合理定位 明確職能加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所建設(shè)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所是我國整個(gè)財(cái)政體系的基礎(chǔ)，直接面對“三農(nóng)”，在鞏固鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)、落實(shí)三農(nóng)政策等方面發(fā)揮著不可替代的作用。特別是近年來，隨著農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，財(cái)政工作重心不斷下移，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所承擔(dān)的工作任務(wù)越來越繁重，各項(xiàng)惠農(nóng)補(bǔ)貼資金發(fā)放、農(nóng)村綜合改革、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村級各類扶貧項(xiàng)目、基礎(chǔ)實(shí)施建設(shè)項(xiàng)目資金發(fā)放監(jiān)管等工作，直接面對群眾，工作面廣，服務(wù)項(xiàng)目多，各項(xiàng)工作程序和要求都比較高。但目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所面臨著定位模糊、人員緊缺、職能缺失等種種困難，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項(xiàng)財(cái)政工作的順利開展，特別是各項(xiàng)惠農(nóng)政策的順利實(shí)施及涉農(nóng)資金的管理帶來不少負(fù)面影響。筆者擬就鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所建設(shè)存在的這些問題作一粗淺梳理與探討，并提出初步的建議。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所職能與職責(zé)轉(zhuǎn)變現(xiàn)狀

目前，隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理制度改革的深入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所的職能與職責(zé)都較以往有了很大轉(zhuǎn)變，主要體現(xiàn)在這樣幾個(gè)方面，一是由“收支并重”向“支出管理”轉(zhuǎn)變。農(nóng)村稅費(fèi)改革以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所擔(dān)負(fù)著千家萬戶“三提留、五統(tǒng)籌”“農(nóng)業(yè)四稅”征收等工作；農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，這部分征收職能就隨著改革進(jìn)程成為歷史。隨著國家各項(xiàng)惠農(nóng)扶持政策的不斷加強(qiáng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所現(xiàn)在的工作重心是越來越多的各類涉農(nóng)資金撥付及上級撥款的支出核算業(yè)務(wù)。二是由過去以抓業(yè)務(wù)工作為主的“單純業(yè)務(wù)型”向落實(shí)財(cái)政政策的“綜合協(xié)調(diào)型”轉(zhuǎn)變。農(nóng)村稅費(fèi)改革前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所只負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)稅收征管及各類財(cái)政資金支出，做好業(yè)務(wù)工作就基本完成工作任務(wù)。現(xiàn)在，隨著財(cái)政體制改革的不斷向縱深發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財(cái)政既負(fù)責(zé)各類涉農(nóng)資金的發(fā)放工作，還要負(fù)責(zé)面對廣大農(nóng)村、各合作社等新型農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織專項(xiàng)資金的下?lián)芗氨O(jiān)管工作；既要完成好縣財(cái)政局安排部署的各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作，還要完成各項(xiàng)惠農(nóng)政策的宣傳貫徹工作。三是由“預(yù)算管理型”向“服務(wù)保障型”轉(zhuǎn)變。農(nóng)村稅改前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所每年只對本鄉(xiāng)鎮(zhèn)所支出的各個(gè)方面的資金、物資等進(jìn)行預(yù)算安排，有合理、有效、實(shí)用的預(yù)算計(jì)劃。稅改后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級收入幾乎沒有了，只有上級補(bǔ)助收入及零星的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)承包費(fèi)才需要做一部分預(yù)算工作，財(cái)政所大量的工作任務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)樽ズ酶鞣N政府涉農(nóng)資金補(bǔ)貼、新農(nóng)村建設(shè)資金發(fā)放等服務(wù)型工作，以保障農(nóng)民生活水平穩(wěn)中有升及生產(chǎn)生活條件改善。總體上，以上三種職能轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所由以往“單打一”業(yè)務(wù)工作向“復(fù)合型”綜合工作角色轉(zhuǎn)換，工作量加大了，肩上擔(dān)子更重了。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所目前存在的困難與問題

