性，值得重點關注。

2利益再分配的典型模式——基于上海郊區(qū)多個實例

2.1財政托底模式

政府在減量化工作中起絕對主導作用，統(tǒng)一規(guī)范補償資金，在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收益降低后，主要通過財政轉(zhuǎn)移支付進行“一次性”、“輸血式”補償，對村集體短期收入保障力度大。以浦東新區(qū)祝橋鎮(zhèn)、合慶鎮(zhèn)為例：

（1）具體方式——資金補貼、企業(yè)轉(zhuǎn)移

祝橋鎮(zhèn)的減量化工作始于2014 年，當時其航空經(jīng)濟區(qū)的規(guī)劃正在制定中，卻面臨“建設用地指標幾乎為零”之困境，新增項目所需指標只能從存量用地上騰挪。2015 年該鎮(zhèn)建立了村級收益獎扶機制：針對實施工業(yè)用地減量化的村，凡有效合同內(nèi)缺失的土地、房屋租賃等直接收益，以上年度實際數(shù)為基準，由鎮(zhèn)財政作轉(zhuǎn)移支付，暫定三年不變。對減量化企業(yè)，主要采取動拆遷方式，按照市場評估價格進行賠付。同步，祝橋鎮(zhèn)與啟東濱海工業(yè)園共建了“浦東祝橋啟東產(chǎn)業(yè)園”，幫助符合產(chǎn)業(yè)導向的減量化企業(yè)落戶園區(qū)。

合慶鎮(zhèn)作為2015年全市第一個環(huán)境綜合治理重點區(qū)塊，其減量化土地疊加享受產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整補貼。對實施減量化的村，在鎮(zhèn)政府根據(jù)統(tǒng)一標準進行補償之外，減量化后稅收戶管地仍留在本村的企業(yè)納稅鎮(zhèn)得財力部分也全額補貼至各村；區(qū)、鎮(zhèn)兩級財政還進一步加大對村民委員會的公共管理和公共服務支出扶持力度。上述政策均暫定三年不變。

（2）主要特點

一是政府為實現(xiàn)特定目標強力推進減量化；祝橋鎮(zhèn)主要由地方開發(fā)建設需求所驅(qū)動，合慶鎮(zhèn)則是由于環(huán)境治理的緊迫性。二是區(qū)、鎮(zhèn)兩級具備一定財力基礎，減量化補償標準較高，且政府能夠統(tǒng)籌多方面的資金投入。區(qū)層面，在市級補助的基礎上，浦東新區(qū)額外給予每畝20萬的補貼；而在當時其他郊區(qū)相關政策文件中均未見到此項區(qū)級補貼。鎮(zhèn)層面，也給予相關稅收返還、加大公共支出等。三是政府積極牽線搭橋，幫助企業(yè)尋找新出路。

（3）存在問題

該模式并未考慮集體經(jīng)濟組織長效造血機制。一方面，由于補償標準較高，減量化后補貼資金所剩無幾，無法有效彌補減量化對村集體租金收入的影響。另一方面，減量化指標統(tǒng)籌用于區(qū)、鎮(zhèn)的新增建設項目，而村集體僅得到一次性補償，未明確指標在出售時對村集體的收益分配。此外，目前鎮(zhèn)政府暫定給予村集體三年補貼，但伴隨后續(xù)財力等變化，補貼標準和執(zhí)行情況均存在不確定性。

2.2 物業(yè)置換模式

除常規(guī)補償外，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在區(qū)、鎮(zhèn)政府幫扶下，通過區(qū)內(nèi)或區(qū)外物業(yè)置換的形式獲得長期投資收益，建立造血機制。以青浦區(qū)練塘鎮(zhèn)、奉賢區(qū)金匯鎮(zhèn)為例：

