“首都功能”的憲法學解釋

李昱辰，劉佳超

(1.西南政法大學 行政法學院，重慶 401120；2.重慶人文科技學院 文學與新聞傳播學院，重慶 401520)

建設和管理好首都，是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。圍繞著“首都建設”命題的展開，中共中央、國務院先后審議或批復《京津冀協同發展規劃綱要》《北京城市總體規劃(2016年―2035年)》《北京城市副中心控制性詳細規劃(街區層面)2016年—2035年》以及《河北雄安新區規劃綱要》，確立了北京“四個中心”——全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心——功能定位的同時，明確疏解非首都功能作為首都建設的“牛鼻子。”

首都建設蘊含了雙重關系：其一，首都功能與北京功能(定位)。北京功能(定位)是北京計劃在一段時期內著力發展的關鍵功能，北京功能在不同時期可因功能定位的調整而發生改變。[1]在邏輯上，首都功能與北京功能(定位)是一種包含關系——首都功能一定是北京功能(定位)，而北京功能(定位)除了可以是首都功能，還可以是非首都功能。其二，首都功能與非首都功能。首都功能與非首都功能在邏輯上構成相互排斥的矛盾關系，并且非首都功能作為一種“剩余功能”，其識別和判斷需要以明確“首都功能”概念外延為前提。是故，“首都功能”構成了“首都建設”命題展開的關鍵：一方面，北京功能(定位)必須包含首都功能，否則將影響北京作為首都的地位；另一方面，圍繞著首都功能形成的一系列憲法和法律關系，決定了非首都功能疏解的范圍和方式。在新時代“依憲治國”的背景下，“首都功能”的研究不僅需要政治上的考量，還存在著根據憲法作出“憲法判斷”①的現實需要。

習近平總書記指出，“憲法只有不斷適應新形勢、吸納新經驗、確認新成果，才能具有持久生命力。”[2]憲法能否詮釋“首都功能”的內涵與外延，進而為“首都建設”的主體、行為以及職責(權)劃定憲法框架，考驗著憲法是否能夠持續規范新的憲法事實。盡管現行憲法并未明確使用“首都功能”這一概念，全國人大及其常委會也未進行專門憲法解釋，但這并不意味著“首都功能”缺乏憲法基礎。一方面，“首都功能”只有涵攝于“首都”憲法內涵之下，方能獲得凱爾森所謂“效力的理由”[3]130。在此意義上，“首都”的憲法內涵對“首都功能”內容上的輸出，構成了“首都功能”的法源基礎。另一方面，憲法首都條款對其確認的事實應當具有憲法上的約束力，其約束力表現為首都條款賦予有關主體憲法職責(權)，由此構成了“首都功能”的權源基礎。②

一、 “首都功能”的法源基礎：內涵與外延

“首都功能”的憲法意涵是首都建設的憲法依據，也是首都建設的根本指南。法律體系的“一慣性”和“統一性”要求“首都功能”涵攝于“首都”憲法內涵之內，申言之，“首都”的憲法內涵與外延為“首都功能”發揮著內容輸出和邊界厘定的功能。在此意義上，“首都”的憲法意涵構成了“首都功能”的法源基礎。

(一)“首都”的憲法內涵

憲法語言存在意義明確的核心地帶和意義不明確的邊緣地帶，憲法解釋對于邊緣地帶的厘定，在一定程度上能夠避免法律語言模糊性所帶來的憲法爭議。原意主義是伴隨著美國憲法實施形成的憲法解釋理論，作為一種解釋方法或可為“首都”的憲法內涵提供一種可能的解釋。基思·惠廷頓(Keith E.Whittington)指出，原意主義理論呈現出“舊原意主義”向“新原意主義”轉化的趨勢，在“原初”的含義命題上表現為“制憲者原初意圖”向“文本原初含義”的轉變。[4]新原意主義的理論轉向契合了我國憲法學界回歸憲法文本的自我覺醒，并回應了闡釋學帶來憲法穩定性解構的風險，形成一種“有約束的重構”[5]173：一方面，新原意主義向憲法文本的回歸要求解釋者保持必要的“自我謙抑”，在憲法語言的“有效射程內”展開；另一方面，新原意主義也認識到“當原旨(意)主義解釋終結之時，就是闡釋發生之際”[6]12，因而也不否認在憲法原意之外憲法文本存在“其他形式含義”的可能。

