中國對固體廢物跨境流入的政府治理與完善路徑

李海蓮 姜雪

摘要?為促進循環經濟良性發展，加強生態環境建設，應對固體廢物跨境流入產生的環境負外部性問題，中國逐步加強了對固體廢物跨境流入的監管與治理。雖然近年來中國的固體廢物跨境流入開始呈現下降趨勢，但與主要輸出國的數據比對顯示，“隱蔽性”流入問題仍相對突出。基于制度環境和制度變遷路徑，中國對固體廢物跨境流入的政府治理模式是以政府為治理主體，以治理對象的分類管理為基礎，相關政府職能部門依法賦權、協同合作，并通過加強入境前監管、完善入境環節監管制度和促進利益相關方合規自律來不斷優化治理流程。運用引力模型和2012—2017年12個主要輸出國或地區41種固體廢物的六位HS商品編碼數據構建的非平衡短面板模型，通過靜態面板雙固定效應模型和動態面板GMM模型進行實證分析。結果表明，政府監管對限制固體廢物跨境流入具有顯著影響;同時，GDP指標的回歸系數顯著為正也表明中國經濟增長對可利用固體廢物的確具有一定需求，但《進口廢物管理目錄》調整和國際合作相關指標的影響卻并不顯著。因此，為進一步提升中國對固體廢物跨境流入的政府治理效能，建議：一是完善固體廢物管理模式，科學優化固體廢物屬性鑒別標準與程序。相關職能部門協作完善固體廢物鑒定標準、鑒別方法等技術規范。二是持續完善海關對固體廢物跨境流入的治理體系，在不斷優化現有治理流程基礎上，加強對相關利益方的事前事后監管與信用管理。三是加強多途徑國際合作與信息交換，更好實現事前及時風險防范和事后有效監管。

關鍵詞?固體廢物;跨境流入;政府治理;完善路徑

中圖分類號?F205?文獻標識碼?A?文章編號?1002-2104（2020）11-0127-12

DOI：10.12062/cpre.20200614

“美麗中國”寫入十九大報告，體現了中國在新時期對生態文明建設的高度重視。固體廢物的跨境流動在經濟、社會與環境等方面呈現出兩面性，在生態環境保護戰略日益凸顯的今天，全面禁止“洋垃圾”入境對中國政府加強固體廢物監管提出了更高要求。雖然合理利用境外固體廢物對緩解資源壓力、發展循環經濟和促進經濟發展具有一定作用，但是入境固體廢物所帶來的衍生生態問題更加值得關注，諸如固體廢物加工、運輸過程中所造成的區域生態污染等均是具有典型負外部性的公共問題。此外，以資源利用為借口的固體廢棄物非法跨境轉移，特別是經濟利益驅動下采用藏匿、偽報等方式走私入境的固體廢物更是政府治理中必須關注的挑戰與問題。因此，深入審視固體廢物跨境流動的特點、政府治理模式與效應，對完善固體廢物跨境流入的有效治理，促進循環經濟發展和生態文明建設具有重要意義。

1?文獻綜述

目前關于固體廢物跨境流動的文獻主要側重于固體廢物跨境流動的動機、影響因素、流向以及對輸入國的經濟社會影響與監管措施完善。基于成本動因的發達國家污染轉移和發展中國家對固體廢物利用的內在需求是固體廢物跨境流動的主要動機。比起工業轉移，發達國家采用更直接的出口廢物方式來輸出污染，其邊際成本可能遠低于在國內建造處理設施或將整個生產設施遷移到外國的固定成本[1]。除處理的邊際成本外，進口國國內對再生資源的需求也是發達國家對外出口廢棄物的主要動因[2]。中國在國際貿易中，雖總體而言為污染盈余國，但在與美國、日本、德國等的雙邊貿易中，仍為污染赤字國[3]。其次，固體廢物跨境流入國的環境政策與政府監管力度也是影響固體廢物跨境流動的首要因素。Sander等[4]指出，嚴格的環境監管和法律制度對固體廢物進口數量具有抑制作用，這也使得廢物跨境流動轉向監管尚不完善的國家。此外，進口國的貿易運輸成本、地理位置和生產水平等都是固體廢物跨境流動的影響因素[5-6]。

關于固體廢物跨境流動的監管措施包括加強政府各相關部門的協同治理和國際合作[7-8]，推動完善海關監管和風險管控[9]以及建立相關商品的產權交易制度等[10]。對固體廢物跨境流動的國際管理與國際合作方面，Kellenberg[11]基于92個國家的雙邊廢物貿易數據和PPML模型發現環境法規的跨國差異是廢物貿易的重要決定因素，當雙方國家均批準了《巴塞爾公約》，廢物貿易量則會大幅減少;Bernard[12]指出國際監督不完善時，通過把不可重復利用的廢物與可重復利用廢物非法混合當成二手商品進行交易，也是促進固體廢物非法跨境流動的驅動力，所以對固體廢物跨境流動加強國際監督與約束也是抑制其非法跨境流動的有效手段;李金惠等[7]認為新的國際形勢下《巴塞爾公約》約束廢物產生、跨境轉移等方面面臨新挑戰;劉芳等[13]基于對發達國家和發展中國家

