“一帶一路”國際產能合作問題研究

于明言，張玉慶

（1.中共天津市委黨校（天津行政學院），天津 300191；2.生物質資源化利用國家地方聯合工程研究中心，天津 300350）

習近平總書記在2017 年“一帶一路”國際合作高峰論壇上指出，“‘一帶一路’重點面向亞歐非大陸，同時向所有朋友開放，不論來自亞洲、歐洲，還是非洲、美洲，都是‘一帶一路’建設國際合作的伙伴”。目前，已經有100 多個國家和國際組織參與共建“一帶一路”。產業是經濟之本，產業基礎薄弱是大量“一帶一路”沿線國家的軟肋。中國與“一帶一路”沿線國家進行產能合作，既契合這些國家工業化、城鎮化的迫切需求，也有利于中國產業競爭力提升和邁入世界制造強國的行列。

一、國際產能合作的概念與內容

（一）國際產能合作的概念

國際產能合作目前在學術界沒有統一的概念界定，學者普遍認為國際產能合作是兩個存在意愿和需要的國家或地區之間跨國或者跨地區進行產能供求配置的聯合行動[1]，是生產能力在相互間的轉移和配置[2]，是一種國家或區域間產業互通有無、調劑余缺、優勢互補的合作方式，是一種國際產業轉移與對外直接投資相結合的國際經濟合作新模式[3]。國際產能合作既包括產品輸出，也包括產業輸出，以及隨之產生的資金、技術、人才、管理經驗等各方面要素的輸出。國際產能合作是“產業輸出”與“能力輸出”相結合，是將中國“產業整體輸出到沿線的國家去，同時幫助這些國家建立更加完整的工業體系，提升制造能力”①國家發展和改革委員會：《發展改革委介紹推進國際產能和裝備制造合作〈意見〉有關情況》，中國政府網站，http://www.gov.cn/xinwen/2015-05/20/content_2865242.htm.，是我國基于改革開放40年發展所積累的經濟實力和取得的成功經驗，通過與相關國家地區經濟合作，實現互利共贏共同發展的重大舉措。

在經濟全球化時代，世界各國之間產業發展的關聯度不斷增強。各國普遍以跨國公司為主要載體，通過大規模國際產業轉移，實現資源配置全球化以及產品生產和交換的全球化，這已經成為全球經濟發展的主導性趨勢。為了實現產業結構調整升級與提高產業國際競爭力，自20 世紀六七十年代開始，美國、日本等發達國家的制造業就逐步向外轉移[4]。當今中國“一帶一路”國際產能合作正是順應了經濟全球化和國際產業轉移的發展趨勢，通過在全球范圍內優化資源配置，充分發揮各國的比較優勢，實現合作共贏的一種現實舉措。“一帶一路”建設不是對現有國際經濟秩序推倒重來、另起爐灶，而是通過相互合作，實現戰略對接、優勢互補，最終實現共同發展①參見2017 年5 月14 日習近平主席在“一帶一路”國際合作高峰論壇開幕式發表的題為《攜手推進“一帶一路”建設》的主旨演講。。

中國政府層面認為，國際產能合作是以促進我國經濟提質、增效、升級為核心，以企業為主體，以互利共贏為導向，以建設生產線、建設基礎設施、開發資源、能源為主要內容，通過直接投資、工程承包、技術合作、裝備出口等多種形式，優化我國企業生產能力布局，提高合作方產業發展水平的對外經濟活動②國務院關于推進國際產能和裝備制造合作的指導意見（國發〔2015〕30 號）.中國政府網站，http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-05/16/content_9771.htm.。2013 年10 月，李克強總理訪問泰國時，與時任泰國總理英拉商談“高鐵換大米計劃”時首次提及“產能合作”[5]。國際產能合作超越了以國際貿易、國際投資和國際技術流動等為代表的傳統的、單一的國際分工模式，是跨越國家地理邊界、包含產品分工合作、消費市場和生產要素市場的跨國合作新模式。