此外，“首都”在憲法中的穩定表達暗合了憲法對“制憲時刻”向往，內在契合了原意主義的原初命題。憲法第143條是規范“首都”的唯一條款，該條款規定：“中華人民共和國首都是北京”。從憲法結構來看，1954年、1975年、1978年以及1982年憲法均將首都條款安排在國家象征一章，除了1975年和1978年憲法將國旗、國徽和首都三個條款“合三為一”之外，1954年和1982年憲法均將首都作為獨立條款加以規定。在憲法表述方面，除了1975年憲法簡化為“首都是北京”之外，其余三部憲法均采取“中華人民共和國首都是北京”的表述方式。由此可見，首都條款在結構和表述上的變化屬于技術性調整，“首都”保持了相對穩定的憲法內涵，新原意主義在這一意義上為“首都”的憲法內涵提供了技術支撐。

回溯“原初時刻”，“首都”的憲法內涵逐漸變得明晰。1949年9月27日，中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過的《關于中華人民共和國國都、紀年、國歌、國旗的決議》(簡稱《決議》)首次規定“首都是北京”，隨后1954年憲法則以根本法形式確認了北京作為首都的憲法地位。[7]401由此看來，“首都”的憲法內涵唯有回溯1949年通過《決議》的歷史時刻方能明確。

首先，《決議》將“北平”改為“北京”，揭示了“首都”憲法內涵的傳統淵源。“京”自古便有“國都”之意，[8]809以“北京”命名首都所在城市暗合我國傳統的“首都”觀，包括天下之中、象天設都、祭祀重地以及首善之區四個方面的內容。[9]然而，隨著近現代多民族國家構建，傳統的“首都”觀也在發生改變，具體而言：“天下之中”在逐漸脫離國家地理中心的原意之后，逐步演變為國家統治中心，現代首都則通過對最高國家機關的集中發揮國家神經中樞的功能；[10]現代首都的營建不再需要通過“象天設都”謀求君權神授意義上的“天人合一”，而是尊重城市建設規律，通過優良城市環境的營造展示國家形象和民族精神，實現了科學意義上的“天人合一”；首都作為國家祭祀重地在褪去宗教性和神秘性之后，仍然通過國家公祭等國家儀式的開展，并在國旗、國歌等國家標志塑造的神圣、權威場域中，激發出公民普遍的愛國之情；③北京在民國期間乃至中華人民共和國成立后仍然發揮著首善之區的作用，北京不僅是“五四運動”的發源地，引領中國近代新文化運動的發展，而且在社會風尚和道德風氣等方面仍然發揮著文化中心的引領作用。[11]由此可見，在傳統“首都”觀下，首都作為國家政治中心和文化中心的傳統認知被邏輯地、體系地整合進“首都”的憲法內涵。

其次，從《決議》中“國都”到1954年憲法中“首都”的轉變，形成了法律概念與憲法概念的分野，“國都”的法律內涵構成了“首都”憲法內涵邏輯起點。④國民政府在1927年定都南京之后，“首都”一詞才逐漸為人們所熟知。1929年，國民政府頒布的《首都計劃》首次使用“首都”這一概念描述南京的法律地位。1928年，南京市政府在政府公報中指出：“……蓋建首都，樹全國之模型，即所以增中樞之威望，而使全國民眾，望風景仰，益具傾附之熱情，國運永隆，莫非由也。”[12]孫科在《首都計劃》序中指出：“良以首都之于一國，固不為一國發號施令之中樞，實亦文化精華之所薈萃”[13]1。由此看來，南京國民政府時期，人們對“首都”的法律內涵的認知在傳統“首都”觀基礎上，進一步發展出國際交往中心的內涵。有趣的是，1931年頒布的《中華民國訓政時期約法》正式以“國都”這一概念指稱南京。而在1946年，國民政府在南京舉行的“首都各界慶祝國民政府還都典禮”仍然使用的是“首都”這一概念，而非“國都”。[14]這一現象的產生在某種程度上反映了當時主流話語體系中“首都”和“國都”不存在實質性的區別，“首都”和“國都”是可以相互替換的同義詞，并且這一現象一直持續到中華人民共和國成立之初。⑤1954年的制憲時刻，“首都”與“國都”在形成憲法概念與法律概念分野的同時，“首都”的憲法內涵也繼承了“國都”作為國家政治中心、文化中心和國際交往中心的法律內涵。

