農村集體經濟發展路徑探索
——以湖南省岳陽縣為例

何水滔 湯志潔

（中共岳陽縣委統戰部，湖南 岳陽 414100）

黨的十九屆四中全會決定提出：把發展農村集體經濟、完善農村基本經營制度作為堅持和完善社會主義基本經濟制度，推動經濟高質量發展的重要任務。要按照實施鄉村振興戰略的新形勢和新要求，探索出發展壯大農村集體經濟、完善農村基本經營制度的新路子。習近平總書記強調，發展壯大村級集體經濟是強農業、美農村、富農民的重要舉措，決定著全面小康社會的成色和社會主義現代化的質量,是實現鄉村振興的必由之路。因此，發展村級集體經濟是解決村集體“有錢辦事”的根本途徑,也是加快美麗鄉村建設的重要保證。為探索村級集體經濟發展路徑，筆者就湖南省岳陽縣村級集體經濟狀況開展了調研。

1 農村集體經濟發展現狀

湖南省岳陽縣地處湘北，瀕臨洞庭湖，全縣總面積2809km2。屬傳統農業大縣，是國家糧食、水產品、牲豬養殖、蔬菜基地縣。轄15 個鄉（鎮、辦事處），161 個村民委員會，31 個居民委員會，總人口720000 人，其中農業人口610000 人。近年來，岳陽縣堅持把發展壯大村級集體經濟作為推進美麗鄉村建設和脫貧攻堅的重要動力，創新思路，強化措施，全縣村級集體經濟發展迅速。2019 年，岳陽縣農村集體組織經營收入967 萬元。其中，年收入1 萬元以下的組織26 個、1-5 萬元的47 個、6-10 萬元的30 個、11-50 萬元的13 個、50 萬元以上的1 個[1-2]。岳陽縣集體經濟發展現狀具體表現在以下幾個方面。

1.1 發展不平衡

岳陽縣161 個村民委員會，集體經濟為空白的有75 個，占全縣總數的46.6%。地處偏遠、交通優勢缺乏的山區村，如月田、毛田、公田、步仙等鄉鎮村集體經濟收入空白村多，占全縣總數的62.7%。交通便利、有近城優勢的麻塘、榮家灣、新墻、新開等鄉鎮村級集體經濟收益占全縣總收入的83.5%。

1.2 產業無特色

大多數村級集體經濟僅限于辦公用房、門面、老校舍、工廠、倉庫、市場、生產設施、池塘、灘涂、水庫等閑置或低效使用存量資產。為了降低風險，大多數村僅處理集體資產，收取承包費或轉讓費，導致集體資源利用率低，村級集體經濟缺乏可持續的收入。在發展項目選擇上，發展之路不寬，同質化嚴重，沒有產業特色。

1.3 發展困難多

一是資產難激活。農村土地資源是最豐富的，但土地資源的激活往往受到區域地位的制約，除了一些試點外，在現行政策下，資產抵押貸款仍存在一些障礙。至于偏遠位置，限制了村里的自然資源，可以依靠較少的資源推動經濟發展的空間更小。二是產業發展難。目前，大部分農村仍以發展傳統種養殖業為重點。除了自然資源和交通區位優勢外，休閑、旅游等新型農業產業的發展還需要強大的經濟實力、政策支持和長期的發展引導。三是債務問題難解決。過去，農村稅費的繳納、各種形式的達標、水利建設、報刊訂閱等，給大多數行政村造成了沉重的債務負擔。近年來，針對村民對道路建設、飲水安全、公共服務、解決貧困、美麗鄉村建設、環境整治等方面的要求提升，部分農村被迫舉債建設，造成了舊債未消且新債增加的現象。

2 農村集體經濟發展存在的主要問題及原因分析

2.1 人才缺乏

大多數村干部都有“小農”意識或心理浮躁，缺乏持之以恒的精神，顧慮村級集體經濟的發展受到指責和抱怨，甚至失去選票。另外，大多數村干部在發展集體經濟方面的經驗尚淺，新知識掌握有限。懂經營、善管理的人才引不進、留不住。

2.2 管理缺位

一是管理體制不完善。有的村雖然有村民財務管理小組和村民委員會制度，但制度不完善，人為干擾多，造成經費開支隨意性大。二是制度實施存在漏洞。由于缺乏對“三資”合同文件管理的規定，村干部往往沒有明確的監督者，相關檔案的法律意識淡薄。三是監管不到位。在“三資”管理上，一些鄉鎮的部門沒有深入地監督管理。