（二）國際產能合作的主要內容

2015 年，國務院出臺了《國務院關于推進國際產能和裝備制造合作的指導意見》，確立了“企業主導、政府推動，突出重點、有序推進，注重實效、互利共贏，積極穩妥、防控風險”的國際產能合作的基本原則；明確了以鋼鐵、有色、建材、鐵路、電力、化工、輕紡、汽車、通信、工程機械、航空航天、船舶和海洋工程等作為我國進行國際產能合作的重點行業；提出以境外產業集聚區為載體，聚焦產業、國家、項目、企業、省份五個重點，按照“企業主導、市場運作、政府推動、金融支持”的原則推進國際產能合作③國務院關于推進國際產能和裝備制造合作的指導意見（國發〔2015〕30 號）.中國政府網站，http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-05/16/content_9771.htm.。

國際產能合作是共建“一帶一路”的重要途徑和重大舉措[6]。國際產能合作旨在發揮中國在裝備、技術、資金等方面的綜合優勢和其他方面的比較優勢，對接中國和沿線國家供給能力和發展需求，共同發展實體經濟、建設基礎設施，實現優勢互補、互利共贏、共同發展。中國以“一帶一路”倡議為統領，秉持共商、共建、共享的原則，堅持企業主體、綠色有序、開放平衡、互利共贏的原則，同沿線國家積極開展國際產能合作，取得了豐碩成果[7]。

二、“一帶一路”國際產能合作的新進展

（一）國家間政治互信不斷增強，合作環境不斷優化

2017 年召開的第一屆“一帶一路”國際合作高峰論壇，標志著“一帶一路”從“愿景與倡議”步入深入推進的新階段，對“一帶一路”的未來合作路徑做出頂層規劃，凝聚沿線各國合作與發展的共識。2019 年召開的第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇，進一步提出共建“一帶一路”要聚焦重點、深耕細作，共同繪制精謹細膩的“工筆畫”，推動共建“一帶一路”沿著高質量發展方向不斷前進。截至2018年底，中國已同122 個國家和29 個國際組織簽署170 份“一帶一路”合作協議。

（二）國際產能合作框架不斷完善并納入機制化軌道

在雙邊層面，中國同哈薩克斯坦、馬來西亞等30 多個“一帶一路”沿線及其他國家簽署了產能合作有關文件，把產能合作納入機制化軌道，和有關國家對接規劃和項目，共同為企業間合作夯實基礎、達成共識。在多邊層面，中國積極參與和引領區域、次區域合作，推動發表《中國-東盟產能合作聯合聲明》和《瀾湄國家產能合作聯合聲明》等重要文件，與有關國家共同謀劃產能合作的重點領域和重大項目，加快形成開放包容、多方共贏的合作格局[8]。

（三）各類合作區成為國際產能合作的重要載體

2018 年，中國企業在“一帶一路”沿線的非金融類直接投資達到156.4 億美元，同比增長8.9%，占同期總額的13%?！耙粠б宦贰眹H產能合作從企業間合作、項目制合作等松散型合作向集群化、集約化的園區合作模式轉型，以境外經貿合作區、中國境內邊境合作區、跨雙方邊境的經濟合作區等為載體，將中國經濟特區發展經驗成功復制某些國家。在某些國家整體治理能力相對落后的情況下，創建經濟特區飛地，提供良好的商業環境，移除制度性約束，幫助產業提高競爭力[9]。截至2018 年底，中國企業在“一帶一路”持續推進建設82 個境外經貿合作區。