最后，國旗、國徽、國歌、國都、紀年審查委員會(簡稱“審查委員會”)關于“國都”的說明，表明政治因素是北京作為“首都”的首要考量。審查委員會認為北京在政治上具有人民群眾基礎，經濟上毗鄰東北重工業區，文化上歷史悠久且是新文化運動的搖籃，地理上位于華北平原，交通上四通八達，北京因之具備現代首都的各種資格。然而，上述考量因素并非等量齊觀，其中政治因素是定都北京的關鍵。一方面，北京處于華北老解放區，具有工人階級和廣大群眾等政治基礎，區別于南京國民政府所依賴的“江浙資本家”。[15]4另一方面，在美蘇對立的國際格局下，北京靠近蘇聯有利于保障國際安全。此外，北京有著700余年帝都歷史，定都北京也符合人民群眾的心理期待。總的來看，在政治方面的優勢是定都北京的首要考量，其目的在于鞏固新生民主政權，而隨后黨中央機關以及全國人民代表大會等最高國家機關遷入或設在北京，也是政治整合的一種方式。

通過對“首都”憲法原意的展開，我們可以大致勾勒“首都”的憲法內涵，即以國家象征為目的，以國家整合為手段，包括但不限于國家政治中心、文化中心和國際交往中心三個方面的核心內涵。其中，國家政治中心要求最高國家機關所在地設在首都，發揮國家神經中樞和政治整合的作用；國家文化中心則是基于北京厚重的歷史文化積淀，對社會風尚和道德風氣的引領繼續發揮主導和示范作用；國際交往中心則是首都在展示國家主權獨立和民族精神的同時，成為溝通國內外政治、經濟、文化交往的橋梁。

(二)涵攝：“首都功能”的內涵與外延

“首都功能”在詞義結構上屬于偏正結構，“首都”的憲法內涵是明確中心詞“功能”指稱的關鍵。是故，在憲法概念“首都”的涵攝下，“首都功能”的憲法內涵可以描述為，北京作為首都應當在國家政治中心、文化中心和國際交往中心等方面發揮有利的作用、效能。在此基礎上，需要進一步明確“首都功能”憲法外延的具體指向。

國家政治中心是形成國家意志的中樞，也是所有國家首都共同承載的功能，有些國家還以憲法形式確認了這一功能，例如《蒙古共和國憲法》第13條規定，“蒙古首都為烏蘭巴托市，是蒙古最高機關的永久駐地”[16]384。北京作為我國最高國家機關所在地亦是如此：根據我國現行憲法規定，被冠以“最高”的國家機關包括全國人民代表大會(國家最高權力機關)、國務院(國家最高行政機關)、國家監察委員會(最高監察機關)、最高人民法院(最高審判機關)以及最高人民檢察院(最高檢察機關)。國家主席和中央軍事委員會雖然未被冠以“最高”的修飾，但國家主席作象征國家的元首以及中央軍事委員會作為全國武裝力量的最高領導，當然屬于“最高”國家機關的范疇。此外，《憲法》序言第7、10段確立了中國共產黨在國家建設和政黨制度中的領導核心地位，第1條第2款將中國共產黨的領導作為中國特色社會主義最本質特征。中國共產黨作為執政黨依據憲法將黨的意志轉化為國家意志，在這個意義上，中國共產黨的中央機構成為國家政治中心當然外延。

國家文化中心與北京“首善之區”的作用密不可分。1949年審查委員會在解釋定都北京的原因時就指出，北京是世界著名的歷史文化名城，對于近代新文化思想具有引領作用。北京作為五代帝都不僅完整保留諸如故宮、頤和園、長城等名勝古跡，而且在各民族長期生活的過程中形成了極具包容性的文化特質。在中華人民共和國成立后北京歷次城市規劃中，文化中心始終作為北京的城市定位，并在傳統文化的傳承、文化人才培養、文化創新和文化發展等方面發揮著引領作用。[17]

國際交往中心則是北京在政治、經濟、文化等領域進行國際交往中所發揮的橋梁、紐帶以及國家形象展示的重要作用。有學者將北京國際交往中心的功能總結為服務國家總體外交能力、全面對外開放水平、國際高端要素以及服務國際交往的軟硬件水平四個方面。[18]服務國家總體外交能力方面，2000年到2008年北京接待的國賓、黨賓以及副總理以上的外事訪問活動共計1 654次，是20世紀80年代到90年代接待總數的1.5倍。[19]154全面對外開放水平方面，積極參與“一帶一路”建設，與亞投行等平臺建立對接機制。國際高端要素方面，169個國家駐華大使館、32家國際組織總部或分支機構以及3 000余家國際商業機構在北京設立辦公地點。服務國際交往的軟硬件水平方面，北京先后建成了新國展、懷柔雁棲湖會都等基礎設施建設，并采取簡化來北京簽證手續等政策，有力增強了北京的硬件和軟件的服務水平。

