精準扶貧實踐下公眾參與中“精英俘獲”現象研究

劉卓知

(西華師范大學 管理學院，四川 南充 637000)

為實現我國2020年全面建成小康社會、貧困縣全部摘帽、實現全面脫貧的宏偉目標，精準扶貧工作從十八大以來就擺上重要治國理政議程。在扶貧工作進展過程中，國家的重視和支持使得我國農村的脫貧攻堅工作在減少貧困人口基數和改善農村人口生活條件工作上取得了舉世矚目的成就。扶貧開發過程中，公眾參與是參與式治理的核心要義，也是整個精準扶貧工程的理論準則。在20世紀90年代，公眾參與理念在我國興起，我國民主制度的改革使我國民眾的“主人翁”意識得以深化。但是村民對公眾參與的概念理解較為模糊，在整個扶貧工作中只是作為被動接受者，很少參與到扶貧工作當中去。而擁有權力和資源的地方鄉村精英就開始出現，他們參與當地扶貧經濟開發、社會實踐和政治活動，通過自身的權利優勢迅速占據本屬于廣大村民的資源，這就是“精英俘獲”現象。

“精英俘獲”現象最早來自于美國經濟學家曼瑟爾·奧爾森(Olson)所著的《集體行為的邏輯》一書中提出的“利益集團俘獲”理論，指出整個群體中有一少部分“利益集團”群體在整個集體行動中有“搭便車”的行為。邢成舉從鄉村社會的制度機制和權力結構中分析精英俘獲產生的根源在于精英利用國家權力的脆弱性來獲取資源。[1]意大利社會學家帕累托(Pareto)認為精英是在社會生活中某一領域中占據巨大優勢或主導地位的社會成員，其產生有著特殊的 “內生機制和外力驅使”[2]。吳愈曉認為內生機制來源于社會精英的自身發展所帶來的物質與精神的激勵和刺激作用，而外力驅使是外部環境所帶來的作用力和反作用力。受外力驅使而遠離權力中心的村民和受內生機制激勵的鄉村精英形成對立關系，這種現象即為精英俘獲[3]。本文對“精英俘獲”的定義是“有權的少數人”利用自身優勢對“無權的多數人”的資源獲取過程。

一、 “精英俘獲”現象與公眾參與的非對抗性矛盾關系

“精英”主要是來自在農村社會中相比其他人具有明顯優勢的人群，也就是農民口中所說的“有本事的人”。其中包括：鄉村政治精英，主要是在體制內的干部，以掌握農村正式權力資源的村干部為主；鄉村經濟精英，主要是以農村經營戶、農村企業家、私營業主等經營管理者為主；鄉村社會精英，主要是村里比較有聲望、具備一定學識能力和經驗閱歷的人，也可以包括政治精英和經濟精英，成為一個 “囊括所有鄉村精英的總體性群體”[4]。精準扶貧工作涉及公眾參與過程中，基層政府治理能力不足，就開始產生村民自治基層組織和村民群體之間的利益范圍進一步擴大，新農村建設資源分配中精英農戶得益多，多數小農被客體化或者邊緣化。[5]精英俘獲的形成是因為精英所具備的行動能力、社會結構規則性力量弱化、村民受人情和關系等網絡制約對精英俘獲的容忍。[6]

公眾參與作為一種現代民主政治，更多表現為公民追求共同利益共同居住的群體組合。著名政治學家俞可平定義公眾參與為“公民試圖影響公共政策和公共生活的一切活動”[7]。從狹義上講，公眾參與是在代議制政治中參與投票選舉；從廣義上講，公眾參與不僅包含政治參與、經濟參與、文化參與，還包含對公共事務和公共利益的社會參與，通過公示、聽取意見、咨詢、聽證等方式推動社會決策和活動實施。隨著民主化改革的進程不斷加強，我國城市居民的公眾參與意識逐漸覺醒，能夠愿意去參政議政和表達觀點意愿，但是我國廣大農村居民的公眾參與意識卻十分模糊。數千年來自給自足的小農意識禁錮了廣大農民的思想，國家精準扶貧政策和公眾參與的民主化政治理念都不能引起農民們的積極響應。

