淺析普惠金融政策落實情況跟蹤審計的必要性

孫安欣

引言

普惠金融又稱包容性金融，提出的主要原因是為改善傳統金融體系中的金融排斥現象，推動包容性發展。聯合國于2005 年推廣“國際小額信貸年”時首次提出了這一概念，當時對其定義是“能有效、全方位地為全社會階層和人群提供服務的金融體系”。其理念與世界各國在金融、經濟和社會發展中遇到的問題密切相關，逐漸受到了國際政界和學術界的高度關注，這些年來各國政府在普惠金融領域進行了許多探索與實踐。

在我國，普惠金融概念最早于2006 年被學者焦瑾璞引入，他認為普惠金融是小額信貸和微型金融的延伸，也是金融公平性的體現。他還提出了普惠金融是以商業可持續的方式為包括貧困人群在內的所有人提供多方位、多角度的金融服務。在此之后，國務院在《推進普惠金融發展規劃（2016-2020）》中作出了更加全面的表述：“普惠金融就是建立在機會平等和商業可持續原則的基礎上，為社會所有有金融服務需求的群體提供適當、有效的金融服務”。1參見國務院印發的《推進普惠金融發展規劃（2016—2020）》。

自2010 年以來，我國一直在大力推進普惠金融的發展進程中。2013 年底的第十八屆三中全會提出了“發展普惠金融，鼓勵金融創新，豐富金融市場層次和產品”2參見中共中央發布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》。，這意味著發展普惠金融成為深化金融體制改革的重要內容。2015 年國務院印發了《推進普惠金融發展規劃（2016-2010）》，從宏觀層面為普惠金融的發展提供了整體思路。2017 年和2018 年的《政府工作報告》都倡導了各金融機構拓展普惠金融業務。近年來我國普惠金融的發展有目共睹，金融服務的覆蓋面越來越廣，產品種類越來越豐富，金融服務的可得性和便利程度也持續提升。

一、普惠金融政策落實情況跟蹤審計的必要性

自十八屆三中全會將發展普惠金融作為一項國家戰略，黨中央各部門以及各級政府不斷推進我國普惠金融政策體系的建設和發展工作，積極完善相關政策體系，引導各類型金融機構提供小微、三農、扶貧等領域的普惠金融服務。但是，發展普惠金融的道路還很長，普惠金融政策措施的貫徹實施需要審計機關積極開展政策措施落實情況跟蹤審計來推動。

（一）發展普惠金融的迫切需求從根本上決定了政策跟蹤審計的必要性

發展普惠金融對現階段我國的社會經濟建設具有重要的現實意義。習近平總書記在十九屆中央政治局第十三次集體學習時強調要“深化金融供給側結構性改革，強化金融服務功能，找準金融服務重點，以服務實體經濟、服務人民生活為本”。當前我國經濟由高速增長階段進入高質量發展階段，金融供給側結構性改革是在結合當前國際金融形勢以及我國金融業改革發展情況后，提出的金融發展新方向。而金融供給側結構性改革的重要路徑之一就是發展普惠金融，提高金融資源配置效率和水平。現階段，發展普惠金融對我國經濟建設有著重要意義，不僅有助于金融業可持續發展、助力經濟發展方式轉型，也對促進社會公平與和諧有著積極意義，是新時代背景下金融業更好服務于實體經濟的重要表現之一。

《推進普惠金融發展規劃（2016-2020）》明確了發展普惠金融是由政府引導、市場主導的系統性工程，黨中央和各級政府制定的相關政策在發展普惠金融過程中起到關鍵的引領作用。這一系列政策措施包括支持小微企業的信貸政策、財稅政策，支持民營經濟的融資政策、財稅政策，以及支持鄉鎮振興、精準扶貧的政策等。這些政策措施的具體貫徹落實需要政府與各類型金融機構合理分工，聯動協調，共同推進。結合2014 年國務院將國家重大部署和有關政策措施的落實情況列入審計機關工作重點的背景，審計機關應積極發揮職能與作用，及時跟進各級政府和各金融機構貫徹落實普惠金融相關政策的情況，提升政策執行的透明、公開程度，發現政策執行中出現的問題，評估政策執行的效果，提出合理的整改意見并監督后續整改工作，并最終達到促進普惠金融相關政策目標實現和制度體系完善的目的。

（二）普惠金融政策落實過程中存在的偏差需要政策跟蹤審計來監督整改

盡管我國的普惠金融發展已取得了可觀成果，但仍然面臨著諸多問題與挑戰。首先，目前我國普惠金融發展存在區域不均衡和服務覆蓋率不均衡的現象，貧困地區和偏遠地區本應是普惠金融的重點服務對象，但我國的實際情況是貧困地區和偏遠地區的普惠金融發展程度較低，經濟發達地區的普惠金融發展程度反而較高，這種不均衡現象顯然是背離普惠金融發展目的的。其次，對于要將各項普惠金融相關政策措施具體落實的金融機構來說，尤其是對于商業銀行，提供普惠金融服務的風險成本較高而利潤程度偏低，在提供服務的過程中，即使有政府政策引導，金融機構本身發展普惠金融服務的動力不足，金融排斥現象仍然存在。 另外，上文提到過發展普惠金融是一項系統性工程，涉及的參與主體包括政策性金融機構、商業銀行以及各類新型金融機構和其他金融機構，數量眾多且機構之間差異較大，政策傳達、執行和落實的過程中存在著一些客觀偏差，例如基層人民銀行與地方金融機構之間存在著協調機制不完善問題等。最后，我國的普惠金融政策體系仍在探索階段，政府作用與市場作用之間的平衡點尚未找到，監管機制也尚未健全。