二、 “首都功能”的權源基礎：主體、行為與職責(權)

憲法的規范性源自其為憲法主體實施的憲法行為提供一套行為準則。在表面上，首都條款具有典型的框架特征，僅是對“首都是北京”事實的憲法確認，但在實質上，首都條款的規范表述蘊含著“首都功能”提升所必需遵循的行為規范。當然，從字面上來看，首都條款對“首都功能”的提升發出怎樣的命令，禁止怎樣的行為以及享有何種程度上的建設自由都是不明確的，其規范內涵需要在轉換為命令語句的基礎上，深刻剖析其中的行為模式以及憲法關系。

(一)首都條款的命令內容

直陳式語句常常掩蓋首都條款的命令內容，德國學者魏德士將這種現象稱之為“表見理論語句”，并解釋道，直陳式語句的表達形式對命令內容的表達特別鄭重，令人印象深刻。[20]59命令內容包括當為規定和行為規定兩部分，前者分為命令和禁止，后者分為作為和不作為。[20]58首都條款命令內容的展開首先要求將陳述式語句轉化為命令語句，即“中華人民共和國首都應當是北京”。首都條款的命令內容可以推演出三項具體規則。

1.中華人民共和國首都應當位于北京這座城市。“首都應當位于北京這座城市”固然表達了“北京是首都”的事實，但它更多表達的是應然層面的一項憲法規則。這一規則表達了兩種命令的當為規定：其一，首都所在地的名稱應當并且只能是“北京”；其二，“北京”僅指1949年中國人民政治協商會議第一屆全體會議決定，并經1954年憲法確認的“北京(平)”這座城市。行為規定相應地產生兩種不作為：其一，非經憲法修改不得更改“北京”這座城市的名稱；其二，其他城市不得使用“北京”這一名稱。此外，北京在處理“都”與“城”的關系中實際上形成了中央和地方的分野，為了增強北京服務首都的能力，現行憲法賦予北京較高的行政級別，以匹配首都的憲法地位。根據現行憲法第30條之規定，行政區劃大致可以劃分為省級(省、直轄市、自治區)、縣級(自治州、縣、自治縣、市)和鄉級(鄉、民族鄉、鎮)三個層次，其中直轄市是地方層面最高的行政區劃。由此可見，北京作為直轄市被賦予較高的行政級別，使得首都與北京之間的對應具有可識別性和唯一性。

2.中華人民共和國首都禁止遷往北京以外的其他城市。從域外經驗來看，少部分國家的憲法規定了遷都的條件，例如剛果憲法規定，遷都必須經過全民公投方可進行；盧旺達憲法規定只有制定法律方可遷都。[21]217，500但更多國家的憲法并沒有規定遷都條款，憲法修改成為遷都的唯一路徑。我國憲法亦是如此，北京是我國唯一的法定首都，具有時間和空間上的唯一性，并且由于遷都是對首都條款的實質性變動，通過憲法解釋將其他城市解釋為北京的做法，顯然有悖于首都條款的憲法原意。因而，在首都條款未經憲法修改的情況下，禁止遷都包括以下方面的內容：其一，在法定首都之外，不存在任何事實上或功能上的首都。楊學科博士指出首都概念逐漸發展成為一個“整合的概念”，除了法定首都之外，宗教首都、外交首都以及行政首都等事實上或功能上的首都也被納入首都的內涵。[22]然而，首都概念的演進趨勢并不符合我國單一制的國家結構，首都的憲法內涵決定了我國法定首都之外，不存在其他形式的首都。其二，首都的憲法外延不得“溢出”北京的憲法外延。根據首都條款，首都與北京的憲法外延應當具有一致性，而一旦首都的憲法外延“溢出”則意味著北京之外的其他城市也具備了首都的某些功能。在這一情況下，實質上形成了兩個或兩個以上的首都，仍屬于遷都的情形。最典型的情形莫過于1961年南非憲法僅規定比勒陀利亞為行政首都、開普勒為立法首都，而1994年南非制定的新憲法僅規定立法首都為開普勒，由此導致“首都”憲法外延的限縮。然而，茨瓦內(原比勒陀利亞)仍然在承擔行政首都功能的同時，布隆方丹還承擔著司法首都的功能，在事實上形成了三個首都。[23]