從哲學范疇講，非對抗性矛盾是指內部不包含對抗因素，需要采取非對抗形式解決的矛盾。在社會生活中更多是指在根本利益一致基礎上的人民內部矛盾。“精英俘獲”現象又是為何與公眾參與產生非對抗性矛盾呢？最根本的原因在于“精英俘獲”現象與公眾參與之間是社會主義社會新農村建設中，屬于少數精英階層與多數平民階層對立的人民內部矛盾。“精英俘獲”是一種將資源集中在少數人身上的現象，個體參與占據主導占據公眾參與的生存空間，從而形成一種民主悖論。在公眾參與的領域中，根據奧爾森的《集體行動的邏輯》一書中的觀點：小集體比大集體有著更好的行為能力，在公共資源的分配過程中，小集體更能夠從資源分配中不付成本的獲取更多資源，這就是集體行為中的“搭便車”[8]。例如以村干部為主的鄉村政治精英通過自身權利在村干部換屆選舉中走后門，或者以申請低保、辦理貧困戶的條件為自己拉選舉票、直接或間接的方式通過利益輸送影響選舉。扶貧項目的資金所有權是大集體的，地方政府一般會通過合并資源的形式整合農戶的資金和土地流轉，但是鄉村精英小集體卻總是率先獲取信息，參與項目管理開發并壟斷扶貧資源。政策執行領域的“精英化”邏輯演變為政策設計領域的“精英化”邏輯，公共政策資源面臨精英偏好疊加的現狀。[9]一旦小農脫離了國家大政方針、不愿意接受知識文化素質的培訓、過于保守的小農意識，在公眾參與問題上就會被“邊緣化”和“客體化”的尷尬處境，這種不斷壟斷農村資源、占據村莊公共利益空間的現象會繼續滋長。國家治理層面不涉及鄉村本土治理，從表面上看扶貧工作得到成效，實際上廣大弱勢村民大集體的資源被小眾的鄉村精英小集體變相截留和轉移，村莊的社會關系結構和信息傳遞使得公眾參與處于真空現象，從而產生兩極分化、貧困代際傳遞的“馬太效應”。綜上綜述，“精英俘獲”現象是精英群體所控制空間和權力分配的“偽公眾參與”。

二、 “精英俘獲”現象的公眾參與困境和成因辨析——精準扶貧決策中的“偽公眾參與”

“偽公眾參與”是一種表面上披著公眾參與的外衣但本質上卻是不公平不公正的現象。小農戶發出的聲音很薄弱，有限的經濟資本和社會資本無法在公眾參與過程中轉化為話語權。相反，有權勢和資本的鄉村精英“代表”了廣大農戶的參與權利，廣大農戶由于信息傳遞的閉塞性和鄉村宗族社會的封建性對精英俘獲現象采取容忍和默許的態度。本文具體從經濟、政治、社會上來剖析此現象產生的困境。

(一)“精英俘獲”現象的公眾參與困境

1.經濟利益剝奪：鄉村精英霸占扶貧資源

如圖1所示，鄉村精英在公眾參與決策中總是能夠獲得先機，進而能夠利用扶貧制度中存在的漏洞獲得分配扶貧資源中的使用權，扶貧資源集中在鄉村精英手上逐步形成“資源資本化”。對整個精準扶貧工程而言，“精英俘獲”以小集體占據大集體的偽公眾參與現象直接造成了農產品的成本價格升高，農民的參與積極性會受到嚴重的挫傷，精準扶貧工程進展緩慢，農村集體產權制度改革也失去活力。對廣大村民集體而言，對于那些需要真正扶持的貧困戶沒有得到經濟利益，扶貧資源資本化使得普通的村民無法與鄉村精英爭奪各項權利，在鄉村的公共利益空間上已經被排除在外，參與式扶貧治理工作也形同虛設。精準扶貧作是集體的參與式經濟體制，在理論上來說扶貧資源是為了保證農村地區和平穩定可持續發、實現脫貧攻堅的基礎，集體經濟利益被鄉村精英占有、壟斷成為農村集體產權制度改革的困難。