廢舊電器電子產品跨境管制情況的對比，指出雙方之間存在的對立性。對中國而言，固體廢物跨境流動的政府治理措施與污染控制的確和市場利用之間存在治理矛盾[14]，禁止進口政策在國際形勢及輿論下可能帶來新的挑戰[15]，但固體廢物非法向中國轉移仍是現實存在，且其原因可能不是缺乏法律法規，而是執法不力[16]。毋庸置疑，通過法規完善、相關部門協作和改革監管措施來對固體廢物跨境流動實施嚴格國內監管，同時加強國際監督與合作已是各國政府和學界的共識。

固體廢物跨境流動不可避免產生環境負外部性問題，這是僅僅依靠市場機制所無法解決的，所以聯合國、世界銀行、OECD等國際組織都認為固體廢物管理需要政府妥善治理。Seow等[17]指出發展中國家欠缺高收入國家所具有的適當的治理體系和治理結構。Wu等[18]基于30個省份數據提出中國政府可采用促進環境投資、加強環境立法、提升執法效力的環境治理措施來提升區域環境質量。包國憲等[19]認為與西方治理理論不同，中國制度環境與制度變遷路徑下的政府治理是以政府為主導。政府充當治理主體，完善治理理念和治理模式、提升治理能力、協調公共資源和協同相關部門與組織，最終實現治理目標。Nick等[20]在政治學理論框架內比較分析了中國和英國政府的廢物治理理念與治理模式。與英國政府的新自由主義治理理念和基于公民科學家與社區活動家的“自下而上”的廢物治理模式不同，中國以政府為主導的“自上而下”的廢物治理模式更具促進合規的便利性和權威性，同時建議應重新審視西方新自由主義的廢物治理理念并拓展關于中國以政府為主導的廢物治理模式的實證研究。治理不僅是一系列制度安排，治理的關鍵是“有效性”“國家治理能力的評價必然主要落實到政府的治理能力及其治理績效之上”，對于跨地域問題政府要能有效整合資源和集中各參與主體的力量來實現整體的治理效能[21]。因此，分析中國對固體廢物跨境流入的政府治理模式與治理效應，并探索完善治理的路徑是本研究的重點。

2018年的《目錄》調整強化了進口廢物監管。通常新增入禁止類名錄的固體廢物來自之前的限制進口名單，從2017年《目錄》來看，除去2018及2019年底計劃剔除的“洋垃圾”，目前進口體量比較大的瓦楞廢紙、化學木漿制的廢紙、機械木漿制的廢紙，以及鋼鐵廢碎料、鋅廢碎料等占比居前，2017年這幾類固體廢物的合計進口量約為2 304萬t、占比58%，進口金額61.2億美元、占比27%。未來，廢紙、廢鋼、廢鋅等固體廢物或將成為禁止進口目錄調整的重點關注對象，或可能通過配額調控、標準提升等方式縮小進口量。

2013年起，中國結束了對固體廢物進口需求不斷增加的階段，進口總量開始呈現穩步下降的趨勢。美國是中國進口固體廢物的主要來源國之一，因此當中國決定全面禁止“洋垃圾”進口，并對進口固體廢物實施嚴格管控時，一定程度上也導致了美國的極大不滿，也正打到了全球廢金屬供應鏈的痛點。

2.3?固體廢物“隱蔽性”跨境流入問題仍相對突出

隨著中國對固體廢物進口監管日趨嚴格，固體廢物跨境流入也呈現出“隱蔽性”流入問題。在巨大經濟利益驅使下，固體廢物通過偽報、瞞報等方式走私入境，使得固體廢物進口數據未必能反映全面現狀。因此，基于中國固體廢物最主要來源國美國、英國等國家及地區2012—2017年間出口貿易數據，并根據我國《目錄》中涉及商品，基于HS六位編碼選擇出口至中國的固體廢物貿易數據，與中國進口數據進行比對，可以發現固體廢物的“隱蔽性”跨境流入問題仍相對突出，從而也使中國對固體廢物跨境流入的有效治理面臨相當的挑戰。