（1）具體方式——物業(yè)持有、租金分紅

青浦區(qū)采取異地置換優(yōu)質(zhì)物業(yè)的方式幫助練塘鎮(zhèn)建立造血機制：2015年11 月一塊位于青浦新城盈浦街道、規(guī)劃用地性質(zhì)為商住的地塊，成為全市減量化造血機制完成土地出讓的首幅地塊，當時中標樓板價為9064元/m2。土地出讓文件約定，地塊內(nèi)商業(yè)服務業(yè)用房約16719m2，其中50%由政府或政府委托的相關單位審計后按成本價格回購或以上限15000元/m2的價格回購。據(jù)了解，待物業(yè)建成后，練塘鎮(zhèn)下轄的多個村將使用減量化補償資金購買上述商業(yè)部分物業(yè)，作為集體資產(chǎn)。

金匯鎮(zhèn)于2016 年通過債券眾籌的模式，積聚各村閑置資金，在市區(qū)購置了一棟辦公樓。整個投資項目由金匯鎮(zhèn)集體資產(chǎn)辦公室管理，上海奉賢金匯建設發(fā)展有限公司經(jīng)營。在項目運營期間，由政府托底，保證眾籌本金的返還和固定回報率的執(zhí)行不受經(jīng)營風險的影響。據(jù)悉，該公司50%股份已量化到村，現(xiàn)上述辦公樓已租賃給一上市公司，該部分租金收益用于對村集體分紅。

（2）主要特點

在此模式中，政府主要承擔統(tǒng)籌土地、物業(yè)、資本等資源的角色。青浦區(qū)采用帶條件出讓土地的方式，并明確由實施減量化的村集體以成本價回購其中部分物業(yè)；奉賢區(qū)則是由政府搭建平臺幫助村集體以資本運作的形式投資物業(yè)，設計年化收益率基本均在6%以上，遠高于銀行基準利率。此外，鎮(zhèn)級財力也起到重要支撐作用。練塘鎮(zhèn)給予實施減量化的村集體三年原物業(yè)收益補償；金匯鎮(zhèn)則明確由財政托底，保證集體資產(chǎn)不減少。而要真正實現(xiàn)集體經(jīng)濟組織長效增收最終還是依賴所購物業(yè)的保值增值。

（3）存在問題

一是：造血途徑較為單一，目前仍主要通過購置物業(yè)。雖然不少郊區(qū)都有考慮建立多元化造血機制，包括土地收益補償、出讓方式創(chuàng)新、土地政策綜合利用等方式，但大部分尚未進入實操階段。

二是：所購物業(yè)后續(xù)運營管理及盈利情況實際上存在不確定性，有待跟蹤。以上述盈浦街道地塊為例，據(jù)悉其商業(yè)部分將建造酒店，并開發(fā)成為長租公寓，通過出租獲利。但酒店類物業(yè)的投資回報周期長，不確定性也比較大。事實上，該地塊至今仍在建設中。

2.3 自主開發(fā)模式

利用空間獎勵政策，鎮(zhèn)里獲得更多發(fā)展空間可自主開發(fā)，同步考慮為村集體建立長久造血機制。以松江區(qū)新浜鎮(zhèn)、金山區(qū)廊下鎮(zhèn)為例：

（1）具體方式——空間獎勵、物業(yè)經(jīng)營

2013 年，松江區(qū)新浜鎮(zhèn)作為試點，編制了全市第一個郊野單元規(guī)劃，并獲得規(guī)劃類集建區(qū)，主要包括居住（農(nóng)民安置）、產(chǎn)業(yè)和商服用地。其中，產(chǎn)業(yè)用地規(guī)劃用地性質(zhì)為倉儲物流用地，遠期可逐步向商辦、研發(fā)等轉(zhuǎn)變。該產(chǎn)業(yè)用地擬帶條件出讓給集體經(jīng)濟組織，由多個村聯(lián)合購買土地后或自建廠房，或以土地入股與投資商合股建造廠房，并按比例分享出租收益。從長遠看，隨著產(chǎn)業(yè)用地效率顯著提高，鎮(zhèn)、村收益將明顯提升。