圖1 “精英俘獲”利益輸送結構圖

2.政治體制僵化：政府參與式扶貧工作內卷化

“內卷化”一詞是由美國人類學家格爾茲(Clifford Geertz)在其著作《農業內卷化：印尼的生態變遷過程》提出的，定義為一種社會或文化模式在某一發展階段達到一種確定的形式后，便停滯不前或無法轉化為另一種高級模式的現象。賀雪峰認為，在鄉村治理中會出現內卷化，即政府與地方勢力對秩序的維持是以地方勢力攫取公共資源為前提，其結果是社會資源滋養了龐大的地方利益集團。[10]政府參與式扶貧在西方公共管理中起到了很大的作用，但是在引進中國后卻明顯出現了水土不服的跡象，這是因為中國的鄉土社會傳統所導致的。正因如此，政府參與式扶貧工作就很容易陷入“內卷化”：鄉村體制精英的政治排斥性導致村民公眾缺乏集體行動。參與式治理是政府基于“權力賦予”的方式對鄉村治理領域的干預，但是需要鄉村精英將自身權益賦予公眾實現“分權普惠”的理想狀態，這對于鄉村精英來說是不能被接受的。在鄉村權力結構中，鄉村政治精英是政府“權力賦予”中的實際掌權者，他們對政治權利具有高度的壟斷性，尤其是在扶貧項目資源配發過程中決定存在的扶貧人員身份界定、產權歸屬、股權量化等權益的界定，資源量的增加并沒有給基層組織能力帶來增強，反而使地方勢力增強從而導致基層組織權威和合法性下降。[11]政府的扶貧評估機制實際上由鄉村體制精英干預，政府在扶貧資源的投入增加并沒有讓受眾群體得到應有的利益份額。

3.社會格局分化：信息傳遞與代際傳遞的差序

費孝通先生說過，在差序格局中，社會關系是逐漸從一個一個人推出去的，是私人聯系的增加，社會范圍是一根根私人聯系所構成的網絡。如圖2所示，在鄉土社會的關系網絡里，信息傳遞一般從中央向外散開，居于信息中心的往往是村干部，其次是村干部再將信息傳遞給與之有密切聯系的社會精英和經濟精英等熟人群體，然后再由熟人群體將信息傳遞給廣大的普通村民和弱勢群體，被邊緣化的公眾職能通過鄉村精英未知真實性的傳達反饋才能獲得信息阻礙鄉村精英通過長期的資源積累逐步形成了鄉村利益集團，普通農戶成為利益的邊緣集體。這就在精英群體與農戶群體中形成了扶貧項目資金的代際傳遞，大部分扶貧資金項目被鄉村精英俘獲。廣大農戶無法先行獲得信息，就只能忍受精英的利益剝削，最后加劇了鄉村內部的社會兩極化，社會格局的變化最終形成了貧困的代際傳遞。“精英俘獲”的產生使得政治、經濟與社會精英之間構建起了權力、資源流通的利益關系的封閉系統與框架，使得外部弱勢群體很難進入分享利益。而農民出于自保邏輯以及現代農村家庭的“原子化”使得農民缺乏集體行動，不能對他們所形成的利益框架產生有利的威脅與沖擊，而精英集團則會通過人情、權力以及自身資源優勢來維護現有的結構，從而鞏固自身地位，他們可能會通過人際關系、小恩小惠來收買人心和消除村民之間的不滿，這就使得社會角色本就產生了嬗變與分化，固化了農村社會結構，加大了貧富差距。

圖2 扶貧中信息、權力以及話語權傳遞的行為機理

導致精英俘獲現象產生的原因是多元的，本文認為主要原因是鄉村精英的掠奪和廣大村民的隱忍造成資源的錯位，偏離現實的民主趨向于形式化和低參與度方向發展。筆者從本文對精英俘獲現象的困境成因辨析主要從內部因素和外部因素兩方面分析。

(二)“精英俘獲”現象的公眾參與困境成因辨析

1.內部因素自我排斥：公眾參與自身的內在悖論

參與式發展作為一種新發展的理念，其實質是要求權力的均等以及平衡社會結構，其實踐的實現是非常困難的，其悖論是指：發展干預者所擁有的強勢地位和豐富資源及其對發展干預目標之間的充分參與有嚴重的邏輯矛盾。在奧爾森的集體行動的邏輯中，鄉村精英通過搭便車的方式從農戶大集體中不勞而獲。從扶貧來說，貧困戶就是發展干預目標，這類群體無論是其受教育程度、個人稟賦、自身資源都處于社區或者鄉村社會結構的底層，屬于弱勢群體，在扶貧參與過程中其話語權、地位便處于邊緣地帶，而精英恰恰具有這些優勢能夠在社區干預中脫穎而出,但是廣大平民的利益訴求被強大的外來勢力干預而無法得以主張。例如，貧困戶在獲取扶貧資源時，因為信息傳遞的邊緣性，資源分配上被不屬于貧困集體的精英團體占有一部分，且這類精英群體在獲利時不承擔風險和成本考慮。結果導致了貧困戶心理發生變化，更不會再去參與集體行動，從而導致不愿去參加公眾參與，生活環境越來越閉塞。

