突發公共疫情依法治理的邏輯

●張明軍 趙友華

2019年末，湖北武漢地區出現了新型冠狀病毒肺炎疫情，并在短時間內由爆發中心迅速延燒至全國各地。疫情發生以來，中央和各級黨委政府隨即采取有力舉措阻擊疫情蔓延，社會各界紛紛響應“疫情就是命令，防控就是責任”的號召，舉國上下打響了一場全民參與、全面動員的疫情防控人民戰爭。誠然，此次疫情阻擊戰是對我國治理體系和治理能力的全方位考驗，既充分彰顯了中國特色社會主義制度的巨大優勢和顯著效能，也折射出重大突發事件引發的緊急狀態下的法治疏漏。諸如極端“硬核”式防疫、暴力抗疫、越權懲謠等現象在疫情防控過程中時時頻現，嚴重制約了疫情治理工作的實效。法治是現代國家治理的基本方式，無論是常態化的治理活動，還是應對突發性重大公共事件，均應在法治軌道上展開。疫情防控是黨和政府踐行以人民為中心發展思想的職責所系，而依法防疫則是打贏疫情防控阻擊戰的前提基礎。越是在疫情防控形勢嚴峻的特殊時期，越要恪守法治理念，依照法律法規精密部署和科學行動，利用法治規范來定分止爭，為疫情應對提供剛性保障。因而，疫情治理必須要堅持依法而為，法治原則和法治精神必須嵌入到疫情治理的全過程，唯此方可統籌抓好疫情有效防控與經濟社會發展穩定各項工作，更好地將中國特色社會主義法治的制度優勢轉換為重大突發疫情治理的整體效能，進而在應對和處置重大突發事件中推進中國法治成長與進步。

一、疫情治理的人民性必須依法保障

（一）人民性是疫情治理的價值歸依

人民性的理論內核在于堅持以人民為中心的發展思想，將人民群眾的根本利益擺在中心位置，“堅持人民性，就是要把實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益作為出發點和落腳點，堅持以民為本、以人為本。”〔1〕習近平：《習近平談治國理政》，外文出版社2014年版，第154頁。

人民性是貫穿于中國特色社會主義事業的價值主線，是黨領導人民治國理政的根本價值遵循，在解決各種復雜難題、應對各類治理危機、化解各項矛盾時必須始終堅持的指導思想。此次新冠肺炎疫情的爆發，不僅導致了全國范圍內的生產停頓和生活不便，還直接威脅廣大人民群眾的生命財產安全和身體健康，從而損害到人民群眾的根本利益。疫情爆發之后，黨和國家決定將疫情防控作為最緊迫和最重要的工作，統籌各方力量共同抗疫，積極采取各項有力舉措遏制疫情蔓延，習近平總書記更是多次強調“人民群眾生命安全和身體健康始終是第一位的”，〔2〕本報評論員：《越是艱難越向前》，載《光明日報》2020年2月12日，第1版。這正是堅持以人民為中心發展思想的重要體現。

在疫情治理中堅持人民性的價值導向，將人民性作為疫情防控工作的邏輯起點和終極旨歸，具體涵蓋了三個層面的內容。第一，疫情治理初衷要堅持人民主體地位，秉承人民至上的價值理念，始終將人民群眾放在首要位置，做到心中有民、為民謀利。面對可能或已經發生的重大突發疫情，首先想到的應該是人民安危和百姓福祉這一根本性因素，對上級負責、下級服從上級固然體現了鮮明的政治性，但人民利益至上的人民性則是最崇高的政治性，是政治性中最核心的價值。在理論上，人民性與政治性兩者是統一的關系。但在客觀實踐中，尤其在具體行為中又存在一定的內部張力。如在疫情治理中產生人民性與政治性的沖突現象，必須堅守人民性第一的思維觀念，以人民的生命安全為中心，快速展開工作部署并采取相應的應急措施，力爭將疫情對人民群眾造成的損害降到最低，并將以人民為中心的思想貫徹落實到疫情治理的各個方面。第二，疫情治理過程要緊緊依靠人民力量，發揮人民群眾的主體作用，激發全社會的凝聚力和向心力，廣泛調動人民群眾的抗疫積極性和主動性，依靠人民群眾的力量打贏這場疫情防控阻擊戰。疫情防控是一場沒有硝煙的人民戰爭，仰賴于廣大人民群眾的擁護和支持，大到疫情秩序的有效管控、防疫物資的緊急復工復產，小到減少人群聚集、出門佩戴口罩和社區志愿服務，疫情治理過程的每一個環節都離不開人民群眾的密切配合。第三，疫情治理結果要維護人民利益，要以最廣大人民群眾的根本利益作為評判疫情治理成效的終極標準。“檢驗我們一切工作的成效，最終都要看人民是否真正得到了實惠，人民生活是否真正得到了改善，這是堅持立黨為公、執政為民的本質要求。”〔3〕習近平：《全面貫徹落實黨的十八大精神要突出抓好六個方面的工作》，載《求是》2013年第1期。任何疫情防控舉措均應當圍繞人民和人民利益來展開，不得違背人民意愿、侵犯人民權利、有損人民利益，始終站在最廣大人民群眾的價值立場上把握和處理疫情治理中出現的種種問題。

（二）疫情治理的人民性須法治護航

“以人民為中心的發展思想，不是一個抽象的、玄奧的概念，不能只停留在口頭上、止步于思想環節，而要體現在經濟社會發展各個環節。”〔4〕習近平：《在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上的講話》，載《人民日報》2016年5月10日，第02版。欲充分保障疫情治理的人民性，將以人為本的價值理念貫徹到疫情治理的具體過程，必須堅持依法而為，依靠法治的剛性力量確保落實，通過搭建疫情治理的法治架構來有序開展各項工作。一方面，疫情治理堅持依法而為，以憲法和法律為根本遵循來展開疫情治理，促使人民性從抽象層面的價值理念轉化為指導疫情治理的法律規范，進而回落到生動具體的疫情防治實踐。“在民主制中，不是人為法律而存在，而是法律為人而存在；在這里人的存在就是法律。”〔5〕《馬克思恩格斯全集》（第1卷），人民出版社1956年版，第293頁。在人民當家做主的社會主義國家，憲法和法律是人民意志的集中體現，人民的根本利益已經反映到憲法和法律條文之中，中國特色社會主義法治具有以人為本的內在規定性。故而，在疫情治理中堅持依法而為，就是在維護已經內化為法律規范的人民利益，依據法律法規要求來推進各項疫情防控工作，能夠使疫情治理始終不偏離正確的價值導向，在落實有關法律規定和中央防疫政策部署中堅決捍衛人民性。倘若法治缺位，疫情治理的人民性只能是流于形式的口號宣揚而無堅實根基，在疫情突發的危機時刻，政府部門就會缺乏維護人民利益的積極性、主動性和責任心，并在避責求穩不正心態的驅使下衍生出疫情信息瞞報、應急響應遲緩、防疫形式主義等有損人民利益的現象。

另一方面，疫情治理堅持依法而為，能夠依托法律規范的剛性約束力來確保人民性得以實現，有效遏制以防疫之名行僭越之實的做法。法治是治國理政的基本方式，法律法規在國家治理規范體系中居于核心地位，并具有至上權威性，其區別于其他治理規范的最大特點就是，法律由國家強制力保證實施。國家憲法和法律尊重人的權利和尊嚴，保障每一個公民的各項基本權利不受侵犯，為疫情治理的人民性提供制度保障和剛性防護。所以，疫情治理依法而為要求任何防疫舉措和治理行為均要在法治框架內展開，以不損害人民根本利益、不侵犯公民基本權利為前提，任何組織和個人都沒有逾越法律邊界的特權。在疫情形勢嚴峻的特殊時期，愈加凸顯出疫情治理法制化的迫切性和必要性。因為如果不堅持依法防疫，在疫情治理過程中任何悖逆人民性初衷的行為都能夠以防控疫情為幌子來對民眾強制實施，并以維護人民利益、保障人民生命財產安全等正當性話語加以粉飾，規避上級問責和百姓質詢。同時，一旦法治不彰，民眾在疫情肆虐、個人生命安全遭受威脅的狀態下，很多都是權利被侵越而不自知，抑或對政府明顯缺乏法律實據的損害行為采取默許和容忍的態度；即便是有所抵制，在無法治保障的情形下，往往也是維權無門、抗爭無果。

