基于審計視角的高校全面預算管理信息系統設計研究

王宗宗　尹谷良　劉康逸

【摘要】? 文章通過對教育部經責審計發現的高校預算執行問題進行分析，認為構建全面預算管理信息系統是高校深化預算管理改革的必經之路。基于審計視角的高校全面預算管理信息系統具有風險導向性，以全面性、協調性、規范性、效益性和知識性為設計理念，構建了系統管理模塊、預算管理模塊、預算專家系統模塊，能夠利用信息技術平衡高校資金籌集、投入及使用過程中的效益和風險，有效提高各級預算單位和人員的財經紀律意識，有助于高校管理層作出更加科學、合理、有效的決策。

【關鍵詞】? ?審計視角;全面預算管理信息系統;預算專家系統

【中圖分類號】? F239? 【文獻標識碼】? A? 【文章編號】? 1002-5812（2020）02-0100-04

中共中央、國務院印發的《黨政主要領導干部和國有企業事業單位主要領導人員經濟責任審計規定》的一個很明顯的特征是強調審計“全覆蓋”，審計內容包括本單位重大經濟事項的決策、執行和效果，財政財務管理和經濟風險防范情況，資金管理使用和效益情況等。這與最新的《預算法》及中共中央、國務院《關于全面實施預算績效管理的意見》中的“全面性”要求相輔相成、互為補充。為了更好地促進“雙一流”建設，各大高校均以“實施全面預算管理，提高資源配置效益”為舉措，提升預算管理水平，提高資金使用效益，促進內部規范管理。本文在對2017—2018年教育部經責審計發現的高校預算執行問題進行分析的基礎上，對高校全面預算管理信息系統進行了需求分析，認為構建基于審計視角的高校全面預算管理信息系統是實現效益和風險平衡的有效路徑。

一、審計視角下高校預算執行普遍存在的問題

高校經責審計中發現的問題大部分是預算執行中存在的問題。本文對2017—2018年教育部經濟責任審計情況的通報進行了整理匯總，在審計發現的1 329條問題中，預算執行與財務收支類問題占問題總數的78%。校內預算方面存在的主要問題有預算編制科學性合理性不足、預算項目未經充分論證、預算執行進度緩慢、預算未專款專用、無預算或超預算列支、未按預算批復執行、預算調整和追加未經集體決策、未有效實施預算績效管理、二級單位收支未全部納入學校預決算、創收收入未及時足額上繳、收費項目未納入學校預算、人員經費擠占公用經費、年底突擊集中花錢以及以虛假發票等不合規票據變通報賬等;基本建設、改善基本辦學條件專項存在的主要問題有建設項目投資超概算、超范圍、未及時辦理竣工決算、提前列支工程款、在建工程未及時結轉固定資產、未履行公開招標程序、未按規定實施政府采購、存在圍標、串標等招標違規現象、未按合同條款執行、合同變更未簽補充協議，以及提前支出或超合同期限支付等;中央高校建設世界一流大學（學科）和特色發展引導（專項）、基本科研業務及科研專項存在的主要問題有資產賬實及賬賬不符、無形資產、捐贈資產未入賬、重復購置資產設備、資產閑置使用效率低下、資產處置收入未上繳、違規發放勞務費、未按時結題結賬、使用不合規票據套取科研經費、違規列支無關費用、外協存在關聯關系、科研立項審核不嚴以及科研間接費、管理費補償支出分配等。這些問題基本上都是近年來高校巡視、巡察以及領導干部經濟責任審計的重點和高頻點問題。

二、高校全面預算管理信息系統的需求分析

高校在預算執行過程中頻發的上述問題，與高校內部控制體系建設與執行監督、規范管理有很大關系。預算管理是內部控制的重要手段，內部控制是預算管理的有效保證。為了規范預算執行，避免上述審計發現的在預算執行中存在的問題，高校應全面推進預算管理體制改革，進一步完善預算管理制度及流程細則，著力強化預算“硬約束”，不斷提高高校預算制度化、流程化、規范化管理，以保證預算的精準性和合理性，執行的有效性和合規性。同時，要營造良好的預算管理控制環境，提升整體預算及財務風險意識，嚴肅財經紀律，強化底線思維和紅線思維。因此，高校預算管理改革，需要健全預算管理內部控制體系，而預算管理內部控制體系得以最終落地實現的關鍵就在于構建全面預算管理信息系統。該系統需要具備如下幾個特征：

（一） 全面性，符合全面預算管理需求

全面性是指“橫向全口徑、縱向全過程、管控一盤棋”。“橫向全口徑”是指實施全口徑預算管理，強調高校的全部收支進入預算系統，遵循新《預算法》“大收大支”的管理要求;“縱向全過程”是指涵蓋高校中長期發展規劃、預算編制、預算執行、預算調整、財務決算、績效評價及結果反饋等所有過程進行全覆蓋;“管控一盤棋”是指高校需要從戰略規劃的高度進行頂層設計，建立起全面預算管理內部控制體系，進一步梳理、完善預算管理工作流程。