（一）體制不順、定位模糊

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革中，山西省大部分縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都設(shè)立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合服務(wù)中心，把原歸屬縣直職能部門直管的七所八站都整合到鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)中心，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一管理。這種改革模式從實(shí)際運(yùn)行效果來看很不理想。現(xiàn)有管理模式中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所從人員到編制都在鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)中心，但業(yè)務(wù)則由財(cái)政局予以安排指導(dǎo)，這種“雙重管理”模式極大制約著鄉(xiāng)級財(cái)政職能的發(fā)揮。首先是財(cái)政所人員由于隸屬關(guān)系不順，感覺夾在鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣財(cái)政局中間“兩頭不討好”，“爹不親、娘不愛”，對自身身份缺乏認(rèn)同感，挫傷了工作積極性。其次是定位模糊，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政人員有些無所適從。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革以前，財(cái)政所屬于縣財(cái)政局的派出機(jī)構(gòu)，從人員到業(yè)務(wù)都由縣局統(tǒng)一安排，政令暢通。但改革以后，財(cái)政所既要接受縣局業(yè)務(wù)指導(dǎo)，又不敢不聽鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)行政安排，而由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)政局對財(cái)政業(yè)務(wù)理解的角度不同，勢必會對財(cái)政政策的嚴(yán)格執(zhí)行、財(cái)政資金的有效管理造成沖突。

（二）職能轉(zhuǎn)化，監(jiān)管無力

近年來，隨著農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所承擔(dān)的工作任務(wù)越來越重。如規(guī)范各類資金賬務(wù)管理，各項(xiàng)惠農(nóng)補(bǔ)貼資金發(fā)放、監(jiān)督，脫貧攻堅(jiān)項(xiàng)目資金的預(yù)算申報(bào)、支付，各類財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)上報(bào)，年底決算報(bào)表編制等等工作。除了這些傳統(tǒng)業(yè)務(wù)工作，按照財(cái)政內(nèi)控制度要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所還負(fù)有宣傳和運(yùn)用財(cái)政政策，引導(dǎo)、支持、促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，服務(wù)于農(nóng)民增收和財(cái)政增收職責(zé)。但是，現(xiàn)階段社會各方面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能的認(rèn)識不盡一致，很多人包括一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)，認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所只是起個(gè)承上啟下二傳手的作用，把各類資金按時(shí)發(fā)放出去就行了，其它沒有什么具體職能。這個(gè)認(rèn)識上的誤區(qū)，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所在履行職能方面遇到許多障礙，特別是在涉農(nóng)資金的事后監(jiān)管方面履職情況很不到位。體現(xiàn)在三個(gè)方面：從資金安排機(jī)制上看，相當(dāng)一部分涉農(nóng)資金是由縣職能部門直接安排，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政只是起一個(gè)報(bào)賬員作用，對資金在項(xiàng)目上的具體使用情況難以有效發(fā)揮監(jiān)管影響。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理機(jī)制上看，為了便于資金管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政一般設(shè)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)總預(yù)算、零戶統(tǒng)管及涉農(nóng)專項(xiàng)資金三個(gè)專戶，對不同性質(zhì)資金，分門別類進(jìn)行會計(jì)核算。但在實(shí)際運(yùn)行過程中，這種行之有效的專戶核算模式被打亂了。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)因?yàn)樨?cái)務(wù)人員緊缺，或者為了管理方便，只啟用零戶統(tǒng)管賬戶，對所有到達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資金只通過一個(gè)賬戶進(jìn)行集中核算，導(dǎo)致工作經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)資金攪到一塊，既不利于會計(jì)核算，更給資金監(jiān)管帶來很大困擾。從工作地位上說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所作為最基層一級財(cái)政單位，人微言輕，現(xiàn)體制下，如果沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的強(qiáng)力支持，監(jiān)管行為很難一以貫之。這些客觀因素，導(dǎo)致有不少涉農(nóng)資金存在監(jiān)管盲區(qū)，存在安全隱患。

（三）編制不足、人才匱乏

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作量越來越大，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政人員有減無增，人才短缺，已到青黃不接、難以為繼地步。以柳林縣為例，十五個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所，自上世紀(jì)八十年代集中招錄一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政助理員后，再未集中招聘過財(cái)政人員，只是九十年代中后期零星錄用過一少部分相關(guān)專業(yè)大中專畢業(yè)生。截止現(xiàn)在，十五個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所在崗正式人員只有35人，而按照每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)需配置至少四人（所長一人、總預(yù)算會計(jì)、零戶統(tǒng)管專戶會計(jì)、涉農(nóng)資金專戶會計(jì)各一人）計(jì)算，共需60人才能滿足工作需要，缺崗25人。但是財(cái)政所原有編制在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革后并入鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合服務(wù)中心，要單獨(dú)補(bǔ)充新鮮血液，幾乎沒有機(jī)會。這種人員極度缺乏的情況，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作的健康運(yùn)行帶來很大困難。