（四）產能合作帶動“一帶一路”出口貿易迅猛發展

中國制造業“一帶一路”產能合作進展順利，極大的帶動了中國對“一帶一路”沿線國家出口貿易的發展。自“一帶一路”提出至2018 年，中國與“一帶一路”沿線國家進出口總額達到6.47 萬億美元。中國產業轉移的同時往往還帶動相關設備出口，“一帶一路”沿線產能合作中國輸出的產品主要為機電類產品和機器類產品，即按照HS 商品編碼第85 章項目下的電機、電器設備及其零件；錄音機及放聲機、電視圖像、聲音的錄制和重放設備及其零件、附件和第84 章項目下的核反應堆、鍋爐、機器、機械器具及零件等商品。這兩類產品屬于重要的生產設備相關產品，在沿線國家投入相關行業產品的生產制造。2017 年，中國對“一帶一路”國家出口的HS84 和HS85 商品占中國對“一帶一路”出口總額的比重達到36.5%①國務院關于推進國際產能和裝備制造合作的指導意見（國發〔2015〕30 號）.中國政府網站，http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-05/16/content_9771.htm.。

三、“一帶一路”國際產能合作面臨的挑戰

（一）外部國際環境日益復雜

當前，我國面臨較大的外部國際環境不確定性，地緣政治復雜多變。中美博弈深刻影響“一帶一路”背景下的國際產能合作。2017 年12 月，美國特朗普政府公布首份國家安全戰略報告，視中國為美國的戰略競爭者，在經貿、投資等問題上加強對美國經濟利益的保護力度。隨著美國將中國作為戰略競爭者，美國擔心中國作為世界上第二大經濟體，將威脅美國在全球治理中的既有主導地位，影響美國自身的戰略和經濟利益。未來，隨著中美博弈進一步加劇，美國勢必將在“一帶一路”建設上進行干預，干擾“一帶一路”沿線國家與中國的產能合作。

“逆全球化”浪潮影響“一帶一路”國際產能合作。近年來，受歐美政治和經濟形勢變化的影響，“逆全球化”潮流來勢兇猛。全球范圍內貿易投資保護主義不斷抬頭，關稅和非關稅壁壘等貿易保護措施升級，全球多邊經貿合作機制不振，各類區域性貿易投資協定呈現碎片化趨勢?！耙粠б宦贰毖鼐€國家大多是發展中國家和不發達國家，雖然在國際分工中的參與程度在不斷提升，并分享了參與價值鏈分工的經濟增長效益，但目前仍然普遍處于全球價值鏈的中低端，國內經濟結構單一，嚴重依賴國際市場，受國際市場需求和國際大宗商品價格變化的影響較大。國際市場不景氣、世界經濟增長放緩、國際能源價格波動等變化將直接影響沿線國家的宏觀經濟和國際產能合作能力。國際外部經濟環境的變化將對“一帶一路”國際產能合作帶來較大的影響。

（二）國際負面輿論壓力挑戰

一些國外媒體受歷史文化差異、現實利益沖突、外部環境干擾等因素影響，仍然對“一帶一路”持有懷疑態度。一些國家媒體將“一帶一路”看成是“中國版馬歇爾計劃”，或者是“中國版珍珠鏈戰略”。美國前國務卿蒂勒森曾聲稱，中國試圖通過“一帶一路”倡議建立自己的規則和準則②于2017 年“一帶一路”遭遇十大質疑中國如何回應？中華人民共和國國務院新聞辦公室，http://www.silkroadint.cn/index.php?a=show&c=index&catid=9&id=1169&m=content.。有不少俄羅斯和日本的學者則擔心“一帶一路”會挑戰現有區域乃至全球經濟體制，會排擠其他國家的既有利益。NBC 和《外交學人》認為中國“通過絲綢之路合作拉攏相關國家，施以經濟恩惠，開展安撫外交，投射軟實力”，認為是中國政府的“新懷柔政策”③清華大學愛潑斯坦對外傳播研究中心：《“一帶一路”議題的國際輿情分析》，對外傳播，2017 年第5 期。。