（三）新冠疫情之初依法堅守人民性的實踐偏差

此次新冠肺炎疫情肇始于湖北武漢，并最終演化為全國性的重大公共衛生事件。隨著疫情的快速蔓延，關于地方政府瞞報疫情信息、未能及時預警、拖延封城時間等方面的輿論聲討也在不斷發酵。對此，武漢市市長周先旺在2020年1月27日接受中央電視臺專訪時表示，“前面這個（疫情）披露得不及時，這一點大家要理解，因為它是傳染病，傳染病有傳染病防治法，它必須依法披露，那作為地方政府，我只獲得這個信息以后，授權以后，我才能披露。”那么根據相關法律規定，疫情發展之初，地方政府是否真正做到了依法披露？站在以人民為中心的價值立場上，當地政府機關在疫情初始又應當依法盡到何種屬地責任？

目前，我國關于重大突發疫情防治的法律法規主要包括《中華人民共和國傳染病防治法》〔6〕《傳染病防治法》第38條規定，“國務院衛生行政部門定期公布全國傳染病疫情信息。省、自治區、直轄市人民政府衛生行政部門定期公布本行政區域的傳染病疫情信息。傳染病暴發、流行時，國務院衛生行政部門負責向社會公布傳染病疫情信息，并可以授權省、自治區、直轄市人民政府衛生行政部門向社會公布本行政區域的傳染病疫情信息。”（以下簡稱《傳染病防治法》）和《中華人民共和國突發事件應對法》〔7〕《突發事件應對法》第43條規定，“可以預警的自然災害、事故災難或者公共衛生事件即將發生或者發生的可能性增大時，縣級以上地方各級人民政府應當根據有關法律、行政法規和國務院規定的權限和程序，發布相應級別的警報，決定并宣布有關地區進入預警期，同時向上一級人民政府報告，必要時可以越級上報，并向當地駐軍和可能受到危害的毗鄰或者相關地區的人民政府通報。”（以下簡稱《突發事件應對法》）以及相應的實施辦法和應急條例等。誠然，《傳染病防治法》和《突發事件應對法》在疫情信息披露的主體規定方面存在差異，但這并不表示兩部法律在實施過程中存在必然沖突，更不能成為地方政府信息披露失責、防疫行動遲緩，進而致使疫情延宕并最終損害人民利益的理由。因為，第一，從疫情態勢來看，《傳染病防治法》針對的是“傳染病暴發、流行時”，亦即疫情已經大規模爆發，意味著社會損害已經客觀造成，此時要求中央衛生行政部門抑或授權省級衛生行政部門向外界及時、準確地公布疫情；而《突發事件應對法》針對的是“即將發生或者發生的可能性增大時”，指的是疫情還未發生但將要發生，此時要求縣級以上人民政府根據疫情研判結果對社會采取前置性的預警公告。所以，雖然當地政府當時不能直接公布疫情，但在疫情預警方面并未做到“依法披露”。第二，從披露程序來看，《傳染病防治法》要求省級衛生行政部門在獲得國務院衛生行政部門的授權之后，方可向社會公布疫情信息；而《突發事件應對法》要求的是縣級以上人民政府在發布預警之后，向上一級人民政府進行事后報告。故而，就疫情預警而言，應當是地方政府的一種自主行為，并不需要事先獲得上級授權，“未獲授權”一說是避重就輕。第三，從應急響應來看，根據《傳染病防治法》〔8〕《傳染病防治法》第34條規定，“縣級以上地方人民政府衛生行政部門應當及時向本行政區域內的疾病預防控制機構和醫療機構通報傳染病疫情以及監測、預警的相關信息。接到通報的疾病預防控制機構和醫療機構應當及時告知本單位的有關人員。”，地方衛生行政部門應當及時將疫情信息通報給當地疾控和醫療機構，以利于一線人員在救治病人時加強自我防護，但疫情早期武漢多名醫護人員感染的事實則反映出當時疫情信息并未傳達到位；另據《突發事件應對法》〔9〕《突發事件應對法》第42條規定，“可以預警的自然災害、事故災難和公共衛生事件的預警級別，按照突發事件發生的緊急程度、發展勢態和可能造成的危害程度分為一級、二級、三級和四級”；第47條規定，“發布突發事件警報的人民政府應當根據事態的發展，按照有關規定適時調整預警級別并重新發布”；第44、45條分別規定了對“一級、二級”和“三級、四級”預警期所應采取的防控措施。，地方政府在啟動不同級別的疫情預警之后，均應當采取各項措施以向社會進行疫情危害警告，提高社會公眾的警惕意識，采取必要的防范性和保護性措施。

通過對湖北省和武漢市早期疫情信息披露及其應對行為的回溯式觀察，對照相關法律規定，即可發現：無論是對社會外界的疫情預警，抑或對醫療體系內部的信息告知，還有在疫情社會處置方面的初始表現，當地政府部門都未能及時依法盡到應有的疫情預警和防控職責。更為外界詬病的是，疫情期間武漢市和湖北省兩會相繼召開、百步亭“萬家宴”照常舉辦等一系列社會事件，極大地提高了疫情傳播的風險。而后，疫情防控形勢日益嚴峻之際，武漢市才緊急關閉離漢通道，湖北省作為病疫輸出省份更是晚于浙江、廣東等地區啟動重大突發公共衛生事件一級響應。地方政府的遲滯反應，加之病毒本身極強的傳染性和時值人群高度流動的春節期間，早期防疫失利和疫情迅速蔓延也就在所難免，最終導致了疫情治理的人民性未能得到依法保障。

（四）依法保障疫情治理人民性的應然邏輯

我國憲法和法律秉承人民性的價值立場，遵循人民利益至上的基本原則。憲法序言部分寫到“本憲法以法律的形式確認了中國各族人民奮斗的成果”，第2條規定“中華人民共和國的一切權力屬于人民”，第二章則明確了公民的各項基本權利，表明人民的根本利益受到國家根本大法的充分維護、人民群眾的主體地位得到憲法尊重。與之相應，《突發事件應對法》和《傳染病防治法》在第1條就分別確立了“保護人民生命財產安全”“保障人體健康和公共衛生”的立法宗旨，并對應對突發事件和防治傳染病的政府職責進行了具體規定。在疫情治理中，各級政府部門要始終堅持以憲法為根本遵循，嚴格按照相關法律、法規的要求扎實推進疫情治理工作，真正做到依法保障疫情治理的人民性。

第一，恪守法治要求，將人民利益放在首位。我國的憲法和法律是人民意志的集中體現，以人為本的法治意蘊融入到了憲法和法律的各項具體條文之中，維護憲法和法律權威、確保憲法和法律得到有效實施的法治要求，其本質就是在保障人民性和維護人民根本利益。當疫情危機顯露之際，各級政府作為權力機關的執行機關，首先想到的應當是依法踐行憲法和法律所賦予的使命，落實維護人民財產安全和身體健康的法定職責，將人民群眾的安危作為頭等要務，積極開展各項疫情防控工作。在重大突發危機面前，如果政府部門及其行政人員首先考慮的不是依法履行預防控制職責，而是為了服從某種“政治”需要，旁置捍衛人民利益的法治要求，那么其行為方向定然會偏離人民性的價值初衷，危機應對也必然會頻頻失措。此次新冠肺炎疫情之初，當地政府部門之所以早期防疫失利，就是因為未能遵循以人為本的法治要求，以致偏離了疫情治理的正確方向。

