我國檢察偵查權的歷史淵源

張福坤

(西南政法大學 行政法學院,重慶 401120)

一、傳統中國監察機關與御史調查權

古代中國的監察制度,是當代中國檢察制度的一個重要淵源。傳統中國的監察制度,以御史權力為典型體現。調查權是監察機關的重要權能。

(一)傳統中國監察機關及權能配置

在古代中國,監察御史一般擁有非常重要而廣泛的權力,被視為“三法司”之一。唐宋時代,大理寺、刑部、御史臺為“三法司”;明清時代,刑部、大理寺、都察院為“三法司”。御史臺或都察院,是直接代天子監察百官廉濁、督促百官執法履責、維護法制秩序的機構。古代監察機構和監察官性質是“以官治官”,是“作天子耳目”的“風憲衙門”,監察的主要對象是各級官吏,是以無所不在的監視督察機制迫使官吏奉公守法,保證君主政令的切實貫徹實施。古代監察體制,以比較完備的監察法規、相對獨立的監察機構、秩卑位尊權重的特征、廣泛擁有的監察職權、敢于糾舉權貴的實效而著稱于世。“分督百僚,職無不察”“察舉無所回避,彈奏無所屈撓”,這是當時文獻對監察官職權的描述。若將古代中國的臺(御史)、諫(諫官)權力視為一個整體,那么就包括了今日中國監察機關、檢察機關、黨的紀檢機關的全部權力,以及審判機關的部分權力。盡管在不同時期御史的具體職權可能不完全相同,但以今天的眼光來分析,御史的職權主要包括了行政監察權、犯罪偵查權、起訴權、審判權及審判監督權。

(二)傳統監察機關的調查權

監察機構參與司法事務,是中國傳統監察制度的重要特色。傳統政治并沒有細致的劃分官員的治安職能和司法職能,也沒有嚴格區分偵查職能與審判職能。同時,監察權與行政權、司法權之間常常沒有明確界限。古代監察機關所從事的主要司法活動除了參加會審外,還獨立審案,包括審理普通案件(主要是行政訴訟案件)、疑難案件和推問詔獄(皇帝下達的案件)。國家機關在履行司法職能過程中,官員依據職責糾舉發現的犯罪行為,本身與古代偵查密切相關。御史等較為專業的監察官員側重糾舉職官犯罪。糾舉彈劾,是指對官吏違法失職行為的檢舉、處分或追究法律責任,它是古代監察權的主要權能,本質上是一種調查權的行使。

二、近代西方檢察制度與檢察偵查權

從歷史上看,國家權力是隨著國家的出現而產生。國家出現后檢察制度才出現,而檢察偵查權是隨著檢察制度的建立而產生的。從世界范圍看,英國和法國分別是兩大法系中最早建立檢察制度的國家。

(一)英美法系國家檢察制度與檢察偵查權

英美法系的檢察制度,以檢察機構與司法行政機構合一為特色。在英國,中央設法律事務部,亦即總檢察署,由總檢察長負責;各地設地方檢察官,領導地方檢察署,受總檢察長直接領導。英國是英美法系檢察偵查權最早產生的國家,要考察英美法系國家檢察偵查權,必須考察英國檢察制度及其偵查權產生的過程。英國檢察制度從萌芽到確立,經歷了一個相當漫長且曲折的過程。在早期英國,對刑事類案件主要實行私人訴訟,刑事訴訟控訴權由私人并主要是犯罪一方被害人來行使。盎格魯-撒克遜時代后期,某些刑事犯罪被劃入“國王訴訟”的范圍,并且這些刑事犯罪被認為是對國王利益的侵害,國王及其代理人可以提起。諾曼王朝建立后,為了鞏固和加強王權,亨利二世于1166年頒布《克拉倫頓法令》,確立了陪審制度。在刑事領域,1164年的《克拉靈頓詔令》規定, 重大刑事案件的審理應該由陪審員參與,陪審員由了解案情的12名當地居民擔任,他們在宣誓后負責認定并裁決案件的事實問題。1166年頒布的《克拉靈頓詔令》,規定了必須由陪審團提出對被告人進行指控的案件。這實際上就是控訴陪審團即大陪審團的雛形。他們的主要職責除了收集犯罪證據,證明犯罪,還要呈請法院將被告人逮捕、審判,從而形成了陪審團行使刑事偵查、公訴的先例。后來,這種 12 人陪審團慢慢發展為不但承擔案件偵查、起訴職責的組織,同時還承擔案件事實的審理。1215年的《大憲章》初步設立了專門從事審判的另一種陪審團,即現在小陪審團的雛形。大陪審團專門負責偵查、起訴職能,小陪審團專司審判,自此控訴陪審團和審判陪審團(即大、小陪審團)正式分離,陪審制度走向了完善。而大陪審團就成為英國檢察機關的前身,其行使的權力為檢察偵查權的雛形。19世紀中葉以后,英國不斷有人建議改革訴訟體制,建立全國性的公訴機構。1879年《犯罪起訴法》在歷史上第一次設立了檢察長一職,并授權檢察長在總檢察長的監督之下提起和從事刑事起訴,以及向與刑事程序相關的警察、法官的書記員和其他人提出建議或幫助。至此,英國出現了現代意義的檢察機關和檢察官,產生了檢察偵查權。