（二） 協同性，更好地促進內外部管理

高校預算管理部門必須發揮主導作用，充分協調各級預算單位之間的關系，充分發揮各單位自主權，使之協同并肩作戰。一是上下協同，學校財務預算方案要與學校發展規劃保持一致，減少因信息不對稱導致的預算編制與實際執行脫節等問題。二是適度擴大自主權力，預算歸口管理單位或各預算單位可以根據自身職責特點和發展目標自主統籌支配除應專款專用的專項預算經費外的其他經費，學校預算管理部門根據學校目標發展規劃和資源總量進行統籌調劑，更多地體現指導、監督和考核的作用。

（三） 合規性，實現預算執行動態監控

合規性是指高校的全面預算管理信息系統需要以健全的預算管理內部控制體系為基礎。一方面，系統應建立起一套完整的預算管理制度流程體系，不斷強化各級預算單位人員的預算執行意識，并促進各級預算單位嚴肅財經紀律、規范使用預算資金，以項目為單位體現預算的全口徑審核和全過程監控，借助信息技術對預算執行情況實施動態化監控和規范化管理，及時有效地防范和化解財務風險，促進內部規范管理。另一方面，系統應設計一套具有可擴展性的預算管理體系，以靈活應對國家財政政策、學校發展規劃以及各預算部門的職責變化與調整。

（四） 效益性，滿足輔助決策與服務需求

新《預算法》和《關于全面實施預算績效管理的意見》明確了預算績效評價的重要性，強調要對績效目標實現程度和預算執行進度實行“雙監控”。預算績效評價的首次“入法”，全面實施預算績效管理的“入規”，凸顯了預算績效評價環節在預算管理中的重要地位。因此，高校預算管理信息系統要突出績效評價環節，實現對各項目投入產出效益的分析，更好地為決策服務，促進學校管好用好教育經費，最大限度地提高資金使用效益。

（五） 知識性，強調預算能力而不只是數據歸集

一套良好的全面預算管理信息系統，其核心并不是輔助預算流程管理和過程控制，而是需要做到：體現知識，而不只是數據歸集;體現服務，而不只是應用軟件。也就是說，高校全面預算管理信息系統不僅僅只是手動版的電腦升級版，而應“以人為本”，更多地考慮對所有使用者能力的提升，包括充分提煉可重復的要素、充分積累所需要的信息、固化穩定的思維模式、抽象為專家級知識系統等，促進系統使用者將所獲得的知識有效地轉化為能力，而這種能力其實就是一種預算能力。

三、高校全面預算管理信息系統設計

根據全面預算管理需求及高校實際情況，結合審計發現的預算執行中存在的主要風險點，高校全面預算管理信息系統可以全面性、協調性、規范性、效益性和知識性作為運行原則，循序以預算管理各環節為主體、以項目庫管理為基礎、實現數據集成中心、滿足多層次管理決策服務需求的內控流程化體系設計思路，以設計突出提升預算綜合知識能力和輔助決策能力的預算專家系統為亮點，將高校全面預算管理信息系統分為系統管理模塊、預算管理模塊、專家系統模塊，具體如下圖所示。

（一） 系統管理模塊

系統管理模塊實際上是高校全面預算管理信息系統的初始化工作環節，包括系統的權限設置、基礎數據庫以及系統數據接口等部分。系統管理模塊和財務系統共用一個數據庫，主要用于系統配置、后臺接收、數據處理、數據傳輸等，由學校財務處使用。

1.系統權限。由于學校崗位、用戶眾多，包括學校決策部門、預算管理部門、預算歸口管理單位以及各預算單位等，相應地需要設置各類權限。系統可以設計一套基于“工作組”的用戶權限管理機制，根據使用人員的工作類型、崗位職責設立不同的“用戶組”并設定“組權限”。在系統中設置預算申報人、本部門財務審核人、本部門負責人審核、資金劃撥單位審核、歸口部門審核、專家評審、校領導審核及財務批復等角色，每一位系統角色可在綁定的校內收支申報、一次性新增專項申報、六大專項申報、綜合查詢、預算批復、預算審核、預算調整、績效自評管理、決算反饋以及專家系統查詢等功能菜單中進行選擇。