由于各國對進口和出口貿易統計數據的價格依據不同，因此無法對貿易雙方的進出口數值進行直接比較，所以首先對貿易雙方國家固體廢物統計數據中貿易流量排名靠前的商品種類進行比較，可以清楚發現跨境流入中國量值最高的當屬回收銅等廢碎料（740400）、回收鋁等廢碎料（760200）、廢的未漂白紙（470710）、乙烯聚合物的廢碎料及下腳料（391510）等幾項。大多數國家在高量值商品種類上與中國進口統計數據存在較高的一致性，但需要注意的是，韓國出口至中國的固體廢物與中國自韓國進口固體廢物在高量值商品種類上存在較大差異。在韓國出口數據中分別列出的四種商品中，除391510外，剩余三種均與中國進口統計數據不一致。中國進口數據中貿易值較大的商品為沉積銅、冶煉鋼熔渣和苯乙烯聚合物的廢碎料;而韓國出口數據中貿易值較大的商品為回收銅等廢碎料、廢五金等鋼鐵廢碎料、未分選其他廢紙。

其次，基于貿易雙方國家固體廢物統計數據進一步比對，可以發現各國出口統計數據均與中國進口數據存在不同程度的差異，當然這可能是由于雙方國家存在的商品分類與歸類差異，但也不可否認這里潛在的固體廢物“隱蔽性”跨境流入風險。例如，澳大利亞對中國出口固體廢物30種，有九種商品未在中國進口數據中列明，尤其是鍍錫鋼鐵廢碎料一項，出口量達1 800萬美元。加拿大出口數據顯示其向中國出口固體廢物34種，有12種商品未有中國進口數據，特別是含鎢礦渣出口額達2.03億美元、鋼鐵廢碎料出口額約4 072萬美元，數額較大。香港對內地出口固體廢物36種，有八種商品沒有中國進口數據，特別是我國禁止進口的皮革邊角料在香港特別行政區出口數據中有8 215萬美元。德國對中國出口固體廢物中鑄鐵廢碎料與中國進口數據不匹配且出口額達3 114萬美元。荷蘭出口至中國的固體廢物有34種，尤其需要重視的是荷蘭連續六年間向中國出口了大量鑄鐵廢碎料累計超5億美元、回收銅廢料超24億美元，但均未在中國進口貿易數據中體現。韓國出口至中國的固體廢物種類有36種，部分商品的雙方統計數額差距十分顯著，如韓國向中國出口廢五金等（720449）近4億美元，而中國進口數據僅有3 600萬美元;回收銅廢料（740400）在韓國大量出口到中國超8億美元，而中國進口數據僅約為4 300萬美元。英國對中國出口固體廢物34種，其中鍍錫鋼鐵廢碎料（720430）出口額達3.62億美元，但未在中國進口數據中顯示該類商品。

美國是向中國輸出固體廢物量最大的國家，向中國出口固體廢物有41種，尤以幾種廢金屬、廢塑料、廢紙貿易數額較大，而廢金屬在數據比對中存在較大差異。如鑄鐵廢碎料出口至中國累計達2.38億美元，但中國進口數據僅顯示為4.67萬美元;不銹鋼廢碎料（720421）出口至中國累計達11.97億美元，但中國進口數據僅顯示為3 424萬美元;其他合金鋼廢碎料（720429）出口至中國累計達14.41億美元，但中國進口數據僅顯示為2 707萬美元;廢五金等鋼鐵廢碎料（720449）出口至中國累計達23.56億美元，但中國進口數據僅顯示為10.58億美元;回收鋁廢料（760200）出口至中國累計達97.89億美元，但中國進口數據僅顯示為62.62億美元，即使考慮運費、保險費等因素，雙方數據差距仍相對明顯。此外，禁止進口的獸牙廢料（050710）、橡膠廢碎料（400400）、皮革邊角廢料（411520）、人造纖維廢料（550520），以及限制進口的供再熔鋼鐵錠（720450）、鍍錫鋼鐵廢碎料（720430）以及非限制進口的鎳廢碎料（750300）均沒有中國進口數據，且美國出口數據顯示對中國出口鍍錫鋼鐵廢碎料達1.17億美元。

3?固體廢物跨境流入的政府治理模式

《巴塞爾公約》指出各國有權禁止外國危險廢物和其他廢物進入本國領土，尤其是近年來中國政府日益重視固體廢物和“洋垃圾”跨境流動導致的環境外部性問題，從而逐步實施日益嚴密、嚴格的監管措施，加強對各類走私和偽報、瞞報案件的監管與懲處。中國對固體廢物跨境流入的治理模式以政府為治理主體，這既是應對跨境流入固體廢物所致環境負外部性問題的理性選擇，也是基于中國以政府為主導的制度環境和制度變遷路徑的必然選擇。中國對固體廢物跨境流入的政府治理模式是以治理對象的分類管理為基礎，相關政府職能部門依法賦權、協同合作，同時優化治理流程，通過完善國外供貨商的注冊登記和裝船前檢驗制度，積極參與國際合作與信息交換來加強固體廢物入境前監管，完善固體廢物入境環節的事中監管制度，并基于信用管理促進利益相關方的合規自律。