上述問題的解決不僅有賴于黨中央和各級政府從宏觀角度制定政策措施、加強引導力度，還需要審計機關開展普惠金融政策跟蹤審計。一方面，相關部門和各普惠金融參與主體貫徹落實各項政策的過程需要審計機關監督制約，發現政策執行過程中的問題、對薄弱環節和潛在風險進行充分揭示，并及時地提出科學合理的整改意見，從而提高普惠金融服務水平，解決金融排斥現象。另一方面，審計機關及時、充分地將普惠金融政策跟蹤審計的成果反饋，可以為黨中央和各級政府制定后續的普惠金融政策措施提供參考依據，從而促進普惠金融可持續發展。

二、普惠金融政策落實情況跟蹤審計難點

（一）審計范圍與內容涉及面廣，傳統審計模式滯后于審計需求

上文提到普惠金融是一項系統性工程，參與主體數量眾多，且政策體系涉及面廣，包括支持小微企業的信貸政策、財稅政策，支持民營經濟的融資政策、財稅政策，以及支持鄉鎮振興、精準扶貧的政策等，結合政策跟蹤審計持續性、綜合性的特點，實施普惠金融政策跟蹤審計不僅工作量大，且審計難度較大。其次，由于普惠金融參與主體的類型、規模和性質存在差異性，而且部分政策是分地區、分對象執行的，審計機關不適宜使用單一的審計模式對這些機構開展審計，餅且需要具備不同領域專業知識的審計人員參與到審計工作中。綜上，普惠金融政策跟蹤審計對審計機關配置審計人力資源的能力以及對審計機關人員專業知識能力要求較高，傳統的審計模式可能無法滿足現實審計需求，審計機關需要考慮采用更加靈活的審計模式，在審計管理組織方式上實現創新。

（二）缺乏統一規范和評價指標體系，審計效率和質量難以保障

盡管政策跟蹤審計近年來已成為我國審計機關的新職能，但相關的審計規范尚未完善，審計機關在實施政策跟蹤審計過程中可能面臨沒有規章制度可以依循的情況。由于沒有統一的審計規范進行指導，審計人員在工作過程中可能需要耗費大量的時間在整理、核對資料或是和被審計單位管理層溝通上，從而影響到審計工作的效率。其次，根據上文梳理的研究文獻，目前關于政策跟蹤審計評價指標體系的研究正不斷深入，尚未形成統一的評價指標體系。而針對普惠金融的評價指標體系主要集中于對地區普惠金融發展水平的測度研究，有關普惠金融政策的評價指標體系研究有所不足。審計機關對普惠金融政策執行效果進行評價時可能需要發揮較大主觀性，最終導致審計成果缺乏說服力和可靠性。

（三）部分審計項目專業性強，審計機關缺乏充足的專業人才

我國的普惠金融服務體系由政策性金融機構、商業銀行、面向特定群體提供金融服務的金融組織構成，是具有中國特色的普惠金融服務體系，不僅參與主體類型多、政策涉及面廣，而且普惠金融實踐具有多樣化的特點，因而普惠金融政策落實情況跟蹤審計項目對審計人員的專業能力要求相對較高。但我國發展普惠金融的歷程相對較短，盡管近年來我國普惠金融體系的建設取得了明顯進展，相關領域的理論研究仍然存在不成熟的地方，而且普惠金融政策跟蹤審計的實踐指導理論不足。審計機關實施普惠金融政策跟蹤審計的過程中，審計人員對部分政策可能難以把握，或是對部分審計問題的判斷和理解難以達成一致，需要審計人員結合職業經驗進行主觀判斷。綜上，推行普惠金融政策落實情況跟蹤審計不僅需要審計人員充分了解和掌握黨中央和各級政府制定的各項政策，審計機關還應該優化人力資源配備，考慮引入外部專家或是對現有的審計隊伍進行普惠金融領域專業能力的培訓，培養和儲備復合型人才。

三、結論

本文認為，一方面現階段我國發展普惠金融的迫切需求從根本上決定了普惠金融政策落實情況跟蹤審計的必要性，另一方面普惠金融政策落實過程中存在的偏差需要政策跟蹤審計來監督整改，因此審計機關有必要推行普惠金融政策落實跟蹤審計。但由于缺乏統一的審計規范和評價指標體系、傳統審計模式無法滿足普惠金融政策落實跟蹤審計需求以及審計機關缺乏專業性人才等問題，開展普惠金融政策落實跟蹤審計可能遇到一些困難。為此，本文提出以下建議：其一，應在現有的審計相關法律法規基礎上，結合普惠金融政策特點以及政策跟蹤審計的特點，建立健全相關的審計規范制度以及評價指標體系，使審計工作有統一的參考標準。其二，應積極創新審計模式和理念，針對不同類型的審計項目確定合理的審計組織方式，靈活應用信息化審計等審計新技術，全方位提高審計效率。其三，應加強審計隊伍的建設，一方面要對現有審計隊伍進行培訓，鼓勵和引導審計人員更新知識儲備，既要加強審計專業技能，也要積累普惠金融相關知識；另一方面要重視對復合型人才的引入。