3.北京應當具有首都功能。這一規則源自北京與首都的確認關系，具體而言，北京在制憲時刻具備現代首都各項資格，并經憲法確認而獲得首都的憲法地位，北京與首都的關系也由實然層面的事實性命題轉為應然層面的規范性命題。這意味著北京與首都的對應不再是一時一刻的關聯，而是成為國家必須長期保持和維護的憲法職責，只要首都條款未經修改，國家就必須持續地維護北京作為首都的各項資格，否則將產生相應的憲法責任。

(二)首都條款規范的主體與行為

盡管首都條款并未明確其規范主體，但仍可根據首都條款的性質和內容予以確定。一方面，從“首都”概念的發展脈絡來看，“首都”首先是一個政治概念，不論是英語中的“capital”，還是古漢語中的“國都”“京畿”，其核心要義是作為國家統治中心，發揮一國之內神經中樞的作用。隨著近現代憲法逐漸將首都納入憲法規范，“首都”逐漸發展成為一個公法上的概念。圍繞著“首都”形成的憲法(法律)關系主要發生在國家機關之間，而非私人之間。另一方面，圍繞著“北京”與“首都”的雙重屬性，北京這座城市形成了中央與地方的分野，這一分野仍舊是圍繞著不同層級國家機關之間展開的公法關系。由此可見，首都條款的規范主體并非是憲法第二章所規定的公民個人，而是第三章所規定的各個中央國家機關。

首都條款的命令內容包括了兩項“命令”和一項“禁止”的當為規定，首都條款相應地形成了職責性規范和禁止性規范的雙重性質。不同性質的規范之間并非平行并存，而是通過條件限制劃定了彼此的界限，進而形成“具有密切的邏輯聯系的可集合性的憲法規范”[24]344。對于首都條款而言，“禁止遷都”的禁止性規范劃定了“首都應當位于北京這座城市”以及“北京應當具有首都功能”兩個職責性規范的界限。前者會因其他城市被冠以“北京”之名而造成事實上首都的遷移，而后者則會因為首都功能的“外溢”導致其他功能上或事實上首都的形成，二者均因逾越了“禁止遷都”所劃定的界限而歸于無效。首都條款“命令”的當為規定賦予國家機關必須履行的職責，國家機關應當維護北京與首都的關系在事實和規范上的一致性；“禁止”的當為規定則意味著憲法對于法定首都之外，其他事實上或功能上首都的否定性評價，國家機關不得為形式上或實質上遷都之行為。

(三)“首都功能”蘊含的憲法職責(權)

1.全國人大及其常委會的立法授權

立法授權是憲法實施的重要路徑。憲法文本通過大量立法授權規范，將有關憲法規范的細化以及憲法制度的構建的責任委托于立法機關。憲法委托“并不是一個單純的對立法者的一種政治或倫理的呼吁，而是一個有強制性的，法拘束性的義務”[25]209。從首都條款的實施狀況來看，盡管全國人大及其常委會并未制定專門的《首都法》，但首都條款在其他法律文本中已經獲得某種程度上的實施。例如《英雄烈士保護法》第5條規定每年烈士紀念日，國家在首都北京舉行紀念儀式；《城鄉規劃法》第23條則規定北京的總體規劃和詳細規劃應當統籌中央國家機關用地的需要。需要說明的是，盡管全國人大及其常委會對于是否具體化首都條款并沒有選擇的余地，但對于何時立法以及如何立法仍享有憲法上的裁量空間。因而，全國人大及其常委會未針對首都條款專門立法的行為是首都條款所容許的。

2.中央層面：國家機關的概括職責

國家機關的概括職責是首都條款賦予所有中央國家機關的憲法職責。中央國家機關之間無差別的憲法職責源自首都與北京之間的相對的整體性關系。整體性關系是指北京作為中央國家機關所在地在整體上形成的國家政治中心的功能；相對性則是指中央國家機關所在并不是指整個北京城市，而是集中于北京某一區域。首都條款作為確認性規范，其核心要義在于肯定“首都是北京”事實的確定性，否認任何有悖于該事實的行為，這也構成了中央國家機關概括職責的主要內容。

