行政復議機關共同被告制度的完善

黎一舟

(中共湖南省委黨校,湖南 長沙 410006)

《行政訴訟法》頒行以來,理論界與實務界對當中新確立的復議機關作共同被告制度從未停止過討論與質疑。新法規定,復議之后行政復議機關決定維持原行政行為的案件,復議機關與做出原行政行為的行政機關列為共同被告。這一修訂最直接的目的在于改善我國行政復議維持率一直以來居高不下的狀態。舊法規定行政復議維持案件的被告只能是做出原行政行為的行政機關,而復議機關只有在改變了原行政行為的情形下才成為被告。基于趨利避害的考量,復議機關更愿意做出維持決定以避免訴訟纏身。如此一來,行政復議維持率始終在高位徘徊,行政相對人通過復議維權的道路受阻,行政復議制度應當發揮的監督、救濟等功能被噬空,大量行政糾紛案件涌入法院。因此,為了迅速扭轉這一局面,立法機關決定強制性地將復議機關列為復議維持案件的共同被告,以此倒逼行政復議機關認真履職。然而,伴隨而來的諸多矛盾也逐漸浮出了水面。盡管2018年《行政訴訟法司法解釋》(以下簡稱《司法解釋》)第一百三十三至一百三十六條對具體的司法適用規定作了修改,但目前在制度和實際操作層面上仍然存在許多不可小覷的問題。

一、復議機關作共同被告所面臨的困境

(一)制度層面

1.與“先取證,后裁判”原則的沖突。新《司法解釋》第一百三十五條明確規定在復議程序中復議機關收集和補充的合法證據可以作為法院認定原行政行為合法的依據。然而,行政訴訟一貫堅持“先取證,后裁判”原則,即判斷行政行為合法性的依據必須是行政機關在作出行政行為時收集并運用的事實證據和法律依據,行政機關在事后收集的證據不能作為認定行政行為合法的依據。依照此原則,復議機關在復議程序中收集和補充的證據僅能用來證明復議行為的合法性。新司法解釋的規定背離了這一原則,使得原機關即使違法也有機會因復議補正而免受追責,既有放縱原機關違法之嫌,又極易給人們留下“官官相護”的不良印象。

2.與共同訴訟制度的沖突。在行政訴訟法上,共同訴訟分為必要共同訴訟和普通共同訴訟。形成必要共同訴訟的關鍵要件在于由同一行政行為引起糾紛,顯然原行政行為與復議行為彼此之間相對獨立,并不是完全一致的審查對象。而普通共同訴訟要求欲審查之數個行政行為同類或有牽連關系,在法院認為有必要合并審理的基礎上還須經當事人同意方可形成。盡管復議機關共同被告制度表面上看似符合普通共同訴訟的標的要件,且契合訴訟經濟、司法統一等目的,但其強制性地將復議機關列為共同被告,剝奪了原告擇任一機關起訴或將未起訴機關列為第三人的權利,使得這種共同訴訟實為不可分之訴,根本上有別于普通共同訴訟。而且,根據管轄制度的規定,原行政行為與復議行為極有可能分屬基層法院與中級法院管轄,更加不存在合并為共同訴訟的法理基礎。

3.與“處分權主義”的沖突。前一點提到,復議機關共同被告制度對原告選擇起訴對象的權利有所限制,實際上與訴訟法上的“處分權主義”相悖。這一原則是指當事人對自己的實體權利和訴訟權利享有自由處分的權利,除非有重大或正當的理由(一般為了維護國家、社會利益,訴訟秩序或他人正當權益)需由法律加以限制。一般情形下,原告更愿意只選擇原行政機關作被告。一方面,原行政機關是直接對原告權益產生影響的機關,僅對其起訴有利于更便捷地解決糾紛;另一方面,原行政機關與復議機關在庭審當中相互配合,強化了被告的訴訟能力,這是力量本就相對弱小的原告方所不愿意看到的。因此,強制限制原告自由選擇起訴對象的權利很可能會帶來訴訟程序的不公平。

4.與管轄制度的沖突。新法規定復議機關作共同被告的案件級別管轄根據原行政機關確定,這將導致一種矛盾的現象發生:縣級以上人民政府或國務院部門極有可能接受其所在地基層人民法院的管轄,然而這與法律明文規定的中級人民法院行政訴訟案件管轄范圍完全相悖。行政訴訟法本欲通過管轄制度的設計減少地方政府對當地法院審判的影響,而在復議維持的情形下,這一精心的設計反倒出現了不小的漏洞。