當然也會有想爭奪自身權益的一部分農民集體，但他們卻無法傳達自己的觀點意見：在集體決策中，以廣大農戶為主的參與群體是容易被控制的群體，有威望的鄉村精英引導公眾的支持，一旦發現自己的觀點被收到抨擊時，人們在集體決策時，鄉村精英如若看到自己贊同的觀點受到反抗時，會通過一小部分利益的影響煽動廣大農戶的支持和孤立與之意見相左的群體，理性的聲音被淹沒，形成了造成惡性循環的“螺旋理論”：一方的沉默造成另一方的逐漸增勢，如此循環往復，便形成一方的聲音越來越強大，另一方越來越沉默下去的螺旋發展過程”。廣大農戶自身的小農思想也是制約其公眾參與的重要因素，中國鄉土社會傳統的宗族權威和家長制禁錮了人們的思想，這也是鄉村社會結構格局引起的行為規范。迷信傳統權威使得鄉村精英更容易控制“小農思想”的農戶集體，他們滿足于自給自足，以“克己復禮”“壹是皆以修身為本”為道德出發點，采取能忍則忍的態度，更相信“槍打出頭鳥”的傳統習俗。相比精英群體文化素質偏低，更缺乏的法律維權意識，利益受損的情況下仍然對精英治理模式深信不疑，一小部分扶貧資源就能使他們滿足，并且在潛意識下已經默許了精英隊公共扶貧資源的掠奪行為。小農經濟以家庭為單位的個體經營體制也無力與精英群體抗衡。公眾參與的被動性直接到導致了精英俘獲的助長。

2.外部因素推波助瀾：權益分配操控與權力結構制約

從封建時期開始，中國是以皇權統治的中央集權制為權威，自給自足的小農社會是當時主要社會形式。雖然中央皇權對當時的基層社會有著絕對的統治權，但 “天高皇帝遠，皇權不下縣”，封建王朝對基層社會特別是廣大農村社會的實際控制卻在深度、廣度和力度上受到人力、物力、財力以及治理能力的限制。[8]鄉紳地主擁有絕對的財力物力優勢，所以成為鄉村權力格局的實際統治者，主導了鄉村的社會秩序。在現代社會中，鄉政村治已經成為基層治理的特有政治背景，鄉村精英由此得到干預政府扶貧開發的渠道機會。后稅費時期，鄉鎮以上的政府機構與農村之間的關系進一步淡化，出現了治理的真空地帶，農民與國家之間的關系制度型聯結機制消解，國家政權懸浮。[12]關系公眾的合法權益也得不到保障，農村低保也在社區瞄準中存在顯著的精英俘獲。[13]村民的資源和土地流轉中的收益被村干部合謀壓低流轉費用，地方政府為提高扶貧效率，為了“短期內出效益”的政績訴求，工作重心也開始偏離農村，農業資源的公共性受到影響，失去同農民之間的緊密利益，一定程度形成懸浮于鄉村社會之上的懸浮地帶。[14]農業資源聯系掌握實權的少部分人和沒有實權的大多數人之間的不公平造成了鄉村精英憑借自己的優勢任意左右整個鄉村地區的政治、經濟和社會發展的相關政策，更造成了權益的分配不均。

三、 克服“精英俘獲”現象的治理路徑

本文通過對精英俘獲現象的困境及其成因的分析可以得出，農村的公眾參與要重視廣大農民的不足之處和利益格局，政府應建立長效的鄉村參與式治理機制，滿足農戶的多元化利益需求。