第二，依靠法治方式，促進疫情治理規范開展。疫情突發會在短期內造成一定的社會恐慌和秩序沖擊，為了快速擺脫這種危機局面則要求政府能夠依法綜合采取多種有力手段和剛性措施來阻擊疫情。無論是《突發事件應對法》，還是《傳染病防治法》，抑或是更加細致具體的部門規章和地方立法，對于重大突發疫情的應對程序和防控要求都有著較為明確的規定。政府部門的疫情治理工作應當遵照各項法律法規的要求來開展。在情勢緊迫時，不能只求效率而枉顧法治，越是在危機時刻，法治化的治理方式才愈加有效。如果過度偏重行政手段的效率性，而對法治手段有所偏廢，極易催生出應對舉措反復多變、處置標準各不相同甚至違逆中央統一決策部署的現象，最終難以適應錯綜復雜的疫情發展態勢，使人民群眾的生命財產安全遭受損失。更為關鍵的是，如果不緊緊倚重法治化的疫情防控方式，就很可能導致政府權力濫用而不受制約，同樣也會侵害人民群眾的切身利益。

第三，追求法治效果，確保防控責任落實落細。突發事件應對和傳染病防治等方面的危機立法，就是在人民財產安全和身體健康遭受威脅的嚴峻時刻，政府部門能夠依法有序地開展應對工作。為了確保這種維護人民利益的法治效果能夠有效實現，必須依法加強對工作不盡心和履職不盡力領導干部的問責懲處力度。《突發事件應對法》第63條規定了政府人員不履行法定職責的八種情形，《突發公共衛生事件應急條例》第五章法律責任部分更是明確了各類失職瀆職行為的具體懲處方式。在此次新冠肺炎疫情防控過程中，中央紀委國家監委及時印發《關于貫徹黨中央部署要求、做好新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控工作的通知》，強調要嚴格執紀，從嚴查處各類履職盡責不到位的現象；各地各部門也高舉執紀問責利劍，一大批抗疫不力的官員受到懲處。應該說，這對于推動廣大領導干部依法履行防疫職責，壓實落細疫情防控責任，起到了較好的震懾和警示效果。

二、疫情秩序的維護必須依法開展

（一）秩序維護是疫情防控的中心要義

秩序與無序相對應，指的是一種有條理、不混亂的狀態，泛指事物整體結構功能上的合理性，對外與其依存環境之間的和諧共存與動態平衡，對內各要素之間的協同配合與穩定發展。社會共同體意義上的秩序則具有個體存在的安全性、成員關系的穩定性、行為規則的明晰性、機制運行的順暢性和發展進程的有序性等多重特點，意指整個社會保持一種安定和諧、穩定運轉、良性發展的態勢。秩序是人賴以存在和發展的前提條件，尋求秩序符合人的本質需求和社會本性，建構一種合理的公共秩序則是人類政治文明演進的永恒主題。“在社會生活中,如果不存在秩序、一貫性和恒常性的話,則任何人都不可能從事其事業，甚或不可能滿足其最為基本的需求。”〔10〕［英］弗里德里奇?哈耶克：《自由秩序原理》（上冊），鄧正來譯，生活?讀書?新知三聯書店2003年版，第199頁。因此，秩序維護理當成為疫情防控的中心要義，避免人們因疫情突發而陷入恐慌、因疫情擴散而承受悲劇，同時，也唯有在穩定的秩序條件下，各項疫情防控措施和公共救治工作才能有條不紊地開展。

在現代社會中，公共秩序是多元協同、互動型構的產物，政府、市場與社會等主體間的相互作用造就了不同的治理樣態，但無論是何種秩序模式，政府始終在其中扮演著關鍵角色。尤其是在疫情導致的危機時刻，鑒于疫情產生的突發性、后果的嚴重性和情勢的危急性，政府在秩序構建和再生產方面需要發揮更大的權威作用，是保障性和托底性的秩序維系力量。首先，重大突發性的疫情會導致人們慣常的社會生活被打破，原有的社會秩序受到全方位和系統性的沖擊。此時，人民的生命財產安全和身體健康遭到直接損害，國家安全與人民利益面臨病魔的嚴重威脅，堅決遏制疫情蔓延勢頭、維護社會秩序安定乃是政府職責所系。其次，疫情陰云籠罩之下，各種社會不安定因素激增疊加，情勢更加處于危機狀態，“亂中求治”必須依靠政府及時采取應對措施。最后，在疫情狀態下，正常的社會治理機制難以有效運轉，常態化的治理工具與方式在疫情秩序維護方面功能受阻、作用有限，必須由政府部門依法果斷采取有效手段和強硬舉措方能解除危機，進而恢復社會秩序。總而言之，盡管其他主體也參與了疫情秩序的維護，但政府則是最重要的秩序提供者。

（二）依法維護疫情秩序的價值意蘊

從本質上來說，“與法永相伴隨的基本價值,便是社會秩序。”〔11〕［英］彼得?斯坦、［英］約翰?香德：《西方社會的法的價值》，王獻平譯，中國人民公安大學出版社1990年版，第38頁。以往人們總是對常態化秩序維系中的法律價值予以更多確證，而對疫情秩序維護中的法治原則缺乏信仰堅守。疫情肆虐的特殊時期并非法律真空時期，伴隨著政府在維護疫情秩序過程中的權力擴容及其對私人領域的深度干預，依法而為的必要性更加凸顯。一方面，厲行法治有助于促進疫情秩序維護工作的規范高效。在疫情所致的緊急狀態下，政府部門必須采取強有力的舉措和超常規的手段才能應對危機、維持秩序，有時臨時性的逾法策略也將會被采用，由此必然導致公共權力的擴大化。但就疫情危機下的行政應對而言，并不是所有的地方政府部門及其人員都能夠保持權力的適度謙抑和規范運行，權力的擴張本性以及緊急狀態下權力克制的阻力隱退，極易導致公權力的恣意妄為和專橫濫用，從而對疫情秩序造成更大的沖擊。所以，需要通過法治的制度化設計，對危機情勢下的行政權能加以規約，清晰設定好政府在疫情秩序維護中緊急處置權的應用情形、啟動程序、時限范圍、效力邊界和義務職責等限制性條件，尤其是對越權、擴權等疫情應急行為的法律后果及其責任擔負作出明文規定，使得疫情秩序的政府維護既具有結果上的有效性，也符合程序手段上的規范性。

另一方面，依法而為有利于維系符合正義原則的疫情秩序。任何為維護疫情秩序所采取的政策設計及其剛性舉措都應當遵循一種妥洽的正義邏輯，而這種正義性的實現往往都是需要依靠法治來支撐和保障。“法治是以權力制約為起始目的和核心要旨的政治實踐方式，是保障每個個體的尊嚴、自由和權利最為有效的方案，是為人類歷史所證明的最文明的社會秩序化手段。”〔12〕龐正：《法治秩序的社會之維》，載《法律科學》（西北政法大學學報）2016年第1期，第3-15頁。疫情時刻與政府公權力擴容相同步的，是對公民私人權利的有限內縮和部分限制。盡管，為了社會長遠利益和大多數人的公共利益，對部分人的權利和自由進行暫時性消解，譬如確診患者的集中隔離和疫區地帶的出行管制等，都是疫情秩序維護的必要手段。但是，需要謹防無限擴大化和過度升級的風險，這事關憲法賦予人民的基本權利能否有效維護和正義理念能否得到堅守，必須要有明確的法律依據并符合法定程序。從社會發展的經驗來看，以犧牲法治的方式來謀求秩序的穩固往往會引發更大的混亂，而違背正義原則對人權的過度傾軋，則是在疫情踐踏之余讓人民群眾承受二次踐踏。

（三）“硬核”防疫不能偏離法治軌道

如果說，針對此次新冠肺炎疫情，某些地方政府在早期存在反應遲緩、應對失措的問題，那么而后一些地區紛紛開啟的“硬核”甚至是“超硬核”防疫模式，在偏離法治原則的情況下則極易用力過猛、防控失度。整體來看，疫情防控態勢的變化主要發生在武漢“封城”之后。由于疫情形勢急劇惡化，武漢市在2020年1月23日關閉了所有離漢通道之后，各省先后啟動了重大突發公共衛生事件一級響應，恐慌情緒隨著疫情蔓延而不斷擴散，全民開始正視這場突發性的疫情危機。與此同時，各級疫情防控領導小組、工作小組、指揮部、督導組紛紛建立，并在中央統一決策部署之下，要求疫情防控壓力逐級傳導、防疫責任層層壓實，力戒疫情防控中的形式主義、消極抗“疫”和不作為等現象。在此情勢之下，地方層面的抗疫積極性被充分調動，疫情秩序維護的力度持續加強，疫情蔓延勢頭得到有效遏制，高效的“硬核”防疫模式也頻獲贊譽和追捧。