有些國家指責中國在對外產能合作中向發展中國家輸出過剩及落后產能，認為中國借產能合作之機，對外輸出高污染行業。美國《經濟學人》雜志提出，亞投行及“一帶一路”都是中國在轉移過剩產能，拯救本國經濟下滑的策略。文章認為中國政府通過建立亞投行能夠在缺乏資金的亞洲國家投資其國內的交通、通信等公共基礎設施的建設，以緩和國內產能過剩的困境。部分東南亞、中東等沿線國家的當地企業和社會組織對中國的企業和項目存有抱怨，擔心中國進行“能源掠奪”和“經濟控制”。少數西方媒體和環境組織質疑中國“一帶一路”投資基礎設施可能帶來的環境風險。由于沿線國家和地區生態環境敏感，中國走出去企業又以鋼鐵、水泥、能源設備等傳統產業為主。這些報道加深了當地民眾對合作項目的懷疑，影響項目承接國政府對于“一帶一路”國際產能合作的決策。

（三）多重風險交織疊加挑戰

中國在“一帶一路”國際產能合作中存在政治風險、安全風險、經濟風險等多重風險，面臨各種風險相互交織疊加的嚴峻挑戰。

1.政治風險突出。中亞、中東等地區地緣政治復雜，長期以來是大國和各種勢力角逐的熱點地區，地區形勢復雜多變。部分國家存在分裂勢力猖獗、部族矛盾與民族矛盾交織、黨派斗爭激烈等問題，政局不穩、政權更替較為頻繁，導致政策穩定性和連續性較差，中國企業的投資將面臨極大的政治風險。

2.安全風險較高?！耙粠б宦贰毖鼐€部分國家和地區暴力恐怖主義、民族分裂主義、宗教極端主義三股勢力盛行，傳統與非傳統安全問題相互交織。部分國家和地區沖突和局部戰爭此起彼伏，民族宗教沖突時有發生，部分國家和地區安全局勢惡化，暴力恐怖活動頻繁發生，社會治安風險較高，對我國駐外企業生產安全、投資資產安全和企業人員人身安全帶來較大威脅。

3.經濟風險較大?！耙粠б宦贰眹掖蠖嘟洕鷮嵙θ酢⑼鈪R儲備量少，容易受到匯率波動等國際市場的影響，抵抗國際經濟下行和金融市場波動干擾的能力弱，必將會給東道國的經濟政策穩定性和產能合作履約帶來嚴重挑戰[10]。我國企業也面臨融資環境多變、資金成本上升和匯兌損失等各種風險。此外，部分沿線國家制度規則不完善、經濟政策不透明、不確定。尤其是基礎設施建設合作，投資較大、周期較長，容易因經濟風險導致項目違約或停滯，損害我國企業的相關利益。

4.社會文化風險較多?！耙粠б宦贰毖鼐€國家宗教信仰多元，涉及到印度教、佛教、東正教、伊斯蘭教等多種宗教信仰。因宗教信仰和文化背景不同，中國與一些東道國之間存在社會、文化、習俗和觀念等方面的明顯差異，部分中國企業對投資東道國的社會習俗、當地文化、主流價值觀念等方面缺乏深入了解，容易產生對當地傳統習俗尊重的缺位，可能導致摩擦甚至沖突，進而給中資企業境外項目帶來阻力和損失。

四、加快推進“一帶一路”國際產能合作的對策建議

（一）樹立人類命運共同體理念，維護開放發展環境

中國與“一帶一路”沿線國家共筑“人類命運共同體”。通過國家元首首腦外交、各級互訪、文化交流學術論壇等各種途徑，讓“人類命運共同體”的理念在沿線國家深入人心，獲得相關國家各級政府及人民的認可和信任。中國地方政府和企業在推動產能合作過程中要秉持大局觀，在追求項目或企業利益的同時兼顧他國的利益和合理關切，兼顧所產生的社會效應，注重開展解決相關國家國計民生問題的民心工程。