（四）學(xué)習(xí)動(dòng)力不足、素質(zhì)良莠不齊

近幾年來，財(cái)政業(yè)務(wù)工作從內(nèi)容到方式都較以往有了很大轉(zhuǎn)變不同。比如對涉農(nóng)資金的事前事中事后全程監(jiān)管，財(cái)務(wù)會計(jì)電算化的普及使用，綜合決算財(cái)務(wù)報(bào)表的編制等等，都對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和政策水平提出了較高要求。但是現(xiàn)在財(cái)政所隊(duì)伍由于種種困難問題的存在，普遍存在管理松散，人心不穩(wěn)、工作消極等負(fù)面現(xiàn)象。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政人員年齡偏大，不懂計(jì)算機(jī)業(yè)務(wù)，對新政策新業(yè)務(wù)的學(xué)習(xí)又缺乏主動(dòng)性，已經(jīng)很難適應(yīng)新形勢發(fā)展的需要，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作任務(wù)的完成質(zhì)量也就大打折扣。

三、強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所建設(shè)的對策與措施

（一）理順管理體制

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革以后，山西省各縣針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所制定的管理體制比較混亂，主要有三種情況：第一種是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所作為縣財(cái)政局的派出機(jī)構(gòu)，人財(cái)物都?xì)w縣財(cái)政局管理，各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作由縣財(cái)政局統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和安排。第二種是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理，從機(jī)構(gòu)到人員都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的直屬機(jī)構(gòu)，縣財(cái)政局對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。第三種是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣財(cái)政局雙重領(lǐng)導(dǎo)。這三種情況的共同點(diǎn)是，財(cái)政所都在機(jī)構(gòu)改革中已經(jīng)并入鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合服務(wù)中心，現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所既無編制，也無財(cái)政所這個(gè)名稱及機(jī)構(gòu)代碼，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所作為一個(gè)獨(dú)立法人事業(yè)機(jī)構(gòu)的原有格局已經(jīng)不復(fù)存在。這種尷尬的局面，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所的工作造成很大困擾。

按照我國固有的五級財(cái)政治理模式，應(yīng)該及時(shí)理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所管理體制。首先是恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所原有的具有獨(dú)立法人資格的事業(yè)單位身份。其次從有利于開展財(cái)政各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作，特別是強(qiáng)化對大量涉農(nóng)資金安全與監(jiān)管的角度出發(fā)，應(yīng)該把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所作為縣財(cái)政局的派出機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一管理，這樣既能有效避免現(xiàn)有的種種因管理體制不順帶來的弊端，又能較好地保證國家惠農(nóng)政策的貫徹落實(shí)及惠農(nóng)資金的安全使用。

（二）明確職能定位

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和農(nóng)村綜合改革的不斷深化，財(cái)政所的工作重心和管理職能由原來的收支型財(cái)政服務(wù)向監(jiān)督管理型財(cái)政轉(zhuǎn)變，由原來的吃飯財(cái)政向公共財(cái)政轉(zhuǎn)變。這是社會主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的必然趨勢，也是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的客觀要求。現(xiàn)階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所職能較之以往有了很大不同。從服務(wù)上由維持保障轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)，由單純業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合協(xié)調(diào)；從體制上由收入為主轉(zhuǎn)變?yōu)橹С鰹橹鳎粡墓ぷ鲀?nèi)容上，由單純業(yè)務(wù)工作轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合管理工作。

筆者認(rèn)為，按照目前財(cái)政所面臨的環(huán)境與任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所主要職能應(yīng)重新明確界定，以村級經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目申報(bào)、專項(xiàng)資金撥付，專項(xiàng)資金監(jiān)督管理、農(nóng)村新型經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)規(guī)范管理、落實(shí)惠農(nóng)政策、鄉(xiāng)級財(cái)政決算編制等方面為主，提出量化目標(biāo)，圍繞這些新職能有效開展各項(xiàng)工作。

（三）強(qiáng)化隊(duì)伍建設(shè)

一是省級層面應(yīng)及時(shí)落實(shí)協(xié)調(diào)相關(guān)部門爭取鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所編制，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所隊(duì)伍補(bǔ)充新鮮血液，優(yōu)化工作人員年齡結(jié)構(gòu)。二是完善財(cái)政所內(nèi)部制度建設(shè)，落實(shí)首問負(fù)責(zé)制，限時(shí)辦結(jié)制，責(zé)任追究制，資金監(jiān)管制，績效考核制等，實(shí)行量化考核，提升工作質(zhì)量。三是強(qiáng)化業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)。縣財(cái)政局做好培訓(xùn)計(jì)劃，多組織一些針對性強(qiáng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政業(yè)務(wù)培訓(xùn)，通過集中學(xué)和自學(xué)相結(jié)合，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部隊(duì)伍的整體業(yè)務(wù)素質(zhì)有一個(gè)明顯提升。