中央國家機關的辦公地點應當位于北京。中央國家機關是憲法在水平上劃分的立法權、司法權、行政權以及軍事權等國家權力在縱向上的集中，也是全國范圍內重大決策、戰略部署以及政治決斷形成和發布的權力組織。正是在權力縱向集中以及國家意志形成的意義上，中央國家機關成為國家政治中心功能的外在形態。由此看來，中央國家機關辦公地點集中于北京成為實現北京國家政治中心功能的一項憲法職責。需要說明的是，中央國家機關辦公地點位于北京并不意味著中央國家機關不能在地方設立派出機構，只要不是國家最高決策權的下放以及國家意志與地方意志的混同，就不會損及國家政治中心的功能。例如最高人民法院在全國范圍內設立六個巡回法庭，巡回法庭在性質上屬于最高人民法院的派出的常設審判機構，其所作出的判決、裁定、決定與最高人民法院具有同樣的法律效力，但巡回法庭的設立不是試圖構建“司法聯邦”，巡回法庭的本質上也不是國家最高審判權的下放，其本身也不是具有獨立審級的法院，而是對最高人民法院審判機制的創新，巡回法庭是最高人民法院的組成部分。因而，巡回法庭的設立并不會削弱北京國家政治中心的功能。⑥

3.地方層面：北京的憲法職責(權)

首都條款在賦予北京自主規劃“都”與“城”空間布局職權的同時，也賦予北京必要的憲法職責，以保障首都條款肯定的“首都是北京”事實的確定性。北京的憲法職責(權)主要圍繞“建設一個什么樣的首都，怎樣建設首都”這一核心命題，表現為北京對城市建設的合理規劃，結合北京在2017年發布的《北京城市總體規劃(2016年—2035年)》(簡稱《總體規劃》)，北京的憲法職責(權)包括首都功能的規劃職權、首都功能的服務職責以及首都功能的容忍職責三部分。

第一，首都功能的規劃職權，是首都條款賦予北京自主進行城市規劃管理的憲法職權。目的在于通過城市空間布局的優化，充分發揮北京首都功能的效能。根據《總體規劃》的規劃，北京的城市空間將形成“一核一主一副、兩軸多點一區”的結構。“一核”是指首都功能核心區，“一主”是指中心城區，“一副”則是指北京城市副中心。通過核心區功能重構、中心區的疏解與提升以及北京城市副中心示范帶動，北京的功能區劃呈現出首都功能與城市功能相對分離的特點。北京也藉由城市空間的優化提升了首都功能的效能。

第二，首都功能的服務職責，是指北京的城市規劃管理始終圍繞著北京對首都功能的服務保障能力的提升展開。《總體規劃》通過城市規模的控制和首都功能區的空間布局增強了北京的服務保障能力。國家政治中心方面，北京將主要市級國家機關遷往北京城市副中心，為黨和國家中央機關提供良好的政務環境；國家文化中心方面，北京通過增強歷史文化名城保護體系、老城區的整體保護、三山五園地區保護、城市設計管理體系以及文化建設等方面的服務，發揮北京作為首善之區對文化的引領、傳播和服務功能；國際交往中心方面，北京通過重大外交外事活動區、國際會議會展區等9類具有國際交往功能的空間布局，配合改革開放和重大外事活動，不斷提升國際服務的軟硬件環境。從中不難看出，構建與首都功能相適應的服務保障能力是北京服務職責的核心要義。

第三，首都功能的容忍職責是北京基于中央與地方分野形成的憲法職責，表現為北京在處理涉及地方事務過程往往受到中央事務的限制，對于這種限制北京負有必要的容忍職責。北京的容忍職責表現在三個方面：一則，容忍首都對北京城市發展造成的負面影響。首都作為國家象征會干涉北京產業體系化的演進。北京特殊的憲法地位導致其從周邊城市吸收了大量與首都功能無關的資源，造成人口膨脹、環境污染、交通擁擠等“大城市病”。二則，容忍治理“大城市病”路徑的有限性。盡管首都對北京城市發展造成的負面影響是北京必須容忍的職責，但并不否認北京在憲法上仍享有處理相關問題的合理空間。北京可以在自主管理的范圍內合理疏解其產生的問題。事實上，“大城市病”已經抑制了北京首都功能的發揮，而北京治理“大城市病”的路徑在邏輯上有三種——疏解首都功能或遷都、拓展北京的城市范圍以及疏解抑制首都功能發揮的非首都功能。然而，首都條款的命令內容已經表明疏解首都功能和遷都被現行憲法完全禁止，而拓展北京城市范圍又非治本之策，疏解非首都功能成為唯一選擇。三則，容忍疏解非首都功能過程中產生的負面影響。非首都功能疏解是在“舍”與“得”之間的抉擇，不僅容易產生重“舍”輕“得”的誤區，而且在“舍”的過程中也會產生的真空地帶，進而對經濟增長率以及增長質量產生消極影響。[26]