廊下郊野公園屬于全市第一批郊野公園之一。廊下鎮(zhèn)規(guī)劃類集建區(qū)，除農(nóng)民安置外，主要用于郊野公園設施和鎮(zhèn)區(qū)商服配套建設，其中也擬定了一部分作為集體留用造血地塊，通過商業(yè)服務業(yè)用房、標準廠房等物業(yè)補償，保障集體經(jīng)濟組織的長遠收益。

（2）主要特點

一是類集建區(qū)與地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展意圖緊密結合。新浜鎮(zhèn)近期以倉儲物流用途為主，并考慮未來產(chǎn)業(yè)升級；廊下鎮(zhèn)則基于其鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)基礎，主要用于郊野公園建設。二是就造血機制而言，主要采用“鎮(zhèn)內(nèi)物業(yè)置換”模式，村集體也分享到類集建區(qū)土地和物業(yè)的增值收益。但需要注意到，新浜鎮(zhèn)和廊下鎮(zhèn)在全市正式啟動減量化前，都已有市級土地整治項目，市級土地整治項目資金解決了相當一部分減量化工作的啟動資金需求，也大大減輕了鎮(zhèn)財政壓力。

（3）存在問題

一是：類集建區(qū)實際上對原規(guī)劃集建區(qū)造成突破，且一般情況下或多或少占用基本農(nóng)田，導致后續(xù)規(guī)劃審批通道不暢，實施困難。以新浜鎮(zhèn)為例，其類集建區(qū)先后編制了控制性詳細規(guī)劃、增減掛鉤項目區(qū)實施規(guī)劃等實施性規(guī)劃，也歷經(jīng)了松江區(qū)城市開發(fā)邊界劃定和基本農(nóng)田調(diào)整等復雜程序，獲批過程漫長且艱難。

二是：作為多項試點，新浜鎮(zhèn)和廊下鎮(zhèn)均有資金、政策等方面較大支持，但每年市級土地整治項目和資金有限，全市其他地區(qū)難以廣泛復制。新浜鎮(zhèn)作為郊野單元規(guī)劃試點，對相關政策中規(guī)定類集建區(qū)“原則上不納入工業(yè)區(qū)塊，嚴格限制新增工業(yè)用地”也有突破。

3比較與探討

3.1模式比較

上海建設用地減量化的政府主導特征顯而易見，市級政府出于政治考量、戰(zhàn)略需要等，推出制度變遷，制定利益再分配的總體規(guī)則；區(qū)級進一步分解目標、細化規(guī)則，并發(fā)揮上下協(xié)調(diào)、區(qū)域統(tǒng)籌等作用；鎮(zhèn)作為實施主體，執(zhí)行任務的同時也受到短期經(jīng)濟效益等影響。從上述三種減量化利益再分配的典型模式中可進一步看出，區(qū)、鎮(zhèn)兩級政府和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織等代表的利益集團，在不同模式中的參與度、積極性等不盡相同。財政托底模式，其實是區(qū)、鎮(zhèn)兩級政府全權主導的做法，直接將未來收益貼現(xiàn)成各項補貼，為村集體的短期收入提供了較為全面的保障。物業(yè)置換模式中，政府的角色從托底轉(zhuǎn)向扶持，提供資源和平臺，幫助各村將減量的集體資產(chǎn)置換成區(qū)位更好的經(jīng)營性資產(chǎn)，實現(xiàn)利益反哺。在自主發(fā)開模式中，鎮(zhèn)、村因為減量化而損失的利益在獎勵的規(guī)劃空間中獲得相應返還，掌握更多主動權。顯然，后兩種模式中，村集體參與利益再分配的程度更高；且在自主開發(fā)模式中，鎮(zhèn)政府因為有獎勵在本鎮(zhèn)的規(guī)劃空間可以使用到更多減量化指標，也更有積極性。