(二)實際操作層面

1.復議機關應訴壓力劇增。復議機關被強制性列為共同被告,最直接的影響便是復議機關的應訴壓力驟然上升。同一個復議維持案件,復議機關剛作出復議決定,一轉身就可能成為該案的被告。一直以來,我國復議機關負責復議和出庭應訴的人員主要來自內設法制機構,他們的日常工作除此之外還包括大量行政事務,短時間內劇增的應訴壓力給他們的工作增添了不少考驗。一方面,大量行政機關法制機構不健全,沒有形成專門高效的復議和訴訟事務處理機制,缺少足夠的專業化法律人員,導致一時之間復議機關面對如此巨大的應訴壓力顯得有些手足無措。另一方面,在目前的地域管轄制度下,大量的訴訟在原行政機關所在地法院提起,而復議機關多為地市以上直至中央的行政機關,這就使得復議機關應訴人員疲于經常外出應訴,近則跨區縣,遠則跨越大半個中國。尤其在這種情形下,被訴機關負責人員出庭制度顯得更加不切實際。當前行政訴訟案件數量居高不下,因應訴占去大量時間、資源極大影響了復議機關日常行政工作的開展。

2.難以遏制復議機關消極應付的現象。復議機關疲于應訴的狀態更容易滋生復議機關利用制度漏洞逃避應訴責任的動機。按照規定,經過復議的案件,復議機關雖然恒做被告,但卻有兩種狀態:一是維持原決定后作共同被告,二是改變原決定后作單獨被告。根據新《司法解釋》第一百三十五條,作共同被告時復議機關僅需對復議決定的合法性進行單獨舉證和質辯,其余的舉證和質辯責任由兩被告共同承擔,但可由其中一者實施,很顯然作共同被告時復議機關的訴訟壓力更小。此外,根據國家賠償法,復議機關僅對因復議決定加重損害的部分承擔賠償責任。一般情況下,維持原狀并不會輕易產生新的難以預估的權益侵害,因此復議機關作出維持決定比作出改變決定更保險。總之,復議機關仍更傾向于盡量維持原決定。新《司法解釋》第一百三十三條規定因申請不符合受理條件駁回復議申請的情形不屬于復議機關維持原決定的情形,進一步言之,該情形也不能歸屬于復議機關改變原決定的行為。據此,當復議機關以申請不符合受理條件為由駁回復議申請時,便可躲避復議之后恒做被告的責任。即使這種情形屬于復議機關不作為,基于訴訟經濟的考慮,原告也很少會單獨對復議機關提起不作為之訴,畢竟直接起訴原行政機關可以一次性解決原糾紛。

綜上,目前復議機關仍能利用制度漏洞逃避或減輕訴訟責任,這使得倒逼復議機關盡職履責的效果在現實當中大打折扣。

二、困境出現的深層原因

(一)理論借鑒出現問題

對于經過復議的行政案件的被告確定問題,我國立法從一開始便借鑒了來自德國的“統一性原則”和來自中國臺灣地區的“原處分主義”理論(后者亦源自前者)。德國法在受案范圍上進行設計,規定以復議決定形式體現的原行政處分是撤銷訴訟的對象,而復議決定僅在其本身產生新的不利益或程序上嚴重違法時才可能成為撤銷對象。臺灣地區法律則明確規定訴愿被駁回之時的被告為原處分機關,即使訴愿決定改變了原處分決定的理由之后再駁回訴愿申請,被告亦如此確定,而只有在原處分被變更或撤銷時才以變更或撤銷之機關為被告。

可以看出,兩地理論的共通之處在于,在復議維持原行政行為的情形下,復議決定被吸收進原行為中,法院審查的對象是經復議修正過的原行政行為,這里“修正”的內容包括原行為的事實、依據和理由。這表明,即使原行政行為的事實、依據和理由存在瑕疵,只要在復議決定中得到了補正,原行為當然地也視為不存在瑕疵。不同的是,相較之下德國“統一性原則”將原行政行為和復議決定結合得更為緊密。在德國法下,即便復議決定撤銷或變更原處分,只要不產生新的不利益且無重大程序違法,法院審查的對象依然是經修正的原行政行為。若復議撤銷或變更原處分合法,則原處分也獲得了合法性。