中國與“一帶一路”沿線國家牢固樹立“共商、共建、共享”的合作理念。與沿線國家分享和平合作、開放包容、互學互鑒、互利共贏為核心的絲路精神，喚起沿線國家發展復興的愿望，通過絲路精神為“一帶一路”沿線國家的發展與合作注入動力，通過現有項目的務實推進讓沿線國家信服，贏得更多沿線國家的信任、歡迎與支持，使國際產能合作得以深入開展。通過一批有代表性的項目完成的實際效果吸引更多國家與中國開展“一帶一路”合作。不斷完善國際產能合作政策體系。全面深化經濟體制改革，完善對外投資與國際合作管理新體制，加強相關制度創新。在此基礎上，構建對外投資和國際合作的促進體制。政府在政策層面適當給予企業戰略性支持，通過稅費減免以及資助補貼等措施，幫助企業有能力克服跨國投資與合作的信息障礙，降低跨國投資合作的成本與風險，加快優勢產業轉移到“一帶一路”沿線國家。

（二）加強對沿線國家的研究，降低各種產能合作風險

國家層面，加強對“一帶一路”沿線國家政治、經濟、安全、社會、文化等方面深入研究，進行系統性評估，定期進行風險信息更新，發布“一帶一路”沿線國家風險報告，及時公布相關風險。對于高風險國家，做好對外投資風險預警。通過簽訂雙邊協定完善國際產能合作框架機制，制定雙邊投資保護機制及貿易、投資爭端解決機制，建立各層次溝通平臺，降低惡意違約風險，幫助中國企業在海外爭取公平、良好的投資和經營環境，維護中國企業合法權益，確保國際產能合作可持續發展。密切關注合作國的政治局勢和政治周期變化，指導中國企業采取滾動式投資的方式，順應合作國政治周期開展合作，減少項目中途被叫?；蛑匦抡勁械惹闆r的發生。出臺切實可行的政策和措施，推動產能合作相關保險、基金等金融創新，共同分擔和降低海外投資風險，維護“一帶一路”建設的可持續發展。

企業層面，中國企業應及時掌握目標國家和市場潛在的各類風險，并盡量選擇風險較低、營商環境較好的國家和目標市場進行產能合作投資。在合作中切忌大規模一次性投資，應以項目制的形式滾動式發展，以點帶面、循序漸進的有序推進。與當地合作企業構建戰略聯盟和利益共同體，合資合作經營，充分發揮當地合作伙伴在信息、公共關系等方面優勢，達到降低相關風險的目的。加強企業對于東道國文化、宗教、傳統、習俗等方面的深入了解，尊重當地的風俗習慣，避免因宗教文化的差異造成不必要的摩擦和沖突。企業一旦遇到風險，及時積極尋求我國政府支持，通過外交部、商務部等相關部門駐外機構，利用外交影響力化解風險。

（三）加快國內公共服務體系建設，強化產能合作支撐

強化國內公共服務支撐體系保障，多措并舉支持國際產能合作，推動“一帶一路”建設順利開展。進一步健全國內服務支撐體系，充分發揮現有多邊雙邊高層合作機制的作用，加強政府間交流協調以及與相關國際和地區組織的合作。

進一步加大金融支持“一帶一路”國際產能合作力度。充分發揮亞洲基礎設施投資銀行和絲路基金等機構的作用，為“一帶一路”沿線大型項目開展提供資金支持。圍繞我國“走出去”企業相對集中的地區，借鑒國際經驗完善海外投資金融支持體系，支持國內金融機構設立境外分支機構，創新相關金融產品和服務，提升金融機構的國際化管理水平，降低利率和費率。鼓勵金融機構開展商業代理、相關保險等金融產品創新，幫助中國企業分散“一帶一路”投資風險[11]。

通過建設國際產能合作示范區，完善產業鏈條的海外整體布局。鼓勵中國企業創建新型的運作模式。如通過企業抱團出海、建立境外產業集聚區、工業園區等，以全產業鏈的方式加快走出去步伐，促進產業鏈條由獲取資源向產能輸出轉變，提升產業鏈整合管理能力。

加強國際產能合作信息服務。政府相關部門定期發布對外投資合作發展報告，更新對外投資合作國別（地區）指南，加強有針對性的國別、地區、產業深度研究，及時發布“走出去”政策和國別產業投資環境指導。完善中國企業“走出去”公共服務平臺建設，提高國際產能合作服務能力，為企業提供業務辦理、政策解讀、信息指導等一站式服務。