3.1?治理對象——跨境流入固體廢物的分類管理

中國從1990年起開始陸續出臺相關的法律規定以逐步規范固體廢物進口，并在簽署相關國際公約后陸續頒布了一系列法律法規。隨著2017年改革實施方案的頒布，又進一步全面完善了固體廢物進口管理制度。

基于固體廢物進口與循環經濟理念相結合原則，再加上幾十年的固體廢物管理實踐，我國固體廢物進口已經形成分類管理模式，即對進口固體廢物實行“兩種情況、三大類”的分類管理。管理目錄自2008年對外發布以來，分別于2009年、2014年、2017年、2018年進行了四次修訂和調整，禁止進口目錄不斷擴充，進口可用作原料的固體廢物種類由七類66種減少至兩類18種，向著逐步減少固體廢物進口種類和數量的改革目標不斷邁進。

3.2?治理主體——相關政府職能部門依法賦權、協同合作

根據《固體廢物污染環境防治法》《固體廢物進口管理辦法》《海關法》等相關法律法規，生態環境部對全國固體廢物進口環境管理工作實施統一監督管理，商務部、國家發展和改革委員會、海關總署在各自的職責范圍內負責固體廢物進口相關管理工作。地方生態環境部門對本行政區域內固體廢物進口環境管理工作實施統一監督管理，地方各級商務、發改、海關部門在各自職責范圍內對固體廢物進口實施相關監督管理。生態環境部會同商務部、國家發改委、海關總署建立固體廢物進口管理工作協調機制，實行固體廢物進口管理信息共享，協調處理固體廢物進口及經營活動監督管理工作的重要事務，包括《進口廢物管理目錄》的調整、跨境流入固體廢物的鑒定標準、檢驗方法、環境保護標準及相關技術規范的確定等。

海關是進出境貨物、物品和運輸工具的監督管理機關，因此，海關也是固體廢物跨境流動的直接監督管理部門。2012年以來，中國海關會同生態環境部等相關部門針對固體廢物走私和“洋垃圾”進口多次展開專項治理行動，包括綠風行動、國門利劍、藍天行動等。專項治理行動在整治突出社會問題、打擊違法犯罪時尤為常見，可實現多部門在短時間內較快集中人力和資源，針對特定突出問題進行排查打擊，實現高效整治，并形成“以打促防、高效治理”的長效機制。2017年起，藍天專項行動的集中打擊頻次明顯增加，在短期內取得了較大成績和顯著效果，較好地適應了進口固體廢物管理目錄的改革要求，表明了中國對禁止“洋垃圾”入境的堅決態度和對生態環境的高度重視。

3.3?治理特征——加強入境前監管、優化入境監管制度、促進合規自律

3.3.1?加強固體廢物入境前監管

為保證進口固體廢物能夠符合要求，中國政府針對固體廢物進口程序制定了多項監管制度，涵蓋國外供貨商和國內收貨人注冊登記管理、境外裝運前檢驗、進口許可管理、入境檢驗檢疫、進口通關驗放、加工利用后續監管等多個環節。隨著2018年進出口檢驗檢疫部門劃入海關，海關主管全國進口固體廢物的檢驗檢疫和監督管理工作，監管執法效率進一步提升。

2018年海關總署分別重新制定了國內收貨人及國外供貨商注冊登記管理細則。國內申請企業限定為加工利用類型，落實企業主體責任追究，明確供貨商、收貨人、裝運前檢驗機構違法違規的法律責任。通過現場檢查、驗證、追蹤貨物環保質量狀況、撤銷備案等形式監督、管理、處置違法違規情況，規范裝運前檢驗活動及相關機構行為。

開展國內外收發貨人登記注冊、實施裝運前檢驗能有效降低進口廢物原料到貨風險，是提高監管效率的有效手段。實施細則的發布施行，將進一步完善進口廢物原料檢驗監管制度體系，有利于進一步加強進口廢物原料的源頭管理，降低“洋垃圾”入境風險。2018年通過裝船前檢驗發現不合格固體廢物高達15萬t。同時，海關進一步強化對裝運前檢驗機構的事中和事后監管，營造裝運前檢驗機構公平有序的競爭環境。

此外，中國政府還積極參與針對固體廢物跨境流動的國際合作行動，與相關國家建立情報共享機制，在單證共享、信息交換等方面開展合作，實現及時阻截退運。在第四期“大地女神”行動中，中國海關向世界海關組織報送案件100余起，達到全部報送案件的一半以上。

3.3.2?優化固體廢物入境監管制度，提升入境環節監管力度

在海關通關查驗環節針對固體廢物類別實施分類監管，限制進口類固體廢物還需提交廢物進口許可證，通過數據實施聯網檢查，并根據實際進口數量進行核銷。

強化實際監管力度，對進口固體廢物實行100%查驗制度。我國對廢金屬、廢塑料、廢紙（即重點固體廢物）自2010年起實行分類裝運管理，規范裝運條件。面對夾帶走私等問題，海關不斷加大對進口固體廢物中夾雜物的管控力度，夾雜物超過國家標準的予以退運，發現夾雜和走私“洋垃圾”的，一律移送緝私部門依法處理。