英美法系的檢察官和警察是協作關系,檢察官沒有權力指揮警察。有時候可就一起案件向警察提供咨詢意見,通常情況下警察愿意接受檢察官的指導,即所謂的協助偵查。此外,英美法系檢察官還有特別調查權。當出現特別重大案件或事件時,如涉及國家安全或領導人職務廉潔事項等,檢察官受立法機關委托,可成立特別調查組,對該重大事件進行調查,調查結束后就解散,一事一授權。總的來說,在英國檢察制度發展史中,刑事案件的公訴職能曾經在相當長的時間內由警察來承擔的。也就是說英國在很長的時間內偵查權力的主體是警察機關。當然,除了警察機關外,英國還有其他一些分散于政府不同部門的偵查機構。檢察機關一般不直接行使偵查權,絕大多數案件的偵查是由警察來行使,但對部門較為嚴重的刑事案件有權行使偵查權。目前英國正在借鑒大陸法系國家以及其他國家的成功經驗,英國檢察機關由于創立較晚,原來一直不直接行使偵查權力,但針對刑事犯罪的發展變化和時代需求,也開始組建專門機構,行使專項案件偵查權。

(二)大陸法系國家檢察制度與檢察偵查權

大陸法系的檢察制度的特色是審檢合署,職權獨立。14世紀,法王腓力四世設立檢察官一職,被認為是現代意義的檢察制度的開端。法德兩國的檢察官都有調度指揮司法警察進行刑事偵查的權力。大陸法系檢察制度基本上有三個職權,第一偵查權。第二起訴權。第三,監督權。這方面跟我們基本相似。偵查權包括兩種,一種自行偵查,對重大刑事犯罪和職務犯罪,由檢察機關自行偵查;另一種檢察官和警察關系較為親近,檢察官可以指揮警察偵查,即所謂的檢警一體化。要考察大陸法系國家檢察偵查權,必須考察法國檢察權的產生過程。

14世紀起法國就設立了代理國王追訴侵犯國王利益的犯罪的代理人,這種代理人類似于檢察官。這一時期設立的類似檢察官的官吏,來代理國王追訴某些犯罪,便是當代檢察制度的端倪。[1]隨著糾問制度的發展,國王代理人權限也在擴張,1498年路易十二世頒布敕令規定國王代理人權限為:(1)一般犯罪之檢舉、追訴;(2)從民眾受理告訴;(3)偵查犯罪;(4)向法院請求處罰罪犯;……(7)監督司法行政事務等權限。[2]需要說明的是,盡管國王代理人的權限里有偵查犯罪職權,但其畢竟還不是法律規定的檢察官。

直到 16 世紀,才以成文法的形式將設置于法院的代理官更名為檢察官,并明確規定上下級檢察官具有隸屬關系。1670法國頒布《刑事法律勒令》,該法律中明確規定,在最高審判機關中設立總檢察官,在各級審判機關中設立檢察官和輔助檢察官。[3]這即是大陸法系“檢審合署”制度的開端。敕令中還規定了檢察官在訴訟中的權利與義務,規定檢察官除了保護王室利益,還具有對一切刑事案件行使偵查和起訴的權力。至此,檢察制度基本形成。[4]從此,控訴權從司法權中正式分離出來,才產生了真正意義上的檢察偵查權。

