多元化投融資下綠色公路建設動力機制與推進路徑研究

何壽奎，馬維文，李 坡

（重慶交通大學 經濟與管理學院，重慶 400074）

黨的十九大對加快生態文明體制改革作出了全面部署，交通運輸部印發《關于全面深入推進綠色交通發展的意見》（交政研發〔2017〕186 號）提出加快推進綠色公路建設，構建綠色公路建設技術指標及評價標準框架，探討資源、環境與經濟最佳結合的綠色公路技術路徑選擇，優化公路建設技術經濟指標和管理政策實現公路建設生態效益和經濟效益。本文根據綠色公路技術經濟特征和環境價值機理分析構建綠色公路建設技術標準，建立多元化投資下建設綠色公路推進機制，探討綠色公路多元化投資激勵機制與監督評價政策，對政府和社會資本合作進行綠色公路建設與管理有較強的指導意義。

一、研究現狀

建設綠色低碳公路是未來公路建設的主導趨勢，相關政策機制有待完善。Boschmann 和Gabriel（2013）[1]在建筑可持續設計中引入淺綠和深綠概念，淺綠指通過綠色設計理念減少能源消耗和環境污染，深綠指通過設計使得當地地理環境與自然條件相符合。綠色低碳公路的建設符合可持續發展的需求，但在實踐中推行卻遇到諸多困難。鄭古蕊（2014）[2]、陳書雪等（2016）[3]指出我國綠色公路建設的政策扶持力度有待加強，綠色發展理念有待提升。高泉平（2010）[4]將應用碳排放量全面評價綠色建筑經濟效益。

關于構建綠色公路技術評價指標體系。李滿良等（2015）[5]提出綠色生態城市道路概念，從設計、道路功能、節能減排和環保效果等方面建立綠色城市道路評價指標體系。王新岐等（2016）[6]基于全壽命周期排放提出綠色公路低碳、智慧等關鍵控制指標。王晉等（2014）[7]從設計、施工及運營維度構建評價指標體系，用AHP 法評價綠色公路等級。相關指標的理論依據有待進一步研究。Rong-Yau Huang 和Cheng-Hung Yeh（2008）[8]從生態系統保護、減少碳排放，充分利用資源，節省材料、節約用水五個方面建立了綠色公路評價框架。曹申和董聰（2010）[9]指出綠色建筑評價體系的建立應考慮氣候、資源和環境等方面的地域性差異。

關于綠色公路建設的激勵與監督機制。Bon-Gang Hwang 和Jac See Tan（2010）[10]總結出了綠色建筑工程管理遇到的問題，提出激勵方案以促進項目可持續建設。韓青苗等（2010）[11]應用公共政策評估理論，構建綠色節能公路激勵政策指標與綜合評價模型。曹啟龍等（2016）[12]提出依據綠色公路運營績效與優質服務確定獎勵力度，提倡政府根據項目運行狀況評價結果進行合理的補償以激勵企業參與綠色公路建設管理。

綜上，學者們關于綠色公路的定義、技術推廣難題、績效評價及激勵政策等取得了較為豐碩研究成果，但這些研究多集中于探討推行綠色公路的優點，以及將多元化融資模式運用于綠色公路建設的可行性。對綠色公路建設技術標準、技術創新路徑、技術評價體系以及推進綠色公路的動力機制與政策體系需要進一步研究。

發展趨勢：（1）理論層面上，需要建立和完善綠色公路技術體系與綠色公路評價標準，并將相關標準應用到多元化投資項目管理中，建立可操作性的標準與政策；（2）在公路規劃、建設、運行及改造過程中推行綠色公路需結合地方經濟、資源與環境特色建立適應綠色公路建設激勵約束機制；（3）需研究多元化融資模式下綠色公路建設激勵機制與監督制度，實現綠色公路建設可持續發展目標。

二、綠色公路建設參與主體決策行為影響因素

綠色公路建設需要增加投入，低碳綠色公路符合環境保護的要求，產生良好的生態環境效益，同時帶來附加旅游收益，同時為社會資本能夠帶來經濟效益。倡導發展綠色公路，需要分析多元化投融資模式下公路項目參與各方的行為邏輯，參與主體行為影響因素。

（一）公路項目屬性因素

項目屬性因素包括綠色公路項目的性質和盈利能力，項目性質決定對項目補貼額度與監管方式，項目屬性影響社會資本建設綠色公路的積極性。盈利能力強、市場化程度高的公路項目，社會投資者有積極參與項目建設與管理。