3.2 共性問題

（1）集體經(jīng)濟組織長效增收機制仍需完善

全市各級政府對保障集體資產(chǎn)不減少、收益不降低都達成共識，但無論是“輸血”還是“造血”，目前集體經(jīng)濟組織長效增收機制仍亟待完善。在財政托底模式中，浦東新區(qū)雖已形成區(qū)、鎮(zhèn)二級共擔的村級組織運行保障機制，但這僅是對村級公共支出的基本保障，并未對集體經(jīng)濟組織后續(xù)收入明確保障的方法。物業(yè)置換和自主開發(fā)兩種模式，雖然都考慮為集體經(jīng)濟組織建立造血機制，但通道仍較為單一，當前都主要限于異地物業(yè)租金收入。一方面，這些物業(yè)大部分是“從無到有”，從建成到投入運營需要較長時間；另一方面，其預期收益，若沒有政府相關保障也存在不確定性。

（2）減量化資金補貼和使用方法亟待優(yōu)化

無論何種模式，對鎮(zhèn)政府的財力、融資能力等都有較大考驗，相關資金的補貼方式、使用方法影響減量化進程。市、區(qū)兩級減量化資金補貼是基層減量化啟動資金的主要來源之一，但資金周轉(zhuǎn)時間較長，基層財務承壓。一是由于市級補貼每年預算設有限額，超額完成的減量化指標并不會及時在當年享受到補貼；二是由于區(qū)級補貼主要是對“雙指標”（新增建設用地指標和耕地占補平衡指標）的收購費，一般分三個節(jié)點撥付，前期撥付比例也一般較小。因而，對由于減量化補償標準較高和項目未驗收而市、區(qū)補貼未到位等情況，鎮(zhèn)里往往需要墊付資金，通常由鎮(zhèn)級財力和融資平臺進行銀行貸款獲得。

此外，減量化相關政策中雖明確結余資金可統(tǒng)籌使用，但缺乏具體的使用規(guī)范，在實際操作中這部分資金使用限制較大。據(jù)了解，由于資金專款專用的要求，練塘鎮(zhèn)減量化結余資金只能用來購買相應的土地指標，尚未用于集體經(jīng)濟組織物業(yè)置換。金匯鎮(zhèn)目前主要也是利用自籌資金購買物業(yè)，減量化結余資金也還沒注入相應公司。

3.3 延伸討論

（1）關于土地指標交易

上海在推進“198”區(qū)域減量化工作中，市層面明確以城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策為主要支持措施，建立集體經(jīng)濟組織長效增收機制，各區(qū)應選擇級差地租效應明顯的地區(qū)，有償使用掛鉤結余指標。各區(qū)進而結合自身情況，明確本區(qū)“雙指標”調(diào)劑方式（主要指“雙指標”區(qū)級收購與鎮(zhèn)級留存的比例、條件等）和有償使用價格等。由此，減量化過程中的土地指標交易本身也成為了利益再分配的重要標尺。一是各區(qū)“雙指標”的調(diào)劑方式，需要考慮各鎮(zhèn)區(qū)位、城市開發(fā)邊界內(nèi)剩余空間、財力等諸多實際情況，以平衡收益。二是指標交易價格的形成，理論上應該是市場中供求雙方共同作用的結果，包括政府、村集體和相關用地單位等。對此有學者提出，由于未真正建立起市場化交易機制，存在指標定價及收益分配等多方面的問題，而集體作為土地所有者理應在收益分配中占據(jù)主體地位[13]。

（2）關于類集建區(qū)

當時類集建區(qū)的出現(xiàn)，相當于在原已劃定的集建區(qū)基礎上給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)多一份空間發(fā)展權，這部分額外可自主開發(fā)的空間固然需要通過騰挪存量用地來激活，但對基層而言，已是實施減量化的最大動力。但在實際操作中，很難避免完全不占用基本農(nóng)田，而類集建區(qū)涉及的基本農(nóng)田又無法及時更新和動態(tài)調(diào)整，類集建區(qū)也因此很難落地。而后隨著市、區(qū)新一輪總體規(guī)劃和“新三線”劃定工作，類集建區(qū)又涉及與建設用地“天花板”、城市開發(fā)邊界和永久基本農(nóng)田等銜接問題而遭重重阻力，以致在不少基層看來該政策已不再延續(xù)。