2.3 支持缺失

過去，由于對村級集體經濟的發展重視不夠，在財政、金融、土地、人才等方面缺乏有力的支持措施和優惠政策，未設立專業技術指導小組對技術進行指導。稅收優惠和扶持力度未傾向集體經濟項目。對小型和微型村級集體企業項目支持不夠，沒有金融機構對農業的信貸支持，需要通過增加信貸額度、放寬抵押政策、拓寬融資渠道等方面為村集體經濟的發展“松綁”。

3 推動農村集體經濟發展的措施

3.1 聚焦組織建設，打造一支新隊伍

“三位一體”的農村基層組織體系是農村集體經濟發展壯大的重要組織保障。選拔和培養一批引領農村集體經濟發展的領頭人，為農村集體經濟發展壯大提供人才支撐。一是挑選一批領頭人。將率先致富的農村經營能人選拔至農村集體經濟組織的領導隊伍中，成為既受群眾擁護，又能搏擊市場，經營管理好集體資產，促進集體資產保值增值的領頭人[3]。采取從現任村（社區）干部和致富能人中選拔一批，從返鄉大中專畢業生、外出務工返鄉人員中選任一批，從縣鄉機關、離退休干部和異地優秀村（社區）干部中選調一批，從村（社區）后備干部中選用一批，從大學生村官中選擇一批的“五個一批”的方式，著力優選一批具有集成應用計算機與網絡技術、物聯網技術，熟悉經營管理、策劃咨詢、調查規劃、旅游服務、旅游管理、企業管理和發展集體經濟意識強的能人推薦到村級組織負責人崗位上，助推集體經濟發展[4]。二是組建一批生力軍。通過縣委黨校、縣級廣播電視大學、縣級職業中專培養一批致富帶頭人、科技帶頭人、企業負責人、農業大戶、農民經紀人和建設一批農業合作社，培養專業技術協會和產業化龍頭企業負責人。分批選派干部下鄉擔任鄉村振興指導員、駐村扶貧工作隊員和第一支部書記，以促進基層干部下沉落實，開展相關結對農村集體經濟發展規劃、項目建設，形成群策群力，助推農村集體經濟發展壯大的良好局面。[4]三是凝聚一批排頭兵。完善以農村基層黨組織為核心的農村集體經濟組織，積極推進“支部+行業”“支部+協會”“支部+合作社”等多種組織模式的建立，在農村（社區）建立特殊類型黨支部，如黨總支部、經濟發展類黨支部、農民專業合作社黨支部等，發揮農村基層黨組織在發展壯大集體經濟中的戰斗堡壘作用和黨組織負責人的排頭兵作用。