（二）綠色公路技術經濟政策因素

綠色公路技術標準的先進性經濟性對行業有重要指導作用，建設標準影響綠色公路建設供給成本與監督成本，成本補償以及績效監督評價方式影響社會資本參與綠色公路建設的積極性與經營決策行為，因此結合經濟發展水平、資源稟賦、環境承載能力確定合適的綠色公路建設標準、規范綠色施工與綠色運行、落實相關補貼政策有利于激勵企業和社會投資者參與綠色公路技術。

（三）組織制度因素

多元化投融資模式下項目組織制度因素包括組織管理模式、組織治理結構以及規劃、環保、社會投資者、公眾在生態綠色公路項目的決策機制。綠色公路項目直接收益分配與環保效益分享方式等組織制度因素影響綠色公路參與主體行為。如公路項目規劃決策中，公眾和社會投資者參與綠色公路建設公路方式影響其參與積極性，政府供給與社會投資者關于綠色公路建設目標影響其決策行為，多元化投融資模式項目利益相關方的責權關系影響參與主體決策行為，從而影響綠色公路的建設與管理質量。

（四）經濟水平與市場競爭因素

地區經濟發展水平影響綠色公路建設與服務的市場需求，激烈的市場競爭有利于激勵公路項目社會投資者節約經營，改善PPP 項目公司的經營服務質量，提高綠色公路投資效率。

（五）社會信用影響因素

社會投資者參與多元化投融資模式公路項目的信用影響其市場準入和績效評價；公眾享受綠色公路與生態服務付費信用影響綠色公路項目服務費用征收水平及企業用戶關系；政府和公眾的信用影響社會投資者參與積極性，投資者信用影響政府選擇項目承接單位。

三、多元化投融資模式下綠色公路建設動力機制

建設綠色公路是交通運輸業可持續發展的動力。綠色公路有較強的公益性和正外部性，為了實現綠色公路高質量發展目標，需要政府主導、市場參與以協同推進綠色公路建設。為了激勵社會資本參與綠色公路建設，需要建立相關內外部動力機制，其中政府的激勵政策、市場需求動力、社會供給動力、技術創新等構成外部動力；市場主體競爭驅動、行業組織制度創新、生態績效與激勵、綠色公路文化感召力構成了內部動力。

（一）多元化投融資模式下推進綠色公路的外部動力機制

1.發展綠色公路的技術經濟政策動力。主管部門通過制定綠色公路技術標準、質量與環保標準規范企業建設行為，將綠色公路建設目標與激勵政策有機結合，探索綠色公路建設與生態環境補償協同推進的政策。在生態補償項目中發展綠色交通，在綠色交通中體現生態環境補償，建立相關激勵政策促進綠色公路建設與生態補償二者有機融合。

2.交通運輸污染治理與發展綠色交通的需求動力。公路設計以壽命周期資源節約為目標，建設中減少土石開挖、植被破壞和施工粉塵，路橋工程維修中減少廢棄物，公路運行中控制汽車尾氣排放，從而減輕交通運輸建設運行污染。轉變交通運輸行業經濟增長方式與發展模式，發展綠色運輸、低碳出行，有利于促進交通運輸業產業不斷升級。

3.提供優質交通運輸服務作為綠色公路的供給動力。發展綠色公路可以提升我國交通運輸業技術與管理方面在國際市場競爭力，高鐵走出國門就是有力例證。實施以政府為主導的綠色交通發展政策，倡導交通+旅游新理念，完善交通安全設施，營造綠色安全的車輛運行環境，服務區附帶觀光休閑功能，應用區塊鏈等先進技術保證運行安全，應用大數據與人工智能技術向用戶提供及時準確的交通信息，提升公路運輸服務品質。

4.推進高質量發展，轉變交通運輸發展方式的動力。改革開放以來，交通行業企業規模和資產也成幾何級數增長，但交通運輸行業也出現了新問題，表現在交通運輸結構失衡，交通運輸帶來的污染問題日益嚴重，交通運輸裝備技術落后，人員素質不能滿足信息化、智能化發展要求，部分公路運輸、水運企業效益低下，企業缺乏核心競爭力，在技術和管理上的國際競爭力不強。建設交通強國，實現交通運輸業高質量發展目標，必須轉變交通運輸業發展方式，推進綠色發展，推進施工技術、運輸裝備和經營管理創新。交通行業發展方式的選擇必須考慮項目壽命周期成本與資源消耗、環境治理及生態補償成本，應用先進制造技術降低綠色交通項目生產成本。培育交通+文旅、交通企業與電子商務平臺融合等新業態，發展新業態和綠色交通的同時實現公路沿線生態環境補償。

