甘孜州旅游資源法律保護制度探析

董祖霞

( 四川民族學院，四川 康定 626001)

旅游業是甘孜州經濟發展的支柱性產業之一，2019年甘孜州全年接待游客3300余萬人次，增長47.98%，綜合收入363億元，已成為全域旅游目的地之一[1]。旅游業的發展高度依賴于旅游資源，旅游資源一旦遭到破壞，便難以恢復，尤其是自然旅游資源很有可能造成永久性破壞，無法恢復。甘孜州獨特的生態系統和人文環境，決定了旅游資源保護的艱巨性和長期性。基于旅游資源在甘孜州經濟發展當中的重要性，當務之急需對旅游業發展起決定性作用的旅游資源進行法律保護。目前甘孜州發展面臨著要加快旅游業發展和旅游資源保護的雙重壓力，需要協調二者之間的關系。旅游業的發展和旅游資源的保護從表面上看是一對矛盾的關系，其實本質上是相輔相成的，只有保護好旅游資源才能促進旅游業的發展進而促進經濟增長，才能有利于甘孜州的可持續發展以及旅游資源的永續利用。

黨的十八大報告提出綠色發展的理念，四川省將甘孜州定位為川西北生態示范區重要組成部分?！熬G色發展”理念和川西北生態示范區的定位都為甘孜州的旅游經濟可持續發展指明了方向。旅游業可持續發展的基礎就是永續利用的旅游資源，因此必須對旅游資源從法律的角度予以保護，避免走上“先破壞、后保護”的老路。

一、 甘孜州旅游資源概況

作為康巴文化核心地的甘孜州擁有豐富的文化旅游資源，形成了以藏文化為主體的多民族文化圈，地方特色濃郁的亞文化圈如德格文化圈、嘉絨文化圈、木雅文化圈、漢藏商貿文化圈、游牧文化圈、帕錯文化圈等多個文化圈[2]。特殊的地理位置使得這里自然旅游資源豐富，轄區內有A級景區30個，其中5A 級景區1個，4A 級景區12個，3A 級景區16個，2A 級景區1個。海螺溝景區和稻城亞丁景區被評為“2018 四川省十大避暑目的地”，317國道和 318國道是自駕游的精品路線[3]。與豐富的旅游資源形成鮮明反差的是當地經濟發展的相對滯后，甘孜州是全國為數不多的集中連片特困地區之一。甘孜州人民政府依據該州特有情況，依托豐富的旅游資源，大力發展旅游業，逐步實現旅游脫貧。雅康高速公路的建成通車， 康定機場、稻城亞丁機場、甘孜格薩爾機場的建成運行，解決了甘孜州交通困難的問題，使旅游業得到快速發展。旅游業的快速發展，再加上旅游資源法律保護體系不完善、旅游資源開發利用不科學、旅游業從業者環保意識薄弱等因素，使甘孜州的旅游資源和生態環境遭受了不同程度的破壞。

二、 甘孜州旅游資源法律保護的現狀

《中華人民共和國憲法》第9條第2款和第 22條第 2款分別規定國家保護旅游資源，要求對旅游資源合理開發和利用，對古跡、文物等歷史文化遺產同樣給予保護，這些規定為保護甘孜州旅游資源提供了憲法依據。在法律層面有《中華人民共和國旅游法》《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國文物保護法》等針對不同類型的資源和事項對旅游資源開發、保護、防污、管理等進行了專門的規定。在行政法規和部門規章層面有國務院制定的《自然保護區條例》、國家旅游局制定的《旅游資源保護暫行辦法》、國家住房和城鄉建設部制定的《國家級風景名勝區規劃編制審批管理辦法》等針對相應的具體問題做出了相對細化的規定。誠然，前述相關法律規范在不同層面對整個國家旅游資源以及甘孜州旅游資源保護起了一定的作用，但我國還沒有制定專門的《旅游資源保護法》，其他涉及旅游資源的法律規范規定比較簡單籠統，導致在保護甘孜州旅游資源過程中缺乏可操作性。