但是，面對與日俱增的疫情數字、持續沸騰的社會輿論和密集釋放的問責信號，部分地方政府存在過度防疫之嫌，原先不同程度存在的“不作為”“慢作為”瞬間陡轉為“急作為”甚至是“亂作為”。一些基層政府更是粗暴而為，枉顧疫情防控的法律規定和本地疫情秩序維護的實際需要，動員采取諸如粗暴禁止人口聚集、恫嚇式標語宣傳、封村斷路強行物理防御，以及對武漢人乃至湖北人歧視性隔離等“超硬核”舉措。這些具有過度激進特質的防疫方式不僅不利于疫情秩序的有效維護，反而會給遭受疫情折磨的人民群眾造成不必要的次生災害。譬如，有些地方擅自升級疫情防控力度，為了控制人員流動，簡單機械化地將隔離群體無限擴大化，甚至在居民小區整體隔離之后，還采用鎖門戶、貼封條、焊鋼管等極端方式對居民實行人身禁錮，而對居民日常的飲食保障、突發性疾病的用藥就醫以及突發災害逃生等一系列問題卻未能通盤考慮。這種應急處置措施明顯違背法律規定和法治精神。

重大疫情的爆發造成了嚴重和持續的災難性后果，疫情期間的秩序維護面臨資源、制度、知識等多重要素的制約。這種緊急條件下的公共治理本身就讓地方政府分身乏術，加之內外雙重問責壓力的激增，緊急狀態中的自由裁量權擴張，疫情秩序維護不可避免地受到傳統剛性維穩思維的誘導。面對疫情危機，“不作為”和“慢作為”會貽誤疫情，給人民群眾的生命財產安全帶來極大危害，但“簡單化一關了之、一停了之”的極端做法和矯枉過正式的粗暴亂為，也會造成不必要的社會恐慌、情緒對立以及實質傷害，消耗社會資本，更加不利于疫情秩序的有效維系。所以，政府在維護疫情秩序的過程中，必須堅持依法行政，“硬核”防疫也不能偏離法治軌道。

（四）疫情秩序維護的法治進路

目前，我國仍未制定出臺專門的《緊急狀態法》，重大疫情的爆發造成了嚴重的社會危機和秩序沖擊，則是在事實層面讓整個國家進入情勢危重的緊急狀態。在緊急狀態中，政府應急行政權的行使是遏制疫情蔓延局勢的必要之舉，但囿于我國應急法律規定的不完善，極易在疫情秩序維護過程中導致公權過度擴張和私權保障不足等問題。故而，應當通過法制建設，提升公共危機治理的法治化水平，使得疫情所致緊急狀態下的秩序維護工作得以在法治道路上開展。

第一，增強“緊急狀態”法律規定的系統性。“緊急狀態”的概念曾在2004年以憲法修正案的形式進入憲法條款之中，但現行憲法也僅僅是設定了我國緊急狀態的決定權體系，只規定了哪些主體可以決定和宣布進入緊急狀態〔13〕《中華人民共和國憲法》第67條第21項規定，全國人民代表大會常務委員會“決定全國或者個別省、自治區、直轄市進入緊急狀態”； 第80條規定，“中華人民共和國主席根據全國人民代表大會的決定和全國人民代表大會常務委員會的決定”，“宣布進入緊急狀態”；第89條規定，國務院“依照法律規定決定省、自治區、直轄市的范圍內部分地區進入緊急狀態”。，對其法律內涵并無準確界定。而有關緊急狀態的法制規定則散見于《突發事件應對法》《中華人民共和國戒嚴法》等法律以及相關的行政法規、實施辦法和地方性法規，體系上零零落落，分散立法的特征明顯，導致重大突發危機事件引發的緊急狀態在法律法規上呈現出多種情形。應該說，疫情管控中各地應急行為的不同步和強度差別也有法制規定不完善的因素。對此，要在強化憲法依據的基礎上，完善公共危機治理法律體系，適時依據憲法制定統一的《緊急狀態法》。該法應當主要從緊急狀態的法定要件、啟動程序、起止時間、覆蓋范圍和退出機制等方面進行實體法律層面的系統規定，尤其要對緊急狀態中政府部門超常規的職權和權限明確加以規范，從而在程序和內容上實現對重大疫情時刻緊急權行使的必要限制。

第二，明確應急行政條件下權力行使的法治原則。面對情勢危急的重大突發公共事件，倘若關鍵性的應對法規中缺乏指引和約束性質的原則規范，權力沖動下的執法舉措必將有損公民基本權利。一是前提之必要性原則。政府在特殊時期所采取的強制性措施應當是消除公共危機所必需的，應急行政的強度不能超過必要程度，其所造成的后果損失更不能大于危機事件本身。譬如，在疫情秩序維護中不顧客觀實際需要，無限擴大隔離群體和過度升級防控舉措的做法則明顯有違必要性原則。二是過程之透明性原則。政府部門所采取的任何超常規做法都應該及時向社會公布，并做好相關解釋說明工作，最大限度地爭取人民群眾的諒解和支持。針對疫情期間出現的拒不配合秩序管控甚至是暴力對抗的現象，如果能做到信息公開透明，充分說明強制舉措的法理依據，則有助于降低疫情秩序維護的工作難度。〔14〕參見王晨光：《非典突發事件沖擊下的法治》，載《清華大學學報》（哲學社會科學版）2003年第4期，第15頁。三是結束之時效性原則。非常時期的特殊手段不能隨意沿循為常規，一旦緊急狀態撤銷，政府在危機時刻所持有的緊急處置權就應當隨之失效，明晰應急治理與常態治理的界限，以免對穩定時期的經濟社會發展造成阻礙。

第三，注重對緊急狀態下的公民權益保障。我國憲法對常態化條件下的公民自由和各項基本權利予以了保護，但對緊急狀態中的公民權益維護卻鮮有涉及。而《突發事件應對法》則更多是強調突發事件應對中的政府職責、公民義務和自由限制，提及公民權益保護的條款數目極其有限、內容規定過于空泛。〔15〕《突發事件應對法》涉及公民權益保障的條款主要有：第1條關于立法目的提到“保護人民生命財產安全”；第11條關于應急措施選擇提到“有利于最大程度地保護公民、法人和其他組織權益”；第12條關于征用財產提到“被征用的財產在使用完畢或者突發事件應急處置工作結束后，應當及時返還。財產被征用或者征用后毀損、滅失的，應當給予補償”。作為一部專門規范突發公共危機事件應對關系的法律，《突發事件應對法》的立法初衷是為了快速有效且合法地應對突發事件，但基于提升行政應急效能的單向思維〔16〕參見張帆：《論緊急狀態下限權原則的建構思路與價值基礎——以我國〈突發事件應對法〉為分析對象》，載《政治與法律》2020年第1期，第117頁。，在權利關系的平衡方面，偏重公民自由的必要限制，卻忽視了對緊急狀態中公民權益的充分保障。所以，需要在相關立法中對此予以重視，主要可從兩個維度來完善：一是在憲法中增設關于緊急狀態下的公民權益保護條款，界分緊急狀態中哪些公民基本權利不可克減、哪些公民自由可以暫時性限制，并在相關專門性立法中進行細則表述。二是完善救濟措施，如果緊急狀態下的強制性行政行為對公民基本人權造成了傷害，則應該在立法中規定相應的救濟程序；如果是必要的臨時性舉措損害了公民合法權益，則當明確相應的補償依據和方式。