法國現代檢察制度的真正出現是在18世紀末法國大革命時期。[5]在此過程中,法國的檢察制度也經歷了曲折的發展過程。檢察官幾乎擁有無限制的調查手段成為當時爭論中關注的焦點。1789年法國大革命廢除了包括檢察院在內的所有舊制度時期的司法組織。1799 年拿破侖執政后,需要一個高效的檢察機關。于是 1808 年頒布了《刑事訴訟法典》,該法典將調查與追訴犯罪的權力授予“皇帝代理人”之檢察官,而將收集證據與決定是否將被告交付審判之權限授予預審法官。[6]經過1808-1810年的改革,法國檢察制度基本奠定。法國檢察官在刑事訴訟上擁有:(1)指揮司法警察而從事犯罪之偵查;(2)提起公訴、維持追訴;(3)指揮、監督預審法官;(4)執行裁判等權限。[7]即檢察官享有偵查、公訴犯罪的職權,享有監督并指揮軍警及預審法官等職權,以及監督法院裁判執行的權力。此后的 180 多年間,法律雖對檢察制度有所修改,但基本上沒有大的變化。隨著社會的發展變化,其檢察偵查權也發生了一些變化。法國1958年制定了刑事訴訟法,擴大了檢察官的權限,賦予其對幾乎所有犯罪案件偵查追訴的職權。但預審法官在調查犯罪時,不受檢察官監督指揮。1972年修改的刑事訴訟法規定,對于違警罪,檢察機關的職權由駐大審法院的檢察官行使,對于重罪,檢察機關的偵查權由駐最高法院的總檢察長具體行使。現在法國的刑事訴訟程序主要包括偵查、預審、審判三個階段,檢察官在偵查階段處于主導地位,作為司法警察的首長,檢察官有權指揮所有的偵查活動。

三、蘇維埃檢察制度與檢察偵查權

(一)蘇維埃檢察制度概說

社會主義法系的檢察制度起源于蘇聯,而其理論基礎則主要來源于列寧的法律監督理論。列寧晚年在《論“雙重”領導和法制》《怎樣改組工農檢察院》等重要的著述中,提出了蘇聯社會主義檢察權的概念和法律監督的設想,并在之后的前蘇聯檢察制度的建設實踐中得以落實和實現。蘇聯檢察制度作為社會主義司法的重要組成部分,其最主要權能為檢察監督。

“十月革命”后,起初仍沿用大陸法系的檢察體制,檢察機關附設于法院內并隸屬于司法行政機關。1922 年 5 月 28 日,《俄羅斯社會主義聯邦蘇維埃共和國檢察機關條例》被第九屆全俄中央中央執行委員會通過。該條例確定了有關蘇俄檢察機關的地位、任務、職權范圍和活動程序。1936年新憲法,確認檢察機關是國家法律監督機關。就檢察機關的法律監督權,列寧曾指出:“就監督的實質來說,監督的全部問題歸根結底在于誰監督誰,就是說哪一個階級是監督階級,哪一個階級是被監督階級。”這樣一種代表統治階級監督被統治階級,代表最高權力(蘇維埃最高權力)監督一切國家機關及工作人員,代表國家公權力監督一切公民的權利,特別是有著主動積極(而不是被動消極)糾錯止惡權能的權力,當然就有了某種超常權力的屬性。

列寧的社會主義檢察權概念的提出和法律監督理論的建構,不僅為前蘇聯檢察制度提供了理論來源,也為新中國檢察監督制度的形成和發展構筑了理論基礎。我國作為社會主義國家也秉承了這一思想,建立了以法律監督為性質的檢察制度。從上世紀50年代以來,新中國從開始建立檢察制度的時候起,在宏觀上把列寧關于法律監督的理論作為指導思想,在微觀上結合了我國的實際。