近幾年來，甘孜州的旅游業規模和速度都增長較快，對州內的經濟發展起了重要的作用。但在大力發展旅游經濟的同時，當地旅游資源的保護還不夠，契合甘孜州自身發展的旅游資源保護法律制度建設仍處于起步階段。甘孜州人民代表大會制定了針對甘孜州自身情況的地方性法規，如《甘孜藏族自治州生態環境保護條例》(以下簡稱《甘孜州環保條例》)《甘孜藏族自治州關于<四川省旅游條例>的補充規定》《甘孜藏族自治州草原管理條例》《甘孜藏族自治州關于<四川省城鄉環境綜合治理條例>的補充規定》等規范性文件?！陡首沃莪h保條例》對該州生態環境保護工作進行了全方位的規定。該條例第四章第七節對旅游資源開發做了專門規定：“政府旅游行政主管部門負責統籌協調旅游資源的保護、開發、利用和整合；政府加強對景區的基礎設施建設和公共衛生管理；景區能源應使用清潔能源，交通設施、污水、煙塵和生活垃圾進行處理應當符合環保標準；景區的建筑和設施應當科學布局，不得因修建旅游建筑和設施亂占林地、毀壞林木、排放污染物。景區制定和實施旅游者流量控制方案，不得超過主管部門核定的最大承載量接待游客?！奔磳嵤┑摹陡首尾刈遄灾沃輦鹘y村落保護與利用條例》(以下簡稱《甘孜州傳統村落保護條例》)針對傳統村落的保護與利用、維護傳統村落風貌、繼承優秀歷史文化遺產進行了規定，未來將在保護文化旅游資源方面發揮巨大的作用。

三、甘孜州旅游資源法律保護存在的問題

盡管甘孜州已頒布相關的條例和變通規定，但并沒有制定針對甘孜州旅游資源保護的專門性法律。就目前而言，甘孜州旅游資源法律保護機制主要存在以下幾個方面的問題：

(一)缺乏統一法律規范，現有規范缺乏可操作性

從上面的分析可以看出，甘孜州關于旅游資源保護立法是零散的且沒有針對旅游資源進行專門的立法。2018年頒布的《甘孜州環保條例》主要是對生態環境進行保護，雖然在第四章第七節對旅游資源進行了專門性描述與保護，但并不能解決甘孜州旅游資源保護當中存在的問題，只能對旅游資源保護起原則性的指導作用。《甘孜州傳統村落保護條例》雖然是專門針對文化旅游資源進行的立法，但是旅游資源不僅僅是文化旅游資源還包括其他的眾多資源，這種零散的立法無法滿足甘孜州旅游業發展當中對法律保障的需求，尤其是無法向脆弱生態下的自然景觀資源提供必要的保護。缺乏統一的旅游資源法律保護規范，導致甘孜州在旅游資源經營管理、開發與利用、保護等方面沒有直接的統一法律依據。

現有與旅游業有關的法律規范和環境保護有關的法律規范之間也缺乏有效的銜接，現有規范主要是針對單個的環境要素的，缺乏對生態環境和旅游資源整體性的規制。并且，現有規范性法律文件對旅游資源保護基本上是原則性、指導性的規定多，具體措施和標準較少，可操作性較差。

(二)法律保護規范性文件少，立法層次低且滯后

在旅游業成為甘孜州支柱產業的大背景下，甘孜州出臺了有關環境保護和旅游業發展的地方性法規、政府規章。事實上，關于甘孜州旅游資源保護的規范多體現為景區管理條例、地方政府規章等較低級別的法律規范，致使相關法規的權威性和穩定性較弱，不利于執法工作，也達不到預期效果。

(三)執法過程中多頭管理、權責不清、執法不嚴

如前所述，由于旅游資源保護立法上的不足，使甘孜州旅游資源在開發、利用、管理、保護等方面的執法存在一定的難度。同時由于旅游資源的開發、利用、管理、保護涉及旅游景區管理部門、環保部門、國土部門、工商部門、稅收部門、林業部門、消防部門、水土資源管理部門等多個部門，使得在執法過程中形成多頭管理，因權責不清導致相互推諉、相互爭奪執法權的問題也較突出。有些執法者因環保意識薄弱加上受本地區、本部門的利益影響而執法不嚴。

(四)民眾的參與權和監督權不明確

當地群眾和游客是與旅游資源關系最為密切的群體，使旅游區居民受益是甘孜州旅游業發展的目標之一，當地群眾和游客是旅游資源保護的重要力量。但《甘孜州環保條例》對民眾參與旅游資源保護的權利僅規定了旅游行政主管部門對民眾應當提供相關信息并做好生態環境保護的指導工作，該規定為指導性規定，并未明確規定民眾如何監督執法部門的執法行為，在實際中難以起到保障民眾的參與權和監督權。