三、疫情信息的傳輸與規制必須依法執行

（一）信息的傳輸與規制貫穿于疫情防控全過程

從組織學的角度來看，信息是決策的前提，任何決策活動都需要在掌握對象信息的基礎上來進行，組織內部信息傳輸渠道的建立和疏通則是保證信息遞送效率的制度化程式。疫情防控是一項系統工程，疫情信息傳輸是基礎性工作，具體包括信息的采集、監測、研判、遞送、披露和反饋等多個環節，在重大突發疫情時刻，疫情信息的及時、準確和高效傳輸至關重要。疫情信息傳輸涉及政府、專家、媒體、公眾等多元主體，彼此之間圍繞疫情變化不斷產生信息交互。但就重大突發疫情的危機防控而言，政府的主導性作用無需贅言，所以政府部門的疫情傳輸更加關鍵。一方面，由于疫情形勢不斷變化，政府系統內部必須要有暢通的信息渠道。疫情防控中樞指揮系統需要通過上報制度獲得對疫情的準確了解，以此為依據動態開展決策部署，并及時將疫情防控指示傳達給執行部門，實現疫情防控工作的協調一致。另一方面，重大突發性疫情的治理要求政府與外部社會保持良好的信息溝通。政府疫情信息的及時公開是保障公民知情權的體現，同時，重大突發性疫情嚴重威脅人民群眾生命安全，需要政府履行相應的疫情預警職責，告知公眾做好安全防護。

鑒于疫情信息在疫情防控中的重要性，信息規制工作應當與信息傳輸同步開展。一方面，重大突發性疫情信息報送的及時與否，將直接關系到決策機構能否快速反應，如果上報延遲則會貽誤疫情的防控，甚至錯過最佳的疫情防控時機；而疫情信息上報的完整性與準確性，又將在很大程度上影響決策部署的科學性和防控工作的成效性。所以，要加強對政府系統內部的信息規制，對遲報、漏報、瞞報甚至不報等妨礙疫情防控工作的行為要嚴肅追責，提高各部門對疫情信息上報工作重要性的認識。另一方面，重大突發危機的出現會提高公眾對社會事件的關注度，從而給各類不實信息的傳播打開了機會之窗。疫情危機中，人們由于對未知事物的不了解和病毒本身極強傳染性的恐懼，本能地會陷入一種緊張和焦慮情緒，不斷尋求暗合自身認知需求的信息，謠言也就獲得了存續市場。謠言的盛行會遮蔽真實的疫情信息，沖擊健康的公共輿論秩序，在病毒疫情之余制造信息疫情，并在媒介技術的加持下造成集體恐慌。官方部門要及時辟謠，對故意制造恐慌氣氛、誘發社會動蕩和不利于疫情防控的造謠傳謠行為進行嚴厲打擊，從源頭有效制止危害信息的產生和擴散。

（二）疫情信息的傳輸與規制均應以法律為準繩

疫情信息的傳輸與規制貫穿于疫情防控工作的始終，同時也是疫情治理的重點和難點，稍有不慎將會影響整個疫情狙擊戰的最終成效。因此，無論是疫情信息的內外傳輸，還是對偏誤信息的行政規制，都應該納入到法治軌道上來，始終堅持以法律為準繩，實現疫情信息管理工作職能的高效發揮。就疫情信息傳輸而言，依法而為能夠促進疫情防控工作的科學有序開展。《突發事件應對法》《傳染病防治法》《突發公共衛生事件應急條例》等法律法規都將疫情信息傳輸作為重點章節予以了規定，相關的應急預案和實施辦法更是在時間節點上作出了要求，明確了各級人民政府、衛生行政部門和醫療機構等傳輸主體的工作職責，嚴格規范了各類疫情信息傳輸行為。如果枉顧法制規定，不遵循科學規范的信息傳輸步驟行事，對內會導致疫情信息失真、應急響應遲緩、上下工作混亂等系列問題；對外則難以穩定社會情緒，加劇群眾恐慌心態，甚至出現哄搶民生物資、擠占醫療資源等現象，最終都將妨礙疫情防控的有序進展，危及政府公信力。

疫情信息依法規制對于政府內部信息管理的重要意義在于，能夠促使各級政府部門履行法定的信息傳輸職責，避免因重大突發疫情信息報送不及時、不規范、不準確，造成防控決策失誤失效和人民群眾生命財產遭受重大損失。在這一方面，與疫情防控相關的法律法規也作了比較細致的規定，而對社會疫情信息，尤其是尚未證實的信息要依法規制的必要性卻缺乏足夠的重視。政府部門對社會疫情信息進行規制的目的應當是為了打擊謠言，避免謠言擴散影響社會秩序安定。如果對已經確證為謠言的不實疫情信息進行程序規范和過程透明的依法規制，則能夠在結果和程序上彰顯出謠言處罰的雙重正義。值得注意的是，在謠言與否判定依據不足的情況下，動輒就對公眾的疫情信息披露行為進行越權規制，不僅與法不符，反而會招致社會不滿甚至是誤罰。這就要求執法部門在對外部疫情信息予以規制時，必須嚴格按照法律規定來進行，既不能放任謠言與疫情齊飛，也不能濫用謠言處罰權，否則將會走向法律正義價值的反面，挫傷疫情真實信息傳輸者的積極性。

（三）從“傳謠者”到“吹哨人”：疫情風波中的李文亮事件

此前，武漢市中心醫院李文亮醫生因在網絡上“發表有關華南水果海鮮市場確診7例SARS的不屬實的言論”被公安機關認定為“傳謠”，并受到訓誡處罰。由于李文亮最早向外界發出了不明肺炎疫情的防護預警，該事件一直受到公眾的高度關注，李文亮也被譽為新冠肺炎疫情的“吹哨人”。而后，更多內部疫情傳輸過程逐漸公開，作為“疫情上報第一人”的湖北省中西醫結合醫院張繼先醫生又被認為才是真正的“吹哨人”。隨著李文亮感染新冠肺炎病毒離世，關于疫情“吹哨人”的爭論和對當地公安機關的聲討再次將輿論推向高潮。那么，回顧整個事件，從疫情信息傳輸的角度看，李文亮和張繼先到底誰才是“吹哨人”？李文亮向外界披露疫情信息是否于法有據？當地公安機關對李文亮的訓誡處罰又是否做到了依法規制？

疫情信息傳輸涉及多元主體且有多種方式，就信息披露渠道而言，可分為外部披露和官方公布兩種途徑。正是由于內外有別的疫情信息披露原則，李文亮和張繼先受到了兩種迥然不同的官方對待。但是，這并不意味著李文亮的信息披露行為缺乏法律依據，張繼先和李文亮兩位醫生只是采用了內外兩種不同的方式進行了疫情“吹哨”。張繼先在判斷出疫情之后選擇了上報，依據的是《傳染病防治法》第30條〔17〕《傳染病防治法》第30條規定，“疾病預防控制機構、醫療機構和采供血機構及其執行職務的人員發現本法規定的傳染病疫情或者發現其他傳染病暴發、流行以及突發原因不明的傳染病時，應當遵循疫情報告屬地管理原則，按照國務院規定的或者國務院衛生行政部門規定的內容、程序、方式和時限報告”。的規定，而后由有關部門調查核實統一向外界披露疫情信息，采用的是組織內部的疫情信息傳輸途徑。但是這種方式也同樣存在一定的缺陷，整個運轉過程并不能為外界清晰獲知，而且可能存在信息傳輸失真、延誤、漏報甚至瞞報等風險。李文亮因工作關系獲得了疫情信息之后，通過微信群向外界發出預警，是一種疫情信息外部披露行為，可視為行使憲法第35條〔18〕《中華人民共和國憲法》第35條規定，“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由”。所賦予的言論自由權。此外，如對《傳染病防治法》第9條〔19〕《傳染病防治法》第9條規定，“國家支持和鼓勵單位和個人參與傳染病防治工作。各級人民政府應當完善有關制度，方便單位和個人參與防治傳染病的宣傳教育、疫情報告、志愿服務和捐贈活動”。進行延伸引用，那么李文亮的預警行為也可解讀為對疫情防治工作的參與。雖然李文亮的初衷是提醒身邊親友注意安全防范，并非嚴格意義上的公益吹哨，但正是由于李文亮及時的信息披露，更多的人得以知曉疫情，加強自我防護，從而在事實層面起到了“吹哨”效果。