三、 “首都功能”蘊含的憲法關系：北京、首都與首都功能

“首都建設”必須遵循和維護“首都功能”蘊含的憲法關系，這種憲法關系為“首都建設”的路徑與界限提供了參考坐標。不僅塑造著北京城市發展的功能定位，而且對于處理北京與首都的關系具有重要的指導作用。具體而言，以首都與首都功能涵攝關系為媒介，通過北京與首都、首都與首都功能兩組憲法關系的依序展開，勾連起北京與首都功能的憲法關系。為有關主體的職責(權)開展和行為的實施劃定憲法上的界限。

(一)首都與北京：確認性、整體性與相對性

首都條款在語法結構上可分解為主語“中華人民共和國首都”、判斷動詞“是”以及賓語“北京”三部分。主語中“中華人民共和國”是對“首都”中國語境的限定，目的是為了保障首都條款的邏輯周延性。然而，從憲法文本來看，不論是憲法序言對我國革命、建設和改革三個階段的描述，還是憲法正文中對公民基本權利義務和國家機構的規定都預設了中國語境。因而，“中華人民共和國”是否存在都不會影響首都條款對于“首都”和“北京”憲法關系的描述，這也解釋了為什么1975年憲法第30條第3項僅規定“首都是北京”，卻沒有產生北京是別國首都誤解。因此，“首都”與“北京”憲法關系應當圍繞“首都”“是”與“北京”之間的關系展開。

首先，“是”的語用意義表明，首都與北京具有確認性關系。在語言學上，“是”具有強調和判斷兩種語用意義，首都與北京也由此形成兩種憲法關系：其一，“是”作為判斷，首都與北京形成邏輯上的種屬關系，通過“中華人民共和國”的限定或中國語境的預設限定首都的概念外延，以達到屬概念“首都”過渡為種概念“北京”的結果；其二，“是”作為強調，首都與北京形成規范上的確認性關系，通過對“首都是北京”事實的確認，賦予北京首都的憲法地位。相比較而言，種屬關系是純粹邏輯上的演繹，不僅導致憲法事實與憲法規范的分離，而且不符合首都條款的憲法原意；確認性關系實現了憲法事實向憲法規范的轉化，北京成為首都不是因為其具備現代首都各項資格，而是因為首都條款對北京首都資格的憲法確認。由此看來，首都與北京之間的憲法關系首先是確認性關系，這一關系不僅是北京成為首都的憲法依據，也是首都條款具有規范效力的自我確證。

其次，首都與北京的外延的一致性表明，首都與北京之間具有整體性關系。首都與北京的概念外延均指稱北京這座城市，但二者分別賦予城市北京不同的憲法內涵。“首都”是對城市北京憲法地位的確認，要求其具備相應的首都功能。“北京”則是對首都所在地城市名稱的限定，即只有1949年定都的城市才能稱之為“北京”。由此看來，“北京”和“首都”以城市北京為紐帶，彼此間形成一種整體性關系，并且由于憲法未作更細致的規定，故而北京與憲法的整體性關系非經憲法修改不得改變。

最后，首都條款對“首都”“北京”的概括表述，揭示了首都與北京的整體性關系具有相對性。首都與北京整體性關系的核心在于處理“都”(首都)與“城”(城市)的關系，在形式上表現為北京在城市管理中對于“都”與“城”的規劃與管理。與此同時，首都條款既沒有規定首都功能在北京的分布范圍，也沒有規定北京行政區劃、地理范圍等事項，而是通過憲法留白的方式賦予北京在“都”與“城”關系處理中自主管理的憲法空間。北京與首都的整體性關系由此呈現出相對性：一方面，如同最高國家機關不可能設在北京農村地區一般，北京不是所有區域都要承載首都功能；另一方面，首都功能也不能脫離于“城”的輔助而獨立存在，北京需要通過空間上的合理規劃和布局，充分發揮其首都功能。因而，首都與北京的整體性關系是對北京整體上的功能描述，而“都”與“城”關系的平衡則構成了不同功能區域分化的原因。

(二)“北京”與“首都功能”：延展性與特定性

“首都”與“首都功能”的涵攝關系進一步將“首都”與“北京”的憲法關系過渡為“首都功能”與“北京”的憲法關系，具體表現為北京功能定位與首都功能的關系。

其一，“首都功能”的相對封閉性，使得“北京”功能定位具有延展性。“首都功能”的憲法外延固然表明“北京”的功能定位應當包括國家政治中心、國家文化中心以及國際交往中心三個方面的主要功能，但首都功能“其他形式含義”的闡釋空間也表明，北京的功能定位并不局限于上述三種功能，通過憲法解釋、立法授權等憲法規定的制度路徑可以對其內涵進行必要的拓展。