四、關于加強甘孜州旅游法律保護的幾點建議

(一)盡快制定《旅游資源保護條例》，踐行可持續發展理念

甘孜州旅游資源法律保護存在缺乏統一法律規范、規范性文件少、現有的旅游資源保護規范性文件立法層次較低且滯后等問題。由于立法層次的高低決定了法律規范效力的高低，因此筆者認為，應由甘孜州人民代表大會制定《旅游資源保護條例》，以地方性法規的形式規范旅游資源開發、經營、管理、保護過程中各主體行為，明確執法部門的權責。在立法過程中必須堅持可持續發展觀，堅持生態效益大于經濟利益、長遠利益大于眼前利益、整體利益大于局部利益。在立法的內容上應當做到自然旅游資源與人文旅游資源保護并重。

(二)厘清執法部門的職責，強化執法監督

如果沒有有效的執法，再完美無缺的法律規范亦沒有任何意義。針對甘孜州旅游資源保護執法當中的問題，首先需要明確執法部門的職責，通過法律規范明確各部門的執法權和執法范圍，建立專門的旅游資源保護管理部門并賦予管轄權；其次將管理權和經營權分開，管理機關監督經營者對旅游資源的開發、利用、保護等活動，經營者對管理機關的執法活動進行監督，從而實現各司其職和相互制約的目標[4]。

針對執法監督問題，應當通過法律賦予各類環保組織、當地群眾、游客等各類主體參與和監督執法機構的執法活動以及經營者的經營活動的權利。為了使群眾自覺、積極地參與到保護旅游資源的行列當中來，可以借鑒海螺溝景區內若丁山和摩崗嶺彝寨的股份合作制方式，使景區村民成為直接受益者，使村民把旅游資源當“自己的財產”來愛護。為了充分發揮群眾的監督作用，可以設置專門的群眾活動機構，配套完善的公益訴訟等制度?？赏ㄟ^設立投訴網站、投訴電話等便捷途徑，將各類主體的監督權真正落到實處。

(三)充分尊重當地少數民族習慣

千百年來，生活在甘孜州的藏族形成了自己獨特的民族習慣，民族習慣在甘孜州具有很大的影響力，這些民族習慣中不乏對生態環境保護、旅游資源保護有益的規范[5]。

眾所周知，藏區的藥材很多因稀有而價格昂貴，但在藏區習慣中藥材采集并不是隨心所欲的，必須要“按季采集”。在采集藥材的過程中，也不能盲目地去采集。如果根部可以入藥的植物一般是到果實成熟以后再去采集，從而不影響植物的繁殖。民族習慣當中有很多是對生態環境保護有益的規定，在此不做贅述。民族習慣具有很強的影響力使得其具有可操作性強、成本低的優勢，因此在對甘孜州旅游資源進行保護時，應當充分尊重少數民族習慣。在對甘孜州旅游資源保護法制建設的過程中，可以將民族習慣作為旅游資源保護的立法資源，從而使制定法更加符合實際，有效地補充國家或地方立法中難以觸及的區域，更有助于旅游資源保護法的實施。

(四) 重視生態環保和旅游資源保護的法制宣傳教育

從國內外保護旅游資源尤其是西藏的成功經驗來看，重視生態環保和旅游資源保護的法制教育與增強公眾對當地旅游資源保護的認同感和責任感非常重要。因為對旅游資源的保護，并非僅僅只是政府的責任，而是每一個旅游資源管理者、經營者、景區居民及游客的共同責任。因此在加強甘孜州旅游資源保護法制建設時，應當對旅游資源管理者、經營者、景區居民及游客進行生態環保和旅游資源保護意識的法制教育，營造良好的法治大環境。

可通過傳統的方式進行旅游資源保護知識的宣傳，也可以采用一些創新方式進行宣傳和引導公眾積極主動參與到旅游資源的保護活動當中，如海螺溝景區的“垃圾銀行”，每一位進入景區的游客在景區游玩返程后，可在“垃圾銀行”用在景區內收集的垃圾交換景區紀念品，“垃圾銀行”依據垃圾數量的多少，給游客不同的紀念品。海螺溝景區“垃圾銀行”的做法不僅向游客宣傳了環保意識，還減輕了景區公共衛生的壓力，降低了環衛人力成本，也有效地保護了景區環境。

結 語

保護甘孜州旅游資源是對黨的十九大提出加快生態文明體制改革和建設美麗中國的具體踐行。雖然，甘孜州旅游資源保護事業任重而道遠，是一個循序漸進的漫長過程，需要全社會的共同努力，但構建嚴密有效的甘孜州旅游資源法律保護制度是基礎。