(一)加強扶貧治理監管體系，規制吸納激發地方精英

精準扶貧必須立足在地方政府自上而下的制度改革的基礎上，“精英俘獲”現象的產生是基于基層治理體系中沒有建立有效利用和吸納鄉村內部精英的渠道為防止“精英俘獲”現象的發生，扶貧治理監管機制是精準扶貧工作質量的決定因素，政府需將監督落實到行政運行的全過程，嚴格把關扶貧項目的資金流向問題，形成科學、全面、高效的完整治理監管體系。第一，政府部門應該妥善處理扶貧項目的權責關系，落實追究問責制度，引入村務管理權和監督權分離的農村監委會進行監督。[15]第二，政府必須深化組織機構改構改革、明確職能范圍定位，減少村干部以“政府唯一代理人”的身份形成違法違規行為。[16]在扶貧項目工作中擔任領頭者的角色；完善扶貧工作考核評價體系，防止鄉村精英在項目爭取中搶占先機的行為，精確地運用規章制度確保扶貧項目的篩選過程并及時對項目過程與結果進行評估考核，確保精準扶貧項目的順利運行。改變政府僵化、異化的績效考核模式，對于扶貧效果的檢驗要以實地驗收為準，減少“以數據論英雄”“以資料評成敗”的考核方式。第三，引導有能力有責任的新一代鄉村精英參與到農村基層民主建設當中，幫助老一代鄉村精英樹立正確的價值觀、人生觀、世界觀，加強其黨風廉政建設和思想道德素質建設。

(二)完善扶貧治理工作體系，建立長效多元扶貧機制

精準扶貧需要不僅是提高貧困農戶的收入水平，更要加強貧困農戶的政治表達權和話語權，實現參與式扶貧治理。扶貧工作不是簡單的幫扶貧困對象，更要深入挖掘造成貧困的根源，在提升扶貧項目資源利用效率的同時，鞏固落實扶貧工作上的公平正義，從而才能在源頭上解決問題。第一，加強對貧困農戶的精準識別。以縣級為單位、規模控制和分級負責為指導進行動態管理，精確識別貧困群體過程中堅持對貧困人群融入統一集中連片貧困地區的篩選過程中，通過內外結合的方式瞄準參與式識別過程，對扶貧工作中的惡意排斥和假扶貧的行為予以追責，杜絕扶貧工作中的偽參與和搭便車行為。第二，采取“一戶一策”的方式對不同類型的貧困農戶制定不同的扶貧措施。通過補貼各個利益主體實現貧困農戶增加收入，從家庭角度進行貧困程度的微觀認定，積極引導有再生力量的貧困對象，如引導參加農民夜校培訓、推動村莊經濟產業和旅游項目的開發。第三，政府需提高善治能力，完善農村集體產權制度改革中投入、激勵、監管等配套政策。整合農業產業結構的調控和聯控機制，組建專家團隊和社會多元力量設計扶貧項目，實現扶貧政策確實落地。

(三)推動信息傳遞等序體系，加強公眾參與主體意識

精準扶貧的成功與否，與普通農戶對扶貧項目的參與程度有著直接相關。只有廣大的農民群眾積極參與其中，才能實現參與式治理的最佳狀態。村民作為精準扶貧項目中的直接受益者，應該要加強公眾參與的主體意識。第一，各級基層政府應當與村民間建立政策信息反饋機制，從信息傳遞的末端中站出來，保證農民直接接收到政策并及時反饋，消除信息不對稱。[17]主動地去接受最新的信息，保證參與到村級事務的監督治理當中去。第二，培養鄉村精英和農民履行權利與義務的責任，建立健全完善的農村民主化制度，培養農民的維權意識并鼓勵農民的政治訴求。第三，增強廣大農民集體的參政能力，激活農戶的主人翁意識。保證每一個村民都能夠在公開透明的投票選舉、政策下行、項目投標競拍、協議簽署等過程中實現自己的參與權和監督權，組建農村社會組織保證全體村民對資源分配、土地流轉過程和村干部選舉等公共利益共享，將公眾參與積極引入到政治領域中去，最終實現村民自治。

鄉村振興戰略發展到今天，要克服精英俘獲現象，不僅是需要扶貧政策上做出改變，還要解決鄉村精英與普通農戶之間的分歧.在扶貧政策上要銜接差異化的需求和多樣化的扶貧目標，將農戶分化現實融入政策制定和下行上。鄉村要實現振興就要充分利用內部資源吸納鄉村精英，利用他們手中的資源、能力等來發展本村，激發他們的潛能，讓他們參與鄉村治理，從而使他們成為基層政權以及基層組織中的中流砥柱，推動鄉村的可持續發展。堵不如疏，對待鄉村精英不是以打壓懲罰而是以吸納規則為主要方式。在鄉村精英中也有責任心強、為人民服務的群體，政府應該積極吸納并培養成村級基層組織中的領導者，領導廣大農民完成脫貧攻堅的偉大壯舉。