落實責令退運制度。對于非法進境以及無許可證進口限制進口類固體廢物等的，責令其退運回出口國，超期未退的口岸海關及環保部門將采取強制措施予以退運。當確實無法退運出境時，移交相關部門進行無害化處置。責令退運制度能夠有效防止進口人或承運人以放棄貨物的名義逃避責任而造成的海關無法追責、影響口岸安全與秩序的后果，加大對違法走私進口固體廢棄物的威懾力，也給了承運人責任約束。如寧波海關2018年7月公布的本年最大單票退運固體廢物，就是在常規查驗中發現企業在進口廢銅中夾帶禁止進境的固體廢物。天津海關2018年10月聯合口岸開展“固廢清港”行動，就一些缺少認領無法退運的固廢進行無害化處理和銷毀。

3.3.3?基于信用管理促進相關利益人的合規自律

隨著有關規定的密集出臺，通過“放”與“管”的有機結合，堅持固體廢物和企業管理并重，對供貨商、收貨人、裝運前檢驗機構加強管理，將“風險預警”“誠信管理”等新理念引入對進口廢物管理中。對進口廢物原料實行檢驗檢疫風險預警和快速反應管理，對供貨商、收貨人、裝運前檢驗機構實施基于信用管理的合規自律，并對違法行為加強處罰。如限制類進口貨物申報不能提交許可證的不予放行，并依情節輕重分別處以罰金、有期徒刑等刑罰，進一步提升治理效率。

4?固體廢物跨境流入的政府治理效應分析

4.1?模型構建

引力模型最初被學者普遍用于雙邊貿易流量的實證研究，認為兩國間的雙邊貿易流量通常與二者GDP呈正相關，與其距離成負相關。隨著該模型研究的深入，貿易引力模型逐步引入新的控制變量，并采用自然對數的方法對單向貿易流量進行線性回歸，即：

其中，i國與j國間的固體廢物貿易為Tradeij，本文為中國從j國進口固體廢物的貿易額，其與進口國GDP、雙邊距離DIS及其他控制變量相關。

其次，無論是文獻研究還是固體廢物跨境流動實踐都表明，固體廢物流入國的監管力度和環境政策是影響其跨境流量的重要因素。在環境法規與監管制度更嚴格的國家，其國內處理固體廢物和進行循環處理的經濟成本較高，通過垃圾處置消除污染的成本也較高，因此當國外環境監管程度較低時，選擇向這些國家出口轉移固體廢物的成本更低。《巴塞爾公約》在控制危險廢料轉移方面對各國形成了一定約束，在一定程度上也會對固體廢物貿易產生抑制作用。此外，貿易雙方是否擁有共同邊境、是否簽署了自由貿易協定等因素也會影響到固體廢物貿易的相對成本。

因此，當一國國內對固體廢物跨境流動的治理與監管更為嚴格時，向該國出口轉移固體廢物的成本會升高，從而使固體廢物進口量下降。由此可以假設一國對固體廢物跨境流動的治理與監管越嚴格，其相關政府部門查獲的違法案件也會相應增加。基于海關公開數據，2017—2018年間，海關公布的58起查獲走私案件中，涉案商品超3.2萬t，其中報送案件數量較多的關區分別為黃埔海關、南京海關、昆明海關、青島海關、寧波海關及大連海關，主要分布在我國東部沿海省份及邊境線地區。走私商品集中表現為禁止類礦渣、廢塑料、廢橡膠和廢機電等，尤其以黃埔海關查獲的廢塑料走私居多。這些案件的查獲多為通過風險分析后重點開箱查驗發現，且以散貨形式進口居多。這些走私案件多通過制造虛假合同、發票等單證，將禁止進口固體廢物更名偽報成正常貨物申報進口;或雜質比重超標或夾帶;或限制類固體廢物未獲得進口許可證。

最后，根據本文研究對象及研究目的，參考其他學者在引力模型構建中的指標選取，本文引入新的解釋變量（如表3），將我國固體廢物進口的引力模型擴展為：

4.2?數據選擇及處理

本文選取2012—2017年間中國從12個主要來源國和地區進口固體廢物的細分商品貿易額及相關影響因素構建非平衡短面板數據。根據我國《目錄》中固體廢物名稱及海關商品編號，從聯合國商品貿易統計數據庫（UN COMTRADE）中通過商品HS六位碼檢索，選擇進口貿易流量作為被解釋變量。