原行政行為與復議行為本是兩個不同機關在不同階段做出的內容不同的行為,為何要將復議決定歸于原行政行為作同一訴訟的審查對象呢?這些理論認為,其一,復議決定的效力依附于原行政行為,一旦原行政行為不存在,復議決定也就自始失去了效力。復議行為作為從行為理應被吸收進原行政行為中。其二,從復議行為的性質看,復議行為是原行政行為的延伸。復議的功能在于監督和糾正原行政行為的錯誤,盡可能使糾紛在行政系統內部得到化解,保證行政系統整體對外執法的合法性與合理性,將復議決定吸收進原行政行為則是其應有之義。其三,將復議機關修正過的內容納入原行政行為,既有利于一次性解決爭議,還有利于提升復議機關認真主動審查的積極性。

事實上,不論是“統一性原則”還是“原處分主義”,其核心內容在于使作為程序標的(即原告起訴所針對的對象,行政訴訟中一般為與原告有利害關系的具體行政行為)的兩個獨立但互有關聯的行政行為統一為一個程序標的。但是,程序標的的統一化是否等于被告設定的單一化呢?由于我國行政訴訟法一般按程序標的確定被告,因此舊法索性按“經復議修正的原行政行為”這一程序標的將復議維持后的案件的被告定為原行政機關,此舉的結果就是復議機關行為得不到全面有效的司法監管。這其中的癥結就在于舊法錯將程序標的的統一化完全簡化為被告的單一化。在此類比因共同侵權行為提起的民事訴訟,“程序標的”只有一共同侵權行為,而被告卻不止一個。同樣,將原行政行為與復議行為通過法律擬制為一個新的行為,但參與該行為的主體應當包括原行政機關和復議機關(不能否認復議機關在復議維持的情形下對原行政決定產生了加強其效力和補正的影響),因此程序標的的統一化并不是僅僅通過被告設定的單一化就可以達到的。那么,又來了一個問題,如果將復議機關納入被告可否使復議行為得到監管?新法便采用此舉,然而實踐證明,其效果也不理想。被告制度與程序標的縱使有千絲萬縷的緊密聯系,但依然具有相對獨立性。由于被告的確立還牽涉管轄、共同訴訟、舉證及質證責任分配等制度,因此“牽一發而動全身”,在創設強制性共同被告但又不對相關制度作配套修改的情形下,上文提到的一些沖突和漏洞也就在所難免了。另外不可忽視的是,立法所借鑒的理論本身也并非十全十美,譬如允許復議決定補正的事實、證據和理由作為原行政行為合法性審查的依據,違背了“先取證,后裁判”原則,大大削弱了對原行政行為的司法監督效力,是一處難以抹平的硬傷。

(二)復議機關法治建設亟待完善

換一個角度看,我國復議機關長期以來被人詬病為“維持會”,反映出我國復議機關法治建設仍不夠完善。許多單位處理復議工作的態度不行,能力不強,質量不高,工作制度、專業人員隊伍配備等方面落后…導致許多行政糾紛仍無法在復議階段圓滿解決,又不得不疲于應訴。從根源上來看,新法創設復議機關共同被告制度的實質目的在于通過司法監督倒逼復議機關提升復議工作質量,但這只是一種外部促進方式,且面臨諸多困境,并非長久之計。只有從復議機關內部進行改革,建立一套完備的行政復議機制,保障復議工作公正、透明、高效,才是解決所有問題的根本途徑。

三、制度優化的路徑探析

(一)修改制度規定,保證法律體系的協調完善

“統一性原則”與“原處分主義”雖然通行大陸法系國家和地區,但我國行政訴訟法在借鑒的同時切不可全盤照搬。筆者認為,當中最具有借鑒價值的部分在于通過制度設計將原行政行為與復議行為集合于同一訴訟中審查。原行政行為與復議行為雖然互相獨立,但由于內容和效力上的牽連性使得法院審查其中一行為時不可能忽視另一行為。而且,在同一訴訟中審查兩行為更有利于查清事實,化解糾紛,減少訟累。然而,目前亟待解決的難題是如何設計制度,使得兩行為既得以在同一訴訟中審查,又不至于與我國法律體系中的其他相關制度相沖突。針對該問題,筆者有如下看法：