2.基礎數據庫。一是科目、項目設置。根據新政府會計制度的要求，系統應設置功能分類科目（類款項）對預算科目進行輔助核算;按照教學科研、行政管理、后勤保障部門予以區分，設置部門編號、部門名稱、部門性質等信息，并根據各預算項目之間的關聯程度和控制需要，設置預算歸口管理部門信息;根據自身實際情況設置項目信息，實施項目管理，系統設置項目編號、名稱等信息。上述基礎數據信息的設置都具備可擴展性，可根據政策變化及實際需要進行增加、刪除及修改。二是預算申報模板設置。結合實際業務情況，系統可以自定義基本信息、立項依據、論證申報、測算說明、經濟業務活動、政府采購信息、三公經費、用款計劃等具體申報內容，對于支出明細、定額測算依據及績效指標等內容可以制定預算申報字典等。

3.數據接口管理。為避免出現信息孤島現象，高校應建立集財務管理系統、學生管理系統、人事管理系統、資產管理系統、科研管理系統及招標采購管理系統為一體的數據中心，但目前高校的信息管理系統難以真正做到業務部門數據的統一集中。全面預算管理信息系統要真正實現“業財融合”，使系統達到便捷、準確、高效、實用的使用目的，必須建立與學生、人事、資產、科研及招投標等信息的聯網互通。因此，系統應設計數據接口管理程序，與學校信息系統數據接口的歸口管理部門協商，確定需要對接互通的業務系統以及對應的數據接口文檔等信息，并對議定的數據接口內容進行實施、測試與上線。

（二） 預算管理模塊

預算管理模塊是高校全面預算管理信息系統的核心重點部分，系統的流程要遵循“循環性”和“動態性”的設計理念，從源頭預算申報環節出發，經預算下達、預算執行、預算調整、決算反饋環節，形成一個閉環式循環系統，主要由校內人員和財務處人員共同使用。

1.預算申報。預算申報是整個高校全面預算管理信息系統的起點和關鍵點，包括收入預算申報、支出預算申報，以及改善基本辦學條件、中央高校建設世界一流大學（學科）和特色發展引導（專項）等六大專項申報，和預算下達環節一并構成學校“二上二下”的預算編制模式。每年9月，學校布置下一年的預算編制工作，包括發布預算編制通知、編制要點，提供各種預算編制通用標準化模板以及部分個性化需求設置等，各預算單位可根據年度預算精神，結合學校及本單位次年發展規劃，按照相關定額標準，根據“以事定財”的原則，在預算申報系統中科學編報本單位次年預算，經本單位負責人或黨政聯席會議審定通過后在系統中提交預算申報材料。系統設計匯總分析流程，對各預算單位申報的材料按照收支預算、人員經費預算、公用經費預算等編制要求進行匯總，并對收入支出總體預算進行分析及比對。需要特別強調的是，這里的專項申報要與收入支出預算申報相區別，專項申報實行的是滾動預算項目庫管理，嚴格強調項目論證評審，系統可結合學校的審批流程設計項目申報、備選入庫、項目批復、項目入庫等環節。

2.預算分配。預算分配環節是預算管理模塊的重點。由于難以對各個預算單位申報的預算項目進行核實與論證，如何科學合理設定各預算單位或預算項目的控制數和分配金額是實際執行過程中的難點。雖然系統不能決定預算控制數和分配金額，但是可以借助數據接口管理功能提供基礎數據，包括學生人數數據、學校教職工、離退休人員等人事數據、教務數據、科研項目數據以及資產設備基礎數據等;還可以調取歷年預算執行情況、決算反饋數據及績效等，為核定預算控制數和分配金額提供有效參考和依據。在確定預算控制數和分配金額后，學校應合理劃分學校與各部門或院系的事權和支出責任，按照“以事定財”的原則下達預算經費至各預算單位，責任到人。

3.預算執行。預算的生命力在于執行到位。預算執行環節是預算管理模塊的落腳點，也是中央、教育部、省級及學校預算考核的關鍵點，預算與預算執行掛鉤，預算執行的效率和效果直接影響次年財政撥款。如何提高預算執行率成為當前高校預算管理的重點和難點。系統可以根據財政部、教育部設定的預算執行關鍵時點（6月30日、8月31日、9月30日、12月31日），以及預算執行進度控制標準或預算總盤子扣減標準，設計各預算單位或預算項目的執行進度分析程序、預警程序及上報程序，自動生成預算執行情況表、預算目標完成情況表，定義預警類型，設置臨近警戒線自動執行失敗并上報等程序，供經費使用部門、預算管理部門及時了解各個預算項目的執行情況，從而采取一定的管理措施，加大促進預算執行力度。

4.預算調整。在預算執行過程中，往往會出現預算實際執行與預算存在較大差異的情況，預算執行審計中也經常發現隨意改變經費用途、超預算或無預算安排支出等情況，因此應對確有需要調整與追加的預算，按照學校預算調整與追加審批程序、資金審批權限規定程序，并結合學校“三重一大”決策程序，經學校財經工作領導小組、黨委常委會或校長辦公會等決策機構審批后予以調整或追加，統籌使用預算經費。系統應根據學校的資金審批權限設計預算調整及預算追加的申報、審批及上報程序，可與學校OA辦公自動化或移動辦公系統對接，使預算調整與審批環節更具規范性和效率性。