基于對中國固體廢物輸出規模，本文選取了12個主要來源國家和地區，分別為美國、加拿大、英國、法國、德國、荷蘭、意大利、澳大利亞、日本、韓國、新加坡和中國香港。

由于這些國家和地區均采用《進出口商品編碼協調制度》（HS）且六位編碼商品相同，而我國《目錄》中商品編碼為十位，因此在實際搜集數據過程中，對于：① HS六位碼已經明確商品名稱確為《目錄》中商品的，采用六位碼檢索獲取;②HS六位碼后有細分，若僅依據六位碼檢索有較大遺漏，但其包含的子目中已被《目錄》涉及商品窮盡的，則將該類商品進行合并，以六位碼搜集的貿易數據作為合并后幾種商品總的進口額;③對于不滿足②中情形，六位碼無法完全對應目錄中固體廢物的，在數據中予以去除，以保證商品數據的準確性。經篩選后本文所選取的固體廢物商品共41種，依照實證檢驗數據時間，固廢所屬目錄類別以《進口廢物管理目錄》（2017年）為標準進行劃分。

現有文獻對于研究商品的選擇，大多基于《巴塞爾公約》中危險廢物商品、HS編碼分類中明示的廢物廢料及《目錄》中某一類商品作為研究對象，但是《巴塞爾公約》下危險廢物編碼依據的是商品危險特性（如毒性、腐蝕性），而海關對固體廢物的監管并不能僅以危險性作為依據。所以，本文選擇《目錄》中全部商品，這樣不僅商品涵蓋范圍更全面，同時還包括到非《巴塞爾公約》簽署國（如美國）的數據。

對于固體廢物治理變量，通過分析、梳理海關近年來固體廢物進口監管以及打擊“洋垃圾”專項行動，可以發現無論是海關常規監管還是專項行動都在固體廢物治理方面發揮了重要作用。因此，通過對2012—2017年海關公開渠道公布的相關信息進行數據整理后，分別確定了三個變量，即①海關年度查獲的固體廢物重量;②海關年度查獲固體廢物案件數量;③海關在專項行動中查獲固體廢物占當年進口固體廢物的比重。在環境監管力度方面，選擇環境可持續性指標（environmental sustaindbility index，ESI）反映環境政策[11]。ESI是環境監管的跨國衡量指標，不僅考慮了監管嚴格性的措施，還考慮了環境質量、政治機構和環境技術水平的許多組成部分，因此關于固體廢物跨境流出國的環境監管方面，本文采用了由耶魯大學、哥倫比亞大學以及世界經濟論壇測算的EPI指數（environmental performance index，EPI）。EPI指數越高，說明固體廢物跨境流出國的環境監管質量越好、監管力度越嚴格，則預計固體廢物貿易會減少。由于EPI指數自2012年更新了標準后每兩年公布一次，因此對于間隔年份采取了取中值的方法進行了估計。另外由于該團隊公布的結果報告中并未對香港及澳門特別行政區的環境績效指數及其排名進行公布，因此在數據搜集中選擇了與其地理位置、制度環境較為接近，同屬于中國的臺灣地區作為代替。

4.3?實證結果

本文數據是2012—2017年12國和地區41種HS6位編碼商品構建的非平衡短面板，商品截面數遠大于時間時點，而且目標時間段里中國從12國和地區進口固體廢物并非每年都是相同商品，故而該非平衡短面板也一定程度上具有跨時混合截面數據特點。為確定計量模型，首先通過F檢驗和豪斯曼檢驗進行判斷，兩個檢驗都提示應選用非平衡短面板數據的固定效應模型;然后，通過F檢驗判斷固定效應模型類型，即個體固定效應、時點固定效應還是時點個體固定效應模型，結果表明應選擇時點個體固定效應模型，故而引力模型（2）調整為：

這里，λm和γt分別表示基于商品和時間的個體與時點控制效應。各檢驗結果如表4所示。

然后，本文利用STATA軟件對構建的引力模型（3）進行回歸分析，實證檢驗各解釋變量對于固體廢物跨境流入的影響，結果如表5所示。同時，為表明回歸結果的可靠性與穩定性，表5分別列出了時點個體雙固定效應回歸結果、跨時混合截面的OLS回歸結果，以及考慮到異方差和序列相關問題的動態面板兩步GMM回歸結果。關于中國政府對跨境流入固體廢物監管指標有三個，分別是海關對固體廢物年度查獲重量、案件數和重量占比，同時相關性檢驗表明三個指標之間具有較高相關性，所以回歸時三個指標分別進入回歸方程，且都具有顯著影響。此外，為避免逆相關問題，被解釋變量也分別選擇了跨境流入固體廢物的美元指標（lnTrade）和重量指標（lnTw），回歸結果依然穩健。

最后，對于非平衡面板數據，面板單位根檢驗只能采用Fisher檢驗，但Fisher檢驗顯示部分截面組因數據不足而不能進行面板單位根檢驗，故去除該類樣本后構成一個新的非平衡短面板數據，對所有時間序列進行面板單位根檢驗，顯示所有時間序列均為I（0）平穩變量，可以直接進行回歸。