行政處罰應當以當事人的行為事實為依據，評價公安機關是否做到依法規制的關鍵在于李文亮披露的疫情信息是否為謠言，亦即言論內容本身的真實性與否。公安機關認定李文亮披露的信息是“不屬實的言論”的最大事實依據是，李文亮將新冠病毒表述為“SARS”，但這并不足以為公安機關的處罰提供充足的事實支撐。首先，新冠肺炎當時尚屬“不明原因肺炎”，未獲正式命名，故而不能在病名概念上對李文亮過度苛求。其次，李文亮在微信群將新冠病毒表述為“SARS”之后，隨即進行了“冠狀病毒”的概念修正，后續的病理研究也證實了新冠病毒與SARS冠狀病毒的高度同源性。即使事后從完整的信息真實性角度來認定，李文亮的言論也只是存在事實瑕疵，而非不實信息。再次，這種事實瑕疵并非李文亮造成，當時他所接觸到的檢測報告就是將新冠病毒標注為“SARS冠狀病毒”，李文亮言論只是對報告事實的引述。最后，從醫學言論專業判定的角度來看，李文亮對病毒的認知水平明顯高于公安人員的常識，即便要對李文亮加以訓誡，也應當由第三方專業機構提供事實認定報告，否則有違事實判定的專業化原則。故而，公安機關并沒有完整確鑿的事實依據認定李文亮言論“不屬實”。況且，李文亮的信息披露行為既無主觀上的“故意傳播虛假消息”，也未造成事實上的“嚴重擾亂了社會秩序”，“傳謠”罪名也就不成立。公安機關訓誡書所謂的“超出了法律所允許的范圍”更無堅實的法律依據，《傳染病防治法》只規定了醫務人員和公民向上報告疫情的義務，并沒有限制其向外披露信息的自由。綜上所述，公安機關對李文亮疫情信息傳輸行為的規制未能做到依法而為，應當依法撤銷“訓誡”決定。

（四）依法開展疫情信息傳輸與規制的現實趨向

此次新冠肺炎從疫情發現到社會獲知的整個信息披露過程，暴露出政府系統內部的信息傳輸存在嚴重問題，未能做到依法及時向社會發布疫情信息。而外部疫情信息傳輸雖然較早啟動，但并未得到應有的重視，當事人反而受到執法機關的訓誡處罰。關于疫情信息的組織上報與內部傳輸，我國已有多重法律規范，重點是要在完善相關制度設計的基礎上依法落實；對于社會信息披露的規制問題，多部法律法規也作了相關要求，但關鍵在于要規范執行。

疫情信息傳輸，體制系統要做到疏通內部信息傳輸渠道，依法及時發布疫情訊息。《傳染病防治法》第30條〔20〕同前注〔17〕。規定了疫情報告的屬地管理原則，第33條〔21〕《傳染病防治法》第33條規定，“疾病預防控制機構應當主動收集、分析、調查、核實傳染病疫情信息。接到甲類、乙類傳染病疫情報告或者發現傳染病暴發、流行時，應當立即報告當地衛生行政部門，由當地衛生行政部門立即報告當地人民政府，同時報告上級衛生行政部門和國務院衛生行政部門”。要求“疾病預防控制機構應當主動收集、分析、調查、核實傳染病疫情信息”，并于“傳染病暴發、流行時”報告當地衛生行政部門，當地衛生行政部門則需要進行三級上報。問題在于，疾控預防機構并非政府行政部門，而是技術單位，地位受限話語權不夠，但《傳染病防治法》和《突發事件應對法》對其在傳染病預測監控、疫情報告和專業指導等諸多方面賦予了多重職責，權責嚴重不匹配。同時，其“收集、分析、調查、核實”的信息職責也并無法定時限，衛生行政部門收到疫情信息報告的及時性難以保證。〔22〕典型例證莫過于：2003年“非典”疫情之后，中國疾控中心耗費巨資建立的傳染病網絡直報系統已持續運轉十幾年，但在此次新冠肺炎疫情信息傳輸過程中卻并未充分發揮應有的作用。衛生行政部門屬于政府組成部門，在條塊分割、屬地管理的情況下，向上級衛生行政部門和國務院衛生行政部門上報抑或是向外通報疫情信息時，深受地方政治生態的影響。〔23〕可供參考的事實腳注是：武漢市衛健委在2020年1月6日（該日國家疾控中心已啟動二級應急響應）至10日和1月15日（該日國家疾控中心已啟動一級應急響應）至17日，兩度全程停止了通報新冠肺炎疫情信息。從事后報道來看，此時的疫情事態已較為嚴重，但時值武漢市“兩會”（2020年1月6日至10日）和湖北省“兩會”（2020年1月11日至18日）期間。而根據《傳染病防治法》第38條〔24〕《傳染病防治法》第38條規定，“國務院衛生行政部門定期公布全國傳染病疫情信息。省、自治區、直轄市人民政府衛生行政部門定期公布本行政區域的傳染病疫情信息。傳染病暴發、流行時，國務院衛生行政部門負責向社會公布傳染病疫情信息，并可以授權省、自治區、直轄市人民政府衛生行政部門向社會公布本行政區域的傳染病疫情信息”。的規定，疫情公布權在國家衛生行政部門抑或其授權的省級衛生行政部門，地方人民政府缺失相應權力，加之出于維護社會穩定、避免公眾恐慌等方面的考量，害怕擔責，也就不敢積極作為。最終，由于地方上報疫情的主動性欠缺，信息傳輸過程極易出現延遲、扭曲、失真等問題，導致擁有疫情公布權的部門也就難以做到準確、及時和全面地發布疫情信息。對此，第一，提升疾控預防機構在重大突發疫情防控體系中的地位，賦予疾控中心更多的權能。出現不明疫情時，疾控預防機構在報告衛生行政部門的同時，可向當地人民政府進行直接報告；授權疾控預防機構在疫情風險迫近時，可直接向社會通報，提醒做好防護，并采取相應準備工作。第二，建立強制地方政府疫情信息發布和應急防控制度。地方人民政府在收到兩個機構的疫情預警后，必須強制其對外發布疫情，并做好相應的應急防控措施。〔25〕參見涂永前：《應對突發公共衛生事件，“信息傳輸”如何更有效》，載《新京報》2020年2月17日，第4版。第三，強化對組織內部疫情信息傳輸失責機構和人員的問責力度。根據《傳染病防治法》《突發事件應對法》所規定的信息傳輸職責，進一步細化問責懲處情形，對疫情信息傳輸履職不到位的相關機構和人員要從嚴問責、從重處罰。

疫情信息規制，公安機關要做到嚴格規范執法，依法懲處造謠傳謠行為。謠言懲處依法而為，應當符合三個要件。第一，謠言處罰的法律依據要充足。《突發公共衛生事件應急條例》第51條〔26〕《突發公共衛生事件應急條例》第52條規定，“在突發事件發生期間，散布謠言、哄抬物價、欺騙消費者，擾亂社會秩序、市場秩序的，由公安機關或者工商行政管理部門依法給予行政處罰;構成犯罪的，依法追究刑事責任” 。、《治安管理處罰法》第25條第1項〔27〕《治安管理處罰法》第25條規定，“有下列行為之一的，處五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款；情節較輕的，處五日以下拘留或者五百元以下罰款：（一）散布謠言，謊報險情、疫情、警情或者以其他方法故意擾亂公共秩序的……”等多部法律法規都有所規定，所以，法律依據能夠滿足執法實踐需要。第二，謠言的事實認定要準確。目前雖然有多部法規明確要對造謠傳謠進行懲處，但現行法律文本卻沒有給出完整的謠言法律定義，如何在執法過程中界定謠言成為依法規制的關鍵。一般認為，應從事實真假、動機善惡、結果好壞三個方面綜合考量，而非對所有不完全屬實的疫情信息都進行法律懲處。亦即，即使當事人發布的言論內容并不完全屬實，只要主觀上無“故意傳播不實信息”的作惡動機，客觀上并未造成嚴重社會后果，那么應當對其行為予以包容。在疫情信息規制中，這種綜合性的認定標準至關重要。應該認識到，重大疫情危機時刻，倘若官方失語或者信息發布不及時，外部主體的疫情信息傳輸反而能起到一定的預警功能。第三，執法過程要規范透明。由于謠言與否的界定權掌握在執法者手中，更加需要通過規范透明的執法過程體現謠言懲處的程序正義。從公安機關對李文亮出示的訓誡書來看，既無對“謠言”偏離事實的差距厘定，也無“嚴重擾亂了社會秩序”的結果證明，沒有真正體現規范懲處的執法原則。謠言懲處關涉到當事人的切身利益和言論自由權利，公安機關在辦案過程中對于各種執法細節的處理應當予以明晰和規范。同時，推進疫情信息規制的公開透明，本身就是遏制謠言滋生蔓延的有效方式，實現謠言止于智者，更止于法治。