事實上，市、區(qū)新一輪總體規(guī)劃重新協(xié)調(diào)分配了各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)模和開發(fā)邊界，通過“規(guī)模鎖定”、“以拆定增”等方式更加合理的確定空間布局，而不是“一刀切”的以“拆三還一”控制減量化規(guī)模對應的空間規(guī)模。理論上，這既利于守住建設用地“天花板”，又能根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際情況因地施策。但由于總規(guī)模等方面諸多限定，城市開發(fā)邊界的劃定基本上是對原集建區(qū)的優(yōu)化微調(diào)。雖然已將批復的類集建區(qū)納入邊界，對基層而言，新一輪自上而下的分配依然不夠公平，更像是“重新洗牌”，需要騰挪、甚至“凈減”（現(xiàn)狀建設用地規(guī)模已超過規(guī)劃目標）的任務仍舊繁重，卻沒有了類集建區(qū)帶來額外空間發(fā)展權的那一點點“優(yōu)惠”。

4展望與建議

4.1未來展望

“負增長”作為上海市長遠戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)，不僅依賴政府自上而下的強力推動，也是社會經(jīng)濟發(fā)展的必然要求。“減量化”作為實現(xiàn)“負增長”的重要手段，不僅僅是為了解決土地資源約束而單純的“減”，更是為了生態(tài)空間、土地利用效率、農(nóng)村人居環(huán)境和農(nóng)民收入水平等方面的“增”。保障農(nóng)村品質(zhì)和農(nóng)民利益始終是減量化關注的重點。

存量規(guī)劃與增量規(guī)劃一樣都以實現(xiàn)公共利益為初衷，但面對復雜多樣的產(chǎn)權，需要兼顧各方利益。如同“城市更新”是一個緩慢的過程，推進低效建設用地減量化也不可能一蹴而就。對此，規(guī)劃作為協(xié)調(diào)土地產(chǎn)權的制度設計，應更多從技術理性回歸社會現(xiàn)實，從藍圖控制轉(zhuǎn)向過程引導，允許動態(tài)博弈、加強公眾參與，以實現(xiàn)公平和正義的目標。

4.2若干建議

（1）繼續(xù)加大資金補貼

一是提高補貼標準，優(yōu)化補貼方式。考慮到當下減量化是按由易到難的模式推進的，未來工作難度會逐步增加，建議市級補助標準進一步提高，考慮調(diào)整限額，優(yōu)化撥付方式。二是加大稅費減免優(yōu)惠力度。對集體經(jīng)濟組織建設或購買經(jīng)營性物業(yè)以建立造血機制的，給予相關稅費減免或政策優(yōu)惠。三是統(tǒng)籌多部門政策資金。整合規(guī)劃、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟等多部門力量，尤其是在相關資金投入方面，形成政策合力。

（2）適當恢復空間獎勵

一是試行減量留用地政策。在滿足上位規(guī)劃確定的規(guī)模、底線等要求的前提下，允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)實際需求，結合規(guī)劃編制，適當保留部分符合未來產(chǎn)業(yè)導向的存量工業(yè)用地，用于發(fā)展集體經(jīng)濟，保證集體經(jīng)濟組織的長期增收。二是探索三維空間獎勵政策，例如在城市更新項目中，研究獎勵建筑面積與減量化建筑面積掛鉤機制，加強中心城、新城反哺力度；另一方面也可以借此引入更多社會力量促進減量化。

（3）積極探索創(chuàng)新機制

一是建立市級指標調(diào)劑平臺。在區(qū)級“雙指標”統(tǒng)籌平臺的基礎上，對區(qū)內(nèi)無法落地或平衡成本的，可通過市級平臺進行交易。二是建立減量化融資平臺。建立“政府主導，社會參與”的多元化資金投入渠道，探索PPP、土地資產(chǎn)債券、基金等方式，為減量化項目提供資金來源。此外，對于減量化后維持農(nóng)業(yè)和生態(tài)等用途的，考慮生態(tài)補償?shù)葘ｍ椶D(zhuǎn)移支付制度；對于“198”區(qū)域中還有一部分國有土地，探索國企等低效建設用地騰退機制等。

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