F檢驗和豪斯曼檢驗表明該非平衡短面板數據

仍適用個體時點雙固定效應模型。以lnTw為因變量，衡量政府監管水平的Action指標進入回歸，該指標變量在上述三種回歸時的結果分別為-0.447 2.**、-0.293 4.***和

-0.9086.***，且其他影響因素回歸結果的符號與限制性也與前述基本一致（結果略），表明面板回歸結果具有整體穩健性。

4.4?結果分析

面板回歸模型中反映中國政府對固體廢物跨境流入直接治理效應的變量有兩個，一是海關查獲違法跨境流入固體廢物重量、案件和比重的變量（Weight、Case和Action），二是反映中國政府對進口固體廢物《目錄》調整的變量（Catalog）。海關監管力度與固體廢物跨境流入具有相對穩健的顯著負相關性，表明海關加強監管力度會顯著降低中國固體廢物的跨境流入量，而且動態面板GMM回歸還表明這種影響不僅是當期的，還具有持續性（如表6），對減少下一時期固體廢物跨境流入仍具有一定顯著性影響。相比而言，中國政府對《目錄》調整所產生的影響效果則不是很顯著，雖然符號基本符合預期，即對《目錄》固廢進口管理趨嚴，包括由非限制類變為限制類或限制類調整為禁止類等，有助于減少固廢跨境流入，而且動態面板GMM回歸也表明《目錄》調整的影響主要是當期的，并不具顯著持續性。

其次，反映固體廢物流出國環境治理影響的變量也有兩個，即是否加入《巴塞爾公約》（BAS）和該國環境監管水平（EPI）。《巴塞爾公約》主要針對危險廢物，更多關注廢物的爆炸性、毒性等，但事實上中國目前跨境流入的固體廢物重點商品為廢塑料、廢金屬、廢紙等，因此從這一角度而言，加入《巴塞爾公約》的約束對抑制中國跨境流入固體廢物的作用并不一定顯著（如表5）。值得關注的是，2018年召開的《巴塞爾公約》國際會議上，挪威提議將塑料廢物列入受該公約貿易管制的廢物清單，并得到了成員的廣泛支持，相信這也是未來的發展趨勢，對固體廢物貿易的限制將更加嚴格而不再僅局限于目前的危險廢物屬性。EPI反映固體廢物流出國的環境治理水平，包括對廢物的治理水平。表5實證結果表明該指標與中國固體廢物跨境流入之間具有顯著負相關關系，說明輸出國在環境治理方面的自我約束對減少固體廢物跨境流動具有顯著效果，表明在固體廢物跨境流動治理方面開展有效國際合作的可行性。但是，可以反映國際合作的COO和FTA指標的實證結果都不理想。

其他影響因素中，反映中國經濟規模和發展水平的指標（lnPGDP）在動態面板GMM回歸中與固體廢物跨境流入具有顯著正相關關系，說明中國經濟增長對允許進口的可利用固體廢物具有一定需求，這也要求中國政府在嚴格固體廢物跨境流入治理的同時，應更科學、合理地確定允許進口的可利用固體廢物商品類別，包括固體廢物鑒定方法，合理《目錄》分級，盡量避免商品粗放式分級管理和“一刀切”式的政府治理。此外，反映固體廢物輸出國與中國地理關系的三個指標（lnDIS、Asia和border）具有邏輯遞進關系，逐步反映基于地理距離、區位關系的運輸成本對固體廢物跨境流動的影響，且VIF檢驗顯示沒有多重共線性問題（如表5），但三個指標的回歸系數并不顯著，說明固體廢物輸出國在選擇輸出對象國時運輸成本并非主要影響因素。

5?完善固體廢物跨境流動的政府治理路徑

我國政府目前對固體廢物跨境流入的治理模式是進口廢物分類管理和海關監管與跨部門專項治理行動相結合，雖然實證檢驗表明政府部門對固體廢物跨境流入的治理行動具有一定效果，但不可否認，非正常的固體廢物跨境流入仍存在，因此有必要在完善固體廢物商品分類管理基礎上進一步科學、合理優化固體廢物屬性鑒別標準和程序、加強固體廢物跨境流動的國際合作、持續完善海關對固體廢物跨境流入的治理體系，進一步提升政府治理效能。

5.1?科學優化固體廢物屬性鑒別標準與程序

自2008年以來，環境保護部（現生態環境部）、商務部、國家發展改革委、海關總署等部門多次對《進口廢物管理目錄》進行調整，不斷縮小限制類和非限制類、擴大禁止類進口廢物的商品范疇，對減少固體廢物進口和保護環境發揮了重要作用，與此同時也增加了政府對“洋垃圾”的監管壓力。前面實證分析結果也表明，《目錄》調整對固體廢物跨境流入的影響并不顯著，所以有必要完善目前的固體廢物分類管理模式。特別是，對進口貨物的固體廢物屬性進行更為科學、全面和嚴格的分類界定，利于口岸現場對進口固體廢物的有效識別與鑒別。