四、疫情防治的多元協同必須依法推進

（一）多元協同是疫情防治的應有之義

現代公共治理中，“不論是公共部門還是私人部門，沒有一個個體行動者能夠擁有解決綜合、動態、多樣化問題所需要的全部知識和信息；也沒有一個個體行動者有足夠的知識和能力去應用所有有效的工具”。〔28〕［美］蓋伊?彼得斯：《政府未來的治理模式》，吳愛明、夏宏圖譯，中國人民大學出版社2001年版，第211頁。隨著轉型秩序內生的社會風險劇升和突發事件的高頻多發，各類災害風險交織疊加并跨域演化，政府應急處置的復雜性和難度不斷加大，迫切需要構建跨部門聯動、多主體參與和跨地域合作的多元治理架構。多元共治既在規模上擴大了公共治理的主體力量和資源供給，同時也帶來了不同組織和主體之間的溝通難題，必須有效建構整體性的協同互動機制，克服內部摩擦和外部掣肘等負效應。整體而言，疫情防治中的多元協同從層級上來劃分，主要涵括了三個方面的內容。

首先，宏觀上以條塊聯動為基礎的國家應急管理體制。國家層面的疫情防治不僅涉及疫情信息監測通報、公共衛生處置和緊急醫學救援等衛健系統職能，還包括應急資源籌措、防護物資生產、疫情秩序管控、交通后勤保障等工作。所以，橫向上需要衛健委牽頭，應急、工信、公安、民政等諸多部門聯動響應；縱向上則要求各級政府成立相應疫情防控指揮與工作小組，層層貫徹落實中央政策部署，形成橫向到邊、縱向到底和左右協調、上下貫通的應急組織體系。其次，中觀上以政府主體為核心的多元合作架構。對于重大突發疫情事件的快速應對，傳統的政府單一主體愈顯乏力，而社會發展所孕育的多元力量在應急治理場域逐漸發揮出良好的協作功效。疫情防治中的多元合作網絡構筑既是政府為了彌補自身應急能力缺憾，對外部力量主動吸納的必要之舉；也是多元社會主體基于公共利益導向積極參與其中，以增強社會自救和互救能力的結果使然。各類社會組織、市場主體、志愿團體和公民個體充分發揮自身的專業特點和資源優勢，有效嵌入到疫情治理主體網絡之中，積極承擔應急救援相關方面的任務，能夠減輕政府應對疫情的壓力。最后，微觀上以患者救治為目標的疫病防治團隊。重大突發性傳染病的救護診治需要醫學系統多學科專業力量的合作攻堅，以此次新冠肺炎疫病防治為例，既需要病毒研究專家開展基礎性的病毒結構剖析和病理挖掘，也要來自重癥醫學、呼吸與危重癥醫學、急診、感染、臨床醫學等多部門的醫護人員在一線對患者及時救治，集成所有病疫相關的醫學學科力量進行整體性的治療。故而，無論是體制上的組織聯動，還是領域上的多元參與，抑或專業上的合作醫診，都應當通過協同并進來實現各司其職和功能互補，最大限度地發揮疫情防治的整體合力。本文聚焦探討體制內部的組織間協同以及社會外部主體的協作性參與。

（二）疫情防治的多元協同當以法治為依托

疫情防治需要多元參與以博采眾長并形成救援合力，更加需要通過依法而為來為組織間的應急聯動和社會主體的有效參與提供行動遵循，使得各方主體都能夠在整個疫情防治協同體系中準確錨定自身的合理位序，積極發揮各自的應急優勢，實現疫情防治體系結構與整體功能的有機統一。一方面，政府內部的組織協同堅持以法治為依托，能夠促進疫情防控的體制性響應做到指揮統一和統籌協調，避免聯動不足、各自為政和行動掣肘。現代法治是控制政府行為最重要的制度性安排，同時也是協調政府間合作最有效的程序性機制。因為國家法律規范不僅規約了政府權力的行動邊界，同時也繪制了政府職能發揮的應然圖景，并以強制約束力促進其實現。法律法規通過確立各個政府部門在疫情防控中的職責要求，為政府間的聯動響應規劃好藍圖路線。一旦疫情出現，只要堅持依法而為，切實履行各自既定的防控職責，就有助實現組織間職責的無縫對接和行動的穩步有序，整個疫情防控工作就能夠有條不紊地順利推進。如果在疫情應對聯動過程中偏離了法治軌道，整個疫情防控大局就會陷入錯亂狀態，任何一個部門職責鏈條的斷裂和應急行動的缺位都將會影響到后續工作的進展。更為嚴重的是，不依照法定化的程序要求來履行職責，多部門的組織行動各自為戰、各行其是，就會在慌亂中彼此掣肘，結果只能是應對無序和防控失利。

另一方面，社會主體的協同參與緊繃法治之弦，有利于充分發揮疫情防控社會性救援的專業優勢和資源稟賦，規避低效、盲動和越軌。社會主體協作性參與的前提條件是具備良好的專業資質和符合救援應急條件，并嚴格規范自身的參與行為。依法推進多元主體的參與，對于政府而言，能夠為疫情防控的參與主體設定準入門檻，從而使社會力量對政府主導的疫情防控工作起到真正的助力效果。因為無論是病毒本身極強的傳染性，還是應急救援的緊迫性和專業性，都要求外部主體能夠滿足各種參與條件，而非不加抉擇地一擁而上。否則，不僅導致資源錯配和供需不匹，還可能干擾政府正常的疫情防控步驟。對于社會主體而言，堅持依法而為，就是要謹遵法律法規的要求融入疫情防控體系，從而對社會主體的應援行動加以必要約束，促進社會參與的規范化。疫情防控事關公共利益，但任何組織和“個人對于實現他們的要求乃是深深地根植于人格的傾向和需要之中”〔29〕［美］埃德加?博登海默：《法理學——法律哲學與法學方法》，鄧正來譯，中國政法大學出版社2001年版，第299頁。，不僅政府部門要依法防控，社會力量的參與也必須接受法治規約。如若社會主體法治意識欠缺，未能嚴格按照相關法律規范來參與疫情防控，就會存在侵蝕公共利益的可能性，影響疫情防控工作的整體規范性，并使參與主體自身的社會公信力受損。

（三）應急體制新舊轉換中的疫情防治

部門協調歷來是國家治理的癥結難點，而重大突發性疫情的有效防治亟需順暢的部際聯動和層級響應為其提供堅實的組織保障。2003年“非典”疫情之后，我國重構了過去分部門、分災種高度碎片化的應急管理模式，逐漸形成了以“一案三制”〔30〕“一案”指應急管理預案，“三制”則分別是應急管理體制、應急管理機制和應急管理法制。為核心的分類化綜合應急管理體系。進入新時代，為了在應急體制層面強化防范國家治理重大風險挑戰的能力，2018年根據《國務院機構改革方案》成立了應急管理部，并將原安監總局、民政部、林業局等多部門的13個應急職能進行了整合，旨在對改革愈益面臨的復雜風險態勢和人民群眾日益增長的安全需要予以制度化的回應。然而，應急體制中權力關系的整體性重構與職責架構的系統性配置只是結構層面的變動，新舊體制轉換必然面臨制度生態融入、業務關系銜接和法規預案修訂等眾多問題，需要經歷一個磨合適應的過程來逐步消解機構重組和權力疊加所產生的負向效應。