5.發展綠色公路與生態環境補償的技術創新動力。推進綠色公路建設技術創新，包括綠色防護工程設計與施工技術、水土保持技術、綠色植物栽培與養護技術、綠色路面及路面再生技術、噪聲與粉塵控制技術、節地、節能、智能建造等新技術，因為綠色防護、耕地復耕、路面再生、施工污水處理、服務區綠色建筑等綠色公路技術的實施，對公路沿線生態有一定補償作用。由于綠色公路建設與生態環境補償項目密切相關，技術上相鋪相成，具有技術融合創新的動力，如水土保持、邊坡綠化、污水防治等生態補償技術，與測土防護技術、節水節能等綠色公路建造技術實施路徑與效果互為因果，有融合創新的動力，可以在技術標準與補貼政策上進行融合。

（二）推進綠色公路建設的內部動力機制

公路項目投資者及運營單位競爭力提升、交通運輸行業組織制度創新、生態文明建設績效驅動、交通文化感召力構成了推進綠色公路的內部動力機制。

1.項目單位市場競爭與環境保護雙重驅動力。項目投資者與運營單位面臨市場競爭和生態環境保護雙重壓力，為了實現企業可持續發展目標，生態環境保護成為企業目標新的驅動力，有利于促進交通企業開發綠色公路產品，建設公路同時重視生態環境治理。

2.交通運輸行業組織管理與制度創新動力。公路設計單位、施工企業與養護企業是綠色公路政策的執行主體，圍繞環境保護開展路線設計與環保設計、綠色防護與綠色路面設計、水土保持、植被恢復與維護等生態環境補償項目實施，噪聲與粉塵控制，實現公路低碳運行。綠色交通項目的實施行業員工及社會組織的參與，實施生態公路有償服務政策，激勵社會投資者參與交通項目建設與環境治理。需要創新企業管理組織與制度，包括科學規劃土石開采和堆砌，文明施工，合理使用安全環保資金，處理生態環境保護與交通運輸發展的關系，培育交通運輸綜合經營主體，協調項目投資者、施工企業、綠色技術開發企業、運輸物流企業、旅游企業及環境服務企業的利益分配及風險分配關系，培育綠色公路協會和環保協會，以創新綠色公路服務體系與監督制度。

3.發展綠色交通文化的動力。綠色交通文化是交通行業及公眾組織共同認可的發展價值觀，群體規范以及社會公眾共享的核心價值觀念。推進綠色發展的背景下，交通運輸經營企業及個體通過營造以“綠色交通”為核心的交通行業文化，激發交通企業積極參與綠色公路產品開發，發展交通+文化旅游休閑，交通+人工智能，改善交通運輸業發展環境。

4.交通運輸生態環境補償與綠色公路發展績效驅動動力。政府將相關交通建設與運行污染控制指標納入企業考核績效，建立交通排放控制標準，通過環境監督評價制度規范予以保障。將綠色公路技術開發與環境保護激勵機制作為項目公司參與綠色交通生產經營活動及環境補償的重要制度動力，對在綠色公路建設技術創新、環境保護取得優秀成果的交通企業在工程投標及政府項目扶持上享受政策優惠，對公路建設與運營環境污染嚴重的企業給以市場準入限制或者列入生產經營黑名單。

（三）推進綠色公路的激勵約束機制

多元化投融資模式下綠色公路建設需要建立產權制度為基礎，綠色標準為導向，投資補貼、價格機制、監督評價機制為政策工具，通過財政支持構建政府購買部分綠色產品與服務等的激勵機制。具體而言，組織維度的激勵約束機制包括：建立多元參與主體目標協同的組織權利制衡機制，使相關組織在綠色公路建設管理、利益分配、服務監督上形成有效的激勵監督與權利制衡體系。分配維度的激勵約束機制包括：綠色公路建設推行多元化投融資，政府區分公路項目的性質提供必要的財政補貼與政策支持，建立政府、社會資本、用戶的利益協同機制，體現社會投資者的經濟效益和用戶的基本權益，將綠色公路建設標準與政府財政承受能力有機結合。