(二)蘇維埃檢察機關的偵查權

蘇聯的檢察制度既不同于大陸法系,也不同于英美法系,是自成一體的。第一,檢察院是完全獨立的,絕對超然。第二檢察院的職權是覆蓋一切的。為了行使一般監督權,檢察院有龐大的調查機構。俄羅斯檢察機關最初于1722年成立時,職能是以沙皇的名義對執行法律實施監督,故被稱為“沙皇的眼睛”。十月革命后,1922 年 5 月 28 日第九屆全俄中央執行委員會第三次會議作出決議,采納列寧意見,決定建立國家檢察機關,并正式通過了《檢察機關條例》。該條例賦予檢察機關廣泛的權力,如一般監督權、偵查權、公訴權、訴訟監督權等,從而產生了檢察偵查權。1933《蘇聯檢察院條例》再次明確了檢察機關擁有檢察偵查權。1955 年和 1979年,先后頒布了新的《蘇聯檢察監督條例》和《蘇聯檢察院組織法》,對蘇聯檢察制度雖有補充和修改,但有關檢察偵查權的基本內容沒有大的變化。蘇聯解體后,俄羅斯聯邦對檢察機關的體制和職權進行了一系列改革,將檢察權作為司法權的一部分,盡管俄羅斯檢察機關仍然具有一般監督權,但檢察機關原有的某些權力已經被限制或剝奪掉了。根據新聯邦刑事訴訟法的規定,在刑事案件的審前程序,檢察長享有偵查權。檢察長有權以國家的名義在刑事訴訟過程中進行刑事追究以及對調查機關和偵查機關的訴訟活動進行監督。

四、我國檢察偵查權的演進歷程

中國近代法制變革,宣告了中華法系的解體,其是以移植外來先進國家法制為主要特征的。設立檢察機關是清末法制改革的一個重要組成部分。自檢察官代表國家行使公訴權的制度建立以來,偵查就成為檢察官提起公訴與否而預作準備的重要程序得以創立,偵查權成為檢察官的重要職權之一。北洋政府時期檢察偵查權能進一步強化。雖中華民國時期具體的檢察職權規定發生了很多變化,但是總的基調似乎沒變。國民政府的檢察制度受大陸法系檢察制度的影響。檢察官為偵查人員,負有偵查犯罪的職責,同時檢察官可以指揮調度司法警察(官),這種被稱為“檢警一體”的偵查權配置模式在近代中國一直延續并呈現擴大趨勢。新中國成立后全面廢除舊制度,包括六法全書。新中國確立的人民檢察制度,深受蘇聯法制的影響,以列寧法律監督思想為其理論基礎。檢察機關在國家權力架構下被定性為專門的法律監督機關,擁有公訴權、批準逮捕權、監督權等,同時一開始即確立了檢察機關的偵查權能。偵查權被列寧賦予了遠遠超過西方檢察偵查權的權力定位,檢察機關直接偵查針對公務員的犯罪。法律授予檢察機關的職權伴隨著我國民主法制建設的不斷完善,在各個時期不斷發生調整與變化,特別是檢察機關的偵查權,從新中國檢察制度建立到2018年間70年來發生了重大變化。縱觀人民檢察偵查權的發展的軌跡:從一開始并未在法律中明確賦予檢察偵查職能到將檢察機關刑事案件偵查權寫入刑事訴訟法,從一開始的僅僅隨著形勢而機動的對案件偵查,到逐漸形成固定的自偵案件范圍,從一開始宏觀粗略的規定檢察機關偵查措施和程序到后來通過刑訴法和一系列司法解釋形成系統的、具體的和可操作性的檢察機關刑事偵查規定,從一開始對一系列概念的模糊不清到現在對檢察、檢察偵查概念的基本理清,隨著檢察制度的完善,檢察理論的成熟,檢察偵查體制也趨于完備。無論如何,在新中國法治建設的進程中,同檢察機關自身的角色定位和職能變革相一致,檢察機關始終享有偵查權。2018年作為頂層設計的國家監察體制改革給檢察機關職能帶來重大調整,檢察機關職務犯罪案件偵查權整體轉隸給監察委是檢察機關偵查權有史以來發生的最大變革,涉及檢察機關和監察委之間的權力配置,也涉及中國司法體制的重大變革。2018年通過的《刑事訴訟法》卻最終保留了人民檢察院的部分偵查職權。