1.被告設立方面。建議未來將《行政訴訟法》第二十六條修改成“經復議的案件,由作出原行政行為的行政機關作被告,復議機關作無獨立請求權的第三人。但因認為復議行為對行政相對人或有利害關系的第三人產生新的侵害而提起的訴訟,由復議機關作被告。”理由為:(1)由上文分析可知,通過法律擬制將原行政行為和復議行為統一為“經復議修正的原行政行為”的做法會與我國的共同訴訟制度發生齟齬,而且難以與“先取證,后裁判”原則相融合,因此通過程序標的的設計來解決問題是很難行得通的。相比之下,將復議機關列為無獨立請求權的第三人則是更優選擇。這一做法不會對傳統的訴訟架構作大的改動,也能避免與管轄、共同訴訟等制度的沖突。更重要的是,復議機關仍然處在司法監管之下,可以很好地代替復議機關共同被告制度的目的和功能。(2)由于一般情況下原行政機關是直接對行政相對人的權利義務產生影響的機關,而且原行政機關多受當地基層法院管轄,方便原告起訴,因此將經復議的一般案件的原告設為原行政機關為宜。(3)我國行政訴訟法一直以來將復議是否改變原行政決定作為復議機關是否單獨任被告的標準,這一做法極大地打擊了復議機關糾正錯誤的積極性,直接促成了復議維持率高的現狀。而借鑒德國法以復議行為是否產生新的侵害作為區分標準,可以更好地區分不同行為主體因各自行為產生的責任,更好地與《國家賠償法》中關于經復議的行政行為的賠償規定相銜接,也能更大程度上減少復議機關“趨利避害”的現象發生。(4)強制性將復議機關列為“無獨三”能保障復議機關就自身復議行為的合法性行使舉證和質辯的權利,使各方當事人責任得到明晰。

2.舉證方面。新《司法解釋》第一百三十五條應當取消“在復議程序中復議機關收集和補充的合法證據可以作為法院認定原行政行為合法的依據”的規定。在復議機關作“無獨三”的情形下,復議機關只能對復議行為的合法性進行舉證,而原行政行為的合法性則由原行政機關單獨證明。如此,原被告雙方訴訟實力懸殊的問題也可以得到很好的緩解。

3.判決結果方面。應當保留新《司法解釋》第一百三十六條對原行政行為和復議決定一并判決的精神,使兩行政行為都能得到全面的司法評價。在復議機關作“無獨三”的情形下,雖然程序標的只有原行政行為,但由于復議決定的效力與原行政行為的效力互有牽連,所以判決也可以對復議決定作出合法性評價,使復議機關承擔相應的法律責任,這并不違反訴訟法理。

(二)推進復議機關和制度的法治化改革

許多學者提出,復議程序制度未來的改革應當以“準司法化”為方向。雖然復議機關性質上為行政機關,但復議是對原行政行為合法性與合理性的內部監督和糾正,是為了解決原行政機關與行政相對人之間的糾紛,因此復議程序制度必然同仲裁、訴訟等制度有許多相似之處。而且,也必須引導復議程序制度朝“準司法化”方向發展,以兩造公平對抗,審理機關居中裁判的方式提升復議結果的公正力,使大量行政糾紛得以在復議階段妥善解決。目前,學者們提出了很多具有可行性的復議程序設計方案,比如建立健全證據制度,復議聽證制度,回避制度等等,在此不一一贅述。但同時,筆者認為復議程序制度的設計還應兼顧行政復議本身特有的高效經濟的優勢,譬如允許書面審的審查方式,對某些程序作適當簡化,適當限制審理期限,適當擴大復議機關主動調查取證的權限等等,當然,這些想法還不太成熟,有待未來做更深入的研究。

另外,復議機關要設立專門的復議機構,保障充足的專業人員編制,完善分工,保障復議工作和應訴工作有條不紊地進行;在行政系統內部應設立科學合理的評價制度,將復議機關的復議工作質量與行政機關的績效考評掛鉤;完善針對復議工作人員消極作為或亂作為的責任追究機制,真正從復議機關內部全方位消除“一維了之”的根源。