四、多元化投融資模式下綠色公路推進路徑

（一）構建綠色公路技術標準體系，制定并落實多元化投融資模式下綠色公路節能減排標準規范

目前，交通運輸部利用專項資金開展了綠色公路建設示范項目，這些示范項目的推廣應用，在綠色公路創建過程中取得了顯著的生態環境效益。綠色公路建設的技術標準還處在研究階段，建議從節地、節能、節水、節材、綠化占比、施工排污、運營維護成本等指標建立一整套評價標準，圍繞綠色公路進行標準圖設計、標準工地設計，編制公路路面工程、防護工程、橋梁、隧道、交通工程設施周期性維護技術標準；建立綠色公路設計方案評價指南，在PPP 合約中明確綠色公路建設目標和標準，綠色施工評價標準，基于全壽命周期能耗和成本結合大數據工具編制公路結構物養護周期指南；研制發展綠色公路的建筑材料和半成品，建立公路運行碳排放檢測系統。

（二）營造有利于社會資本參與綠色公路建設的政策環境

通過建立綠色成品產權制度與補貼政策激勵社會資本在多元化投融資項目中提供最基本的綠色工程成品。搭建社會資本參與綠色公路建設管理平臺，將綠色公路建設內容納入PPP 項目投資計劃，建立綠色公路特許經營制度與節能減排責任制。創新綠色公路建設投融資政策與綠色產品激勵政策，研究綠色公路建設、綠色成品生產、排污權交易與公路投融資與經營權改革融合路徑，建立社會資本參與綠色公路建設的激勵政策與收益分配機制。區分項目不同性質的綠色公路，推行政府購買公益性公路服務、政府對綠色公路建設管理補貼及政府社會資本合作投資，針對不同的公路項目建立綠色公路建設補貼標準。完善多元化投融資模式下綠色公路產權制度與經營決策制度。

（三）構建不同類型綠色公路投融資模式，健全綠色公路建設治理機制

結合農村公路、高速公路與旅游公路項目性質與付費方式，應用項目區分理論確定綠色公路項目選擇特許經營、服務外包、政府購買服務等建設模式，創新多元化投融資模式下綠色公路治理機制。結合綠色公路項目技術經濟特征，健全綠色公路PPP 項目建設管理組織，加強機構建設，突出環保協會與行業監督部門的作用，委托第三方或者環保協會對公路環保設計、排水設施建設與維護，強化環保部門對綠色公路建設情況與運行服務質量進行評價，協調綠色公路建設中政府-項目公司-道路用戶之間的利益。

（四）構建多元化投融資模式下綠色工程產品有償使用與成本補償制度

結合綠色公路投資、成本、收益與居民支付能力等要素研究綠色工程產品定價機制與補償機制，要建立根據公路項目性質和綠色工程產品外部性特征，建立合適的綠色消費與綠色工程產品定價機制與付費機制。多元化投融資模式下推進綠色公路建設應以綠色公路建設技術標準為建設依據，以技術標準核定建設與維護成本，為此需要建立綠色公路建設服務成本與質量評價基礎數據庫。編制綠色公路項目建設定額與環保服務成本數據，根據環保部門服務質量評價確定獎補幅度，促進社會投資者提高經營效率。

五、結論

本文以綠色公路建設標準為導向，按照多元化投融資模式下綠色公路參與主體行為影響因素→綠色公路建設動力機制→綠色公路建設推進路徑。通過分析得出影響參與主體行為的項目屬性因素、綠色公路技術經濟政策因素、組織制度因素、經濟影響因素、社會信用影響因素。認為綠色發展的政策激勵、綠色公路的需求動力、供給動力、綠色公路建設技術推動等構成了協同推動的外部推動力，相關影響因素促進環境補償與綠色發展；內部動力表現交通項目經營者和環保企業主體參與競爭驅動力、交通運輸企業組織制度創新、地區生態文明建設績效驅動與激勵機制、綠色公路與企業綠色文化感召力構成了協同推進的內部動力機制。以構建綠色公路技術標準體系、制定綠色公路節能減排標準規范為基礎，營造有利于社會資本參與綠色公路建設的政策環境為平臺，構建多元化投融資模式下綠色工程產品有償使用與成本補償制度為激勵手段，構建不同類型綠色公路建設模式與治理機制為政策手段。探索多元化投融資模式下綠色公路多元協同供給的動力機制，包括建立綠色生態產品的產權制度，推進環境要素及服務價格改革以吸引社會資本參與綠色工程產品投資，構建綠色公路項目成本分擔機制、價格形成機制與精準補貼政策，創新綠色公路項目投融資體制與多元共治政策體系。