根據2020年第二次修訂的《固體廢物污染環境防治法》，我國將逐步實現固體廢物零進口，同時明確“經無害化加工處理，并且符合強制性國家產品質量標準，不會危害公眾健康和生態安全，或者根據固體廢物鑒別標準和鑒別程序認定為不屬于固體廢物的除外”，由此對進口貨物的固體廢物屬性鑒別將更為重要。跨境流入固體廢物往往通過偽報、瞞報等方式偽裝為正常貨物或與正常貨物混雜申報，這些都要求我國在完善相關固體廢物鑒別技術標準基礎上，提高口岸現場監管部門的技術能力、鑒別能力和加強對相關人員培訓。各地方海關可針對本地區頻發案件及查證走私的固體廢物種類，有針對性地開展固體廢物商品鑒定培訓，對可疑貨物保持相對專業的判斷，并通過與生態環境部等部門共同商定，整理具體操作指南，在委托專門機構鑒別基礎上提高口岸現場關員的識別能力，同時加強固體廢物屬性鑒別標準的宣傳，促進企業的合規管理，維護政府部門的公信力，切實持續提高政府治理效能。

5.2?持續完善海關對固體廢物跨境流入的治理體系

海關對固體廢物跨境流入的監管不僅體現在口岸現場，更要從固體廢物出口企業、入境口岸、進口企業、處置企業等方面分別明確各自主體資格和主體責任，加強對固體廢物跨境流入的事前和事后治理。2018年海關公布了限定廢物進口及報關的18個口岸，并對進口固體廢物國內收貨人注冊登記及國外供貨商登記上都做出了新的較為詳細的規定，力求規范進口商對進口固體廢物的采購、處置和利用。同時，還應合理利用裝船前檢驗檢疫制度，從源頭上降低固體廢物進入國門的風險，并通過艙單系統跟蹤、視頻監控、電子地磅系統等對固體廢物流動、裝卸、查驗等過程實現全程監控。海關一旦查獲禁止進口固體廢物，必須予以退運，但若退運流程耗時較久，考慮到固體廢物的有害性甚至危險性，就會對口岸安全及港口資源提出挑戰，因此，海關需完善固體廢物退運流程，加強與相關責任方的信息溝通，迅速、及時地進行固體廢物退運，同時通過貨物全鏈條全過程監管，盡量避免“無人認領”無法退運而采取集中無害化處理對環境與資源所造成的損害。此外，海關應充分利用所掌握的進口固體廢物的直接信息，加強對從事固體廢物加工利用企業的專項稽查，并對稽查及查驗中發現存在問題未報的企業，除嚴格懲處以外，探索完善信用管理辦法，建立企業“黑名單”，從而通過加強事后監管，對這類企業今后的固體廢物進口嚴格查驗。最后，政府應充分利用政務微博、公眾號、公共媒介等媒體資源，積極向企業和社會公眾宣傳固體廢物監管新規，厘清固體廢物和“洋垃圾”的關系，幫助相關企業了解進口固體廢物管理的新變化，避免企業因缺乏對新規定的理解而違規甚至違法走私。

5.3?加強多途徑國際合作與信息交換

加強與固體廢物輸出國的治理合作，建立有效通知聯絡，實現信息情報的有效交換、技術資金管理經驗的互幫互助，對促進中國固體廢物跨境流入的有效治理具有積極意義。通過建立積極的信息交換制度，抽查出口信息、檢驗檢疫信息等交流可以預先了解固體廢物跨境流動情況，及時進行風險分析及排查，做好預防，在打擊具有較高偽報瞞報風險的跨境流入固體廢物走私中掌握先機。通過國際合作與信息共享，及時發現跨境流入風險，對發現的可疑走私固廢商品進行重點關注和排查，實現事前風險防范和事后有效稽查。

充分利用國際組織和國際公約加強國際合作，在世界范圍內促進形成加強固體廢物跨境流動監管的合作共識。加強固體廢物跨境流動監管的國際合作，對世界可持續發展具有積極的正外部性，因此在國際組織和國際公約框架下，若各國形成這一共識，固體廢物的跨境流動不僅有利于輸出輸入國的經濟發展，對世界環境治理和可循環資源利用都具有積極意義。例如，世界海關組織倡議的“大地女神行動”，通過國際聯合行動開展情報線索共享、單證協查，深挖走私鏈條等，嚴厲打擊了固體廢物跨境走私問題，國際執法合作成果有利于各參與國。此外，國際倡議更新擴大《巴塞爾公約》廢物商品貿易管制目錄，鼓勵各國承擔起對國際環境的責任，特別是發達國家承擔大國責任，對更充分實現相關固體廢物的國際數據交換與信息分享，共同實現對固體廢物跨境流動的國際有效治理也具有積極意義。

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