3.2 創新發展思路，探索一套新模式

創新是引領發展的第一動力。農村集體經濟的發展須借助互聯網、物聯網等先進技術，通過組織管理創新、產業整合創新，創建新型農業經營主體、服務主體，穩步推動農業適度規模經營多種形式，實現農村集體經濟高質量發展。一是樹立現代化理念，發展現代農業。要發揮農村集體所有制的經濟權利平等優勢，因地制宜，推動農村資源資產化和產權明晰化，創新統分結合的雙層經營體制，鼓勵家庭承包地經營權向新型農村集體經濟組織、新型合作社、合作組織流轉，實現集體資本集中效應[5]。在清理庫存、摸底登記、明晰產權中以鄉鎮為主，以農村集體所有的寫字樓、門面、老建筑、工廠、倉庫、市場、生產設施、池塘、灘涂、水庫等閑置或低效利用存量資產為重點，支持村委會對閑置或低效使用存量資產通過依法改造、入股聯營等方式盤活，實現資源利用效率最大化。如岳陽縣內主干公路沿線村以及其他近城村可學習新墻鎮高橋村、麻塘辦事處麻塘村、張谷英鎮渭洞村的成功經驗，現有集體土地和林地的流轉、租賃和承包，應當依法進行，發展規模種植、養殖業，盤活存量資產，提高村級集體經濟的持續性和高效性。二是強化工業化理念，延伸產業鏈條。農村集體經濟要推動產業融合發展，形成現代化產業發展體系。通過引入新技術、新業態和新模式，發展現代流通方式，挖掘農業和農村的生態價值、休閑價值、文化價值，發展現代特色產業，推進集體經濟向深加工、高附加值的高端產業發展[6]。根據村級組織以促進發展、村民受益、村級增收的原則，主動參與一、二、三產業融合發展，走農產品精深加工之路，擴大“公司+基地+農戶”深度，延伸產業鏈條。積極搭建公共服務平臺（中心），探索建立農業生產經營合作社、勞務合作社、技術協會等各類市場主體，提供原料供應、技術指導、品牌注冊、市場信息、產品營銷、物業管理、宣傳推介、代耕代種、綜合管理、農村電商等有償服務。三是培養市場化理念，培植新型產業。要統籌項目資源，形成“項目帶動型”模式，對政府投資的電力、農村基礎設施、污水處理廠等回報相對穩定的項目，優先允許村級集體經濟組織按照規定程序參與投資、組織和實施，其收益并入村級集體經濟。同時，政府投資的公益性項目形成的固定資產可以界定為農村集體資產，由村級集體經濟組織持有和管理。按照“政府融資、村級土地供應、管護合一、互利共贏”的思路，積極推廣光伏發電、風力發電、水力發電和垃圾發電等新能源項目，探索穩定村級集體經濟收入的地方商業模式，培植新型產業，開創“旅游開發型”模式，實施鄉村振興戰略、城鄉協調發展、生態文化相融，發展鄉村新型服務業和現代農業領域，發揮集體統一經營和服務的優勢。隨著農家樂的興起，村級集體既要引導農家樂發展，亦可與專業旅游公司合作成立村級旅游開發公司，打出統一經營品牌，積極開拓市場，改善基礎設施和專業服務，形成有分有合、有機融合的雙層經濟體制[7]。筻口鎮所屬村可以全省“醉美湘鎮”為品牌、張谷英鎮下轄村以全省“文旅小鎮”為支撐，新墻鎮沿線村可依托全省首批“同心美麗鄉村”，黃沙街鎮臨近村可以“茶香小鎮”為核心，發展度假休閑、農業觀光、農業體驗等為基礎的生態旅游產業，實現村級集體經濟產業轉型。G240 沿線村可借助岳陽市委、市政府主導的“鄉味長廊”建設，在拓展鄉村農莊、民俗園、文化園、田園綜合體方面作文章，延伸飽嘗“鄉味”、感受“鄉情”、品味“鄉韻”的鏈條，描繪集體經濟發展的新篇章。

3.3 完善保障體系，建立一種新機制

一是確保政策保障。要依托國家對“三農”補助、扶持政策，實現農村集體經濟組織的最大效應，強化集體經濟組織在農村的主體地位；要將國家關于農業技術的研發政策和經費投入與農村集體經濟捆綁，使農業技術研發真正接地氣。同時，允許財政項目資金直接投向符合條件的集體經濟組織[7]，制定“關于發展農村集體經濟的意見”，完善直接補貼、財政投入、擔保貸款、風險補償、貸款利息優惠等多種支持制度，明確村級集體經濟獎勵、管理等辦法，將集體經濟融入先進技術集成化、農業經營規模化、新型農民職業化和農業信息化的科技體系，優化集體經濟發展的軟環境。二是加強激勵支持。要探索并完善工業反哺農業、城市帶動農村、先富地區對口幫扶后進地區的協同機制，創新協同共享模式，持續用力，靶向施策，將發達地區的教育資源、先進研發水平與技術、發展理念、經營方式和文化信息等投放至貧困地區，幫助貧困地區集體經濟盡快走出低水平循環發展困境[3]。另外，要將村干部報酬與村級集體經濟發展聯系起來，同年集體經濟收入可用于獎勵村干部；鼓勵村干部參股，形成村干部、村集體和群眾的利益共同體；對發展村級集體經濟作出成效突出的村干部，在錄用公務員和選拔鄉鎮領導班子成員時，同等條件下優先錄用[6]。三是突出規劃指導。要根據資源優勢、產業基礎、市場需求和總體發展規劃，科學確定集體經濟的發展方向、重點和規模，加快形成布局合理、結構優化、效益顯著的集體經濟格局。四是凝聚資金合力。要用足、用活、用好國家財政支農、惠農政策，爭取更多的高效農業開發、農村環境整治、生態補償等涉農獎補政策，開展“引老鄉，回故鄉，建家鄉”活動，引進工商資本，承接非農產業轉型。同時，要加大金融支持力度，擴大對集體經濟授信貸款面，允許農民專業合作社開展信貸合作，深化農村集體產權制度改革，開展農村集體經營性項目“持改股”改革。另外，加強土地規模流轉和農村產權轉讓服務，積極開展農村土地承包經營權抵押貸款改革，為村級集體經濟發展提供強有力的資金保障。