作為專職化應對重大突發事件的最高行政機構，應急管理部在此次新冠肺炎疫情防治中的表現顯然與“防范化解重特大安全風險的主管部門，健全公共安全體系的牽頭部門，整合優化應急力量和資源的組織部門，推動形成中國特色應急管理體制的支撐部門”〔31〕丁怡婷：《當好守夜人 筑牢安全線——人民日報專訪應急管理部黨組書記黃明》，載《勞動保護》2018年第5期。的職責定位不相適配，并未充分發揮其在應對重大突發事件中的組織協調作用和體制意義的應急救援優勢。雖然疫情發生之后，中央建立了由三十二個部委機關參與的聯防聯控機制，但其在疫情防治調度上屬于臨時性的指揮系統，但難以與制度化、成熟化的應急體制工作效度相比，而且與各省市疫情應對指揮部之間的協同聯動中也會衍生新的溝通成本。究其根源即在于，此次新冠疫情爆發的時間節點恰處于國家應急體制新舊變動的轉型過渡期和適應調整階段，舊有的法制規章未能及時修訂，新的職責關系尚未厘清，導致應急管理部與其他部門協同抗疫的責任體系沒能有效確立。根據《突發事件應對法》第3條〔32〕《突發事件應對法》第3條規定，“本法所稱突發事件，是指突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件”。的規定，我國法制意義上的突發事件分為自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件，但四類突發事件應對的主責機構并非一致，應急管理部只負責“指導安全生產類、自然災害類應急救援”。重大突發性疫情屬于公共衛生事件，所以應急管理部難以啟動本系統的應急預案并展開部署，不能有效發揮其在災害救援和應急指導方面的充沛經驗，自然也就無法為疫情防治提供充足有力的體制性支撐。

科層體制的應急架構重組不僅會對疫情防治中的部門協同帶來新的挑戰，其職責變化還將影響到外部力量的協作性參與。根據2018年的《國務院機構改革方案》，原本歸屬于民政部的救災職責劃撥給了應急管理部，設立了新的救災和物質保障司，但由于上述法制原因，應急管理部無法直接承擔疫情防治中的捐贈救助職責。因此，民政部以公告〔33〕參見《民政部關于動員慈善力量依法有序參與新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作的公告》。的形式指定由湖北省紅十字會、湖北省慈善總會、武漢市紅十字會等團體機構具體負責捐贈協調工作。盡管各類慈善團體在此次疫情救援過程積極作為，但以武漢市紅十字會為代表的機構也持續遭到社會質疑和批判。當全國各地的醫療物資紛紛馳援武漢之際，作為防疫一線的武漢協和醫院卻頻頻物資告急，甚至出現醫護人員在網絡上求助的現象。這其中，既有紅十字會信息披露不及時和不充分、工作機制未能嚴格依法運行等方面的原因，也與疫情防治內外協調不暢有關。湖北和武漢省市兩級紅十字會分別只有二十幾名和十幾名工作人員，即使主觀上紅會機構人員想妥善做好物資配置工作，但面對逾百億的抗疫捐款和分散涌至的捐贈物資，客觀上也會因能力有限和人員不足而出現差錯。〔34〕參見鄭功成：《中國慈善聯合會副會長談紅會風波：慈善事業須以公信力為本》，載《人民日報》2020年2月1日，評論版。這反映出政府部門在捐贈協調主體選擇和組織實施上未能通盤部署，沒有考慮到實際工作的難度和協作主體的承接能力。

（四）依法推進疫情防治多元協同的行動方案

我國現有的應急管理法律法規和應急預案是新一輪國務院機構改革之前所制定，應急管理機構體制性重組之后的權責關系變化未能在相關法規中獲得體現，這是制約當前疫情防治跨組織協同效度的根源性肇因。同時，外部主體在政府主導的疫情防治網絡中的協作性參與也需要在法律制度層面加以明確和規范。

第一，疫情防治綜合性協調機制的法制化確立。2018年國務院機構改革之前，由國務院辦公廳下設的應急辦充當協調各部委行動的樞紐機關，但其權能有限。機構改革之后，應急辦職責劃歸應急管理部，行政升格之后的應急管理部“承擔國家應對特別重大災害指揮部工作”。然而，應急管理部與衛健、公安和民政等其他承擔應急管理職責的部門屬于同級別的部委機構，法律上對其協調職權并未明文授予，無法直接指揮和調度工作，這也是導致應急管理部在疫情防治中難以發揮協同作用的體制性因素。而根據《突發事件應對法》〔35〕《突發事件應對法》第8條規定，“國務院在總理領導下研究、決定和部署特別重大突發事件的應對工作；根據實際需要，設立國家突發事件應急指揮機構，負責突發事件應對工作；必要時，國務院可以派出工作組指導有關工作”。的規定，突發事件應對指揮機構的設立具有臨時性，這無疑增加了協調機構組建的時間成本和溝通成本，當重大疫情突然爆發時可能會耽誤疫情處置的及時性。所以，必須建立綜合性和常設性的突發事件應對協同機制，并在《突發事件應對法》中規定由應急管理部承擔中央層面這一協同機制的推動部門，各級地方政府照此落實，既實現疫情防治跨部門協同和多層級聯動的制度化運行，又避免機構上的疊床架屋。這種綜合性協調機制在日常中負責推動“組織編制國家應急總體預案和規劃”“應急預案體系建設和預案演練”等常規性工作，在疫情防治中就以應急指揮部為組織載體，發揮應急協同功效。

第二，疫情防治跨部門協同職責的法制化銜接。目前，我國應急管理相關的法律法規除了《突發事件應對法》之外，均是循沿單災種分部門的立法思路，譬如《消防法》《防震減災法》和《傳染病防治法》等。重大突發性疫情的防治主要依照《傳染病防治法》來展開疾病預防、疫情監測和醫療救治等工作，其所涉及的職責部門主要是衛健系統。而疫情防治不僅涉及衛健系統的職責，還要民政、公安和應急等部門協同應援，這種應援職責應當在綜合性的《突發事件應對法》中加以明確，并在《國家突發公共事件總體應急預案》中有著整體性的規劃和部署，細致性地規定各個部門在重大突發性疫情防治每一個過程環節應當承擔何種職責、如何開展行動，促進各部門職責的無縫銜接和行動高效配合。不僅僅是公共衛生事件，自然災害、事故災難和社會安全事件的跨部門應急聯動都應當按照法律銜接——預案配合——職責協同的制度模式來完善。而且，應急管理部作為新近成立的機構，是應對突發事件的專職部門和防范化解重特大安全風險的主管部門，其行政權限、工作范圍和部門職責等問題需要在立法中有著系統性的規定，以使其能夠在疫情防治中依法開展工作。

第三，疫情防治社會性協作參與的法制化規范。首先，《突發事件應對法》〔36〕《突發事件應對法》第34條規定，“國家鼓勵公民、法人和其他組織為人民政府應對突發事件工作提供物資、資金、技術支持和捐贈”。和《傳染病防治法》〔37〕同前注〔19〕。都對社會主體在疫情防治中的協作參與予以了行動資格的原則性肯定，但對社會力量參與疫情防治的各項權利、義務責任、任務類型和條件限制等方面的內容卻無明確規定。這不僅不利于社會主體的權益保障，而且對政社之間的優勢互補和職責對接缺乏法制意義上的指導性。所以，應當在立法上加以完善。其次，體制內部的疫情防控與社會外部的應急救援缺乏制度化的溝通機制。在疫情防治過程中，現有法規對政府部門間的信息交流和行動協同關注較多，而對政府與外部力量的機制性溝通未能充分重視。由于不同類型社會主體的應援方式和涉及領域均不完全相同，如若缺乏必要的協同規范，則極易導致參與過程雜亂無序。對此，可對疫情防治相關的應急條例和實施辦法進行細化補充，提升社會性協作參與的實效性。最后，作為疫情防治協作主體的社會力量要在提升自身專業化水平和行動能力的基礎上，強化法治意識和法治觀念，嚴格規范疫情防治中的參與行為。