其二，北京與首都的憲法關系的確認性、整體性、相對性決定了北京承載首都功能方式的特定性。首先，北京承載的首都功能屬于應然范疇，北京應當具備并且在事實上也必須具備諸項首都功能，否則將受到首都條款否定性評價。其次，承載首都功能的城市只能是1949年命名為“北京”的這座城市，其他被冠以“北京”之名的城市均與首都條款不符。由此形成兩項憲法約束性內容：唯有非首都功能方能從北京疏解以及首都變動必須通過憲法修改。最后，并不是北京所有區域都要承載首都功能，北京對各功能區的空間規劃和布局具有憲法上的“形成空間”，因而北京可以劃定特定的區域承載特定的首都功能而不會有損于北京與首都的整體性關系。

結語

“首都功能”法源基礎和權源基礎及其蘊含的憲法關系的展開表明，首都條款不僅是對“制憲時刻”某些事實的憲法確認，而且通過主體的界定、行為的規范以及職責(權)的賦予，為“首都建設”——首都功能的提升與非首都功能的疏解——提供了憲法依據。與此同時，我們也注意到：“首都功能”在憲法層面的展開仍舊是一種憲法學解釋。通過憲法解釋制度的完善，將憲法學解釋轉化為正式的憲法解釋不僅回應了“首都建設”的現實期待，而且也成為憲法具有“持久生命力”的有力詮釋。

注 釋：

①張翔教授認為，憲法判斷并不以違憲(憲法)審查制度為前提，當今中國許多法律問題都存在依據憲法判斷爭議問題的現實需求。翟國強教授也指出“憲法判斷”本身是一個具有多重意義的概念，最廣義憲法判斷是任何主體關于憲法問題的“判斷”，國家政策(戰略)的制定者同樣需要作出必要的憲法判斷，以保證國家政策(戰略)能夠納入憲法秩序。參見張翔《憲法教義學初階》，載于《中外法學》2013年第5期；翟國強《憲法判斷的方法》，法律出版社2009年出版，第1頁。

②亦有學者持有相似的見解，如葉海波教授認為“根據憲法，制定本法”的規范結構包括權源內涵和法源內涵，盡管其預置了立法授權的語境，但結合“首都功能”在內涵與制度構建之憲法依據的主題，在分析框架意義上二者具有曲同工之妙。參見葉海波《“根據憲法,制定本法”的規范內涵》，載于《法學家》2013年第5期。

③例如2018年5月通過的《英雄烈士保護法》在第1條就明確了“傳承和弘揚英雄烈士精神、愛國主義精神，培育和踐行社會主義核心價值觀，激發實現中華民族偉大復興中國夢的強大精神力量”的立法目的，第5條則將國家在人民英雄紀念碑前舉行紀念儀式固定在每年9月30日；《國歌法》第4條第5、6項規定在“各級機關舉行或者組織的重大慶典、表彰、紀念儀式等”以及“國家公祭儀式”等場合下應當奏國歌；《國旗法》第5條第1、2項規定在“北京天安門廣場、新華門”以及國務院等最高國家機關的所在地應當每日升降國旗。

④作為代行“全國人民代表大會”立法職權的中國人民政治協商會議，其所頒布的《決議》在性質上無疑是具有立法屬性的，在中華人民共和國成立之初法律供給“貧瘠”的背景下成為法律的一種表現形式。并且《決議》作為《澳門特別行政區基本法》和《香港特別行政區基本法》附件三的組成部分時至今日仍然行之有效。因此，“國都”在性質上屬于法律概念。

⑤例如1949年8月北平市各界代表會議通過的《北平市各界代表會議宣言》以“首都”指代“北京”，并號召“進一步克服困難才能建設人民的首都”。參見北京市檔案館、中共北京市委黨史研究室編： 《北京市重要文獻選編：1948.12～1949》，中國檔案出版社2001年版，第671頁。

⑥傅郁林關于巡回法庭的定位和性質有詳細論述。此外，方斯遠博士也通過對巡回法庭、巡回法院以及法院分院比較分析指出，巡回法庭是最高人民法院的“派出機構和組成部分”。參見傅郁林《最高人民法院巡回法庭的職能定位與權威形成》，載于《中國法律評論》2014年第4期；方斯遠《最高人民法院巡回法庭的制度建構》，載于《法律科學(西北政法大學學報)》2015年第2期。