5.決算反饋。決算反饋環節是整個預算管理體系的結果考核及運用部分，主要包括決算報告、預決算差異分析、預算績效考核等，目的是全面反映學校年度預算執行結果和整體財務收支狀況，目標是為學校管理層提供輔助決策。學校的發展規劃是預算編制的依據，預算執行情況、決算反饋情況反過來又會影響學校的規劃實施。系統根據預算執行情況，自動生成年度決算報告及相關財務報告、總體預算執行情況、各預算單位及重點預算項目的預算執行情況、預算執行偏差分析表、項目預算差異分析表等;預算績效考核程序，主要包括對項目實施結果的績效評價、對預算單位績效目標完成情況的績效評價等，可與項目立項申報程序中嵌入的績效考核目標和績效評價指標對接，由各預算單位對預算完成情況進行自評，由績效評價組或評價部門錄入最終評價結果。系統自動將本年預算績效評價結果反饋至次年預算申報及預算分配環節，學校在進行預算分配時能夠看到各部門以前年度的預算實施情況。

（三） 專家系統模塊

本系統明顯區別于其他預算管理系統的特質在于設計了一個可以不斷積累與更新的預算知識體系，能夠利用預算及相關領域內的專家知識和經驗進行比對、推理和判斷，從而更好地為決策服務，由校內人員和財務處人員共同使用。系統可利用信息技術充分提煉以往知識和經驗中可重復的關鍵要素，形成一個抽象的具有專家級功能的決策輔助系統。在高校全面預算管理信息系統中加入專家系統模塊，使系統真正體現“更多的是服務，而不是軟件;更多的是知識，而不是數據”。

1.預算法規庫。預算在實際執行過程中，因預算執行單位和預算項目負責人不了解相關政策規定等約束條件而產生了很多預算執行問題。系統可以利用信息技術，對預算相關的各項政策法規進行收集、存儲、加工、檢索和引用，歸集了財政部、教育部等預決算、專項資金等相關政策規定，學校預算及項目管理等規章制度以及設定的預算考核目標等，形成預算法規庫。系統可設計按最新政策法規、按法規類別及頒布單位、按關鍵詞進行檢索的功能。同時，在預算申報、預算分配、預算執行、預算調整及決算反饋等各個環節，插入預算相關政策法規以及預算考核目標、預算評價指標等提示性程序。例如，在預算申報環節，可插入各專項經費管理辦法，對經費使用范圍等關鍵性內容進行重點提示;在預算執行環節，在各個執行進度考核節點引入相關政策法規予以對照提示等。

2.預算案例庫。這是本系統區別于其他預算管理系統的最大特色。預算案例庫以教育部對各高校歷年領導干部經濟責任審計情況的通報為基礎數據庫，對預算執行過程中頻發的熱點問題、典型問題進行分類、總結，用于對比分析學校預算管理各環節存在的問題，以期為加強預算管理、完善內部控制、推進“雙一流”建設、促進學校健康可持續發展提供借鑒。系統將在預算執行過程中發現的問題分為預算編制科學性合理性不足、預算項目未經充分論證、預算執行進度緩慢、預算未專款專用、無預算或超預算列支、未按預算批復執行、預算調整和追加未經集體決策、未有效實施預算績效管理、二級單位收支未全部納入學校預決算、創收收入未及時足額上繳、人員經費擠占公用經費等方面。同樣地，系統一方面具備對預算執行過程中發生的典型問題或案例進行收集、存儲、加工和檢索等功能;另一方面在預算管理各環節，可添加相關領域的審計經典案例予以提醒、警示，起到風險識別、風險防控等警示性作用，有效提高各級預算單位和預算人員的財務風險意識，嚴肅財經紀律，強化底線思維和紅線思維，真正實現“以預算促管理，以預算促防范”。

四、結論

預算需要審計監督，審計結果是預算執行情況的有效反映，審計和預算的共同目標都是為了促進內部規范管理，基于審計視角的高校全面預算管理信息系統更具有風險導向性，能夠利用信息技術平衡高校資金籌集、投入及使用過程中的效益和風險，有效促進高校內部規范管理，更有助于高校管理層作出科學、合理、有效的決策。

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【作者簡介】

王宗宗，女，湖南大學計劃財務處，會計學碩士研究生，審計師，國際注冊內部審計師CIA;研究方向：經濟責任審計、高校財務管理。

尹谷良，男，湖南大學計劃財務處副處長，會計學碩士研究生，高級會計師;研究方向：高校財務管理。

劉康逸，女，湖南大學計劃財務處，會計學碩士研究生;研究方向：高校財務管理。