長三角一體化背景中的環境立法協作問題

(嘉興學院文法學院 浙江 嘉興 314001)

目前，長三角生態保護示范區試點已經開始，生態環境立法走在了區域立法的前沿，“藍天、碧水、凈土”三大攻堅戰有力地保障了長三角一體化進程，也客觀上呼喚生態環境立法的區域一體化。公丕祥在2015年就撰文指出，長三角經濟發展較超前，需要建立專門的立法協作機構，來協調區域立法的差異性。[1]目前，環境保護方面主要是中央立法，再加上三省一市都有各自的地方性立法和政府規章，要實現長三角環境立法的一體化，需要從頂層設計入手，包括明確長三角環境立法的協作主體，消除環境立法在內容上的沖突，在立法程序上實現協作和步調一致。

一、長三角一體化中環境立法協作的主體

早在20世紀80年代，長三角就已經開始區域立法協作的摸索。太湖流域的治理就是一個例證，太湖是沿岸城市蘇州、無錫、湖州的飲用水水源地，也是上海和嘉興的飲用水水源地。然而由于環太湖流域工業布局密集、污染企業眾多，以至于嚴重污染了太湖的生態環境，后來終于在2011年由國務院法制辦牽頭、四地配合下出臺了《太湖管理條例》。歷史證明，江蘇、浙江、上海立法機關之間的配合比較默契。當然，國務院主導力量不容小覷，尤其在涉及協調跨越省(直轄市)級行政區不同部門利益的時候，如果沒有一個強大、權威的領導機構，不同行政區域進行合作，難度可想而知。長期以來，我國地方政府GDP績效考核、行政區劃分割、部門利益的沖突等造成了區域協作的困境。但是，多年的摸索畢竟形成了長三角區域立法協作的雛形，只是在區域公共事務的協作治理方面，尚需要共同上級部門批準、審核之后，跨省級的下級機關才可以進行協作，客觀上帶來了區域合作的繁瑣和高成本。數十年來，立法機關座談會機制是長三角立法協作的制度性結晶。但是根據歷年座談會活動情況來看，實施效果并不是非常好。2009年就制定的滬蘇浙人大常委會主任座談會議制度，五年后由于形勢發生變化，2014年又加入了安徽，變成了滬蘇浙人大常委會主任座談會議制度，按照該制度提議每年召開一次座談會。然而，座談會屬于松散的合作模式，中間還曾中斷過會議。后來在上海和浙江人大都制定了《關于加強立法工作組織協調的規定》，作為協作立法的主體——省(直轄市)級人民政府擔任了區域協作立法的主力軍。然而，行政部門之間協作屬于松散模式，行政工作強調效率、命令色彩濃厚，與立法的審慎、精細和民主性在價值和理念上是截然沖突的。目前，以長三角一體化上升為國家戰略為契機，三省一市立法協作工作開始了進一步的完善。首先，為貫徹黨的十八屆四中全會提出的人大為立法主導主體的思想，繼續完善長三角立法協調聯席委員會制度，由四地人大常委會和政府舉行長三角立法協調聯席會議，定期就有關立法事宜進行交流與協調，就區域經濟建設協調發展的問題，通過聯席會議達成共識。長三角立法協調委員會由江浙滬人大常委會法制委員會主任、政府法制辦主任以及有關法律專家組成。通過長三角立法協調委員會制度積極促進長三角生態環境保護立法，實現區域經濟、社會和環境的持續協調和諧發展。其次，完善長三角立法協調聯席會議制度的工作規則。[2]只有確立了長三角立法協同的制度性框架，才能將長三角一體化發展戰略落實在日常的立法工作中，進一步改善歷史上長三角區域“松散型”的立法協作模式，邁向“緊密型”的立法模式。

二、長三角一體化中環境立法內容的沖突及解決

避免重復立法造成的不必要的資源浪費可以通過協作來解決。由于各地的立法標準不一致，導致重復立法、惡性競爭立法等亂象，實行區域協作立法后會很好地促進各個地區立法的統一，有效地節約了立法成本。例如，2019年7月上海市頒布《上海市生活垃圾管理條例》，這是在垃圾治理法制化方面的全國首創，浙江省2019年11月1日實施《浙江省城鎮生活垃圾分類管理辦法》、江蘇、安徽也打算從省域為垃圾分類立法，都將垃圾分類立法列入2020年度立法規劃。難道三省一市都需要進行垃圾分類立法嗎？這個問題說明了長三角地區在地方立法規劃上，缺乏協調統一。

區域立法協作的模式，無疑要比各省單獨立法減少了立法工作量，消除了重復研究、論證，通過分工合作的形式，會減少立法工作中信息不對稱、消除立法條文的沖突、節約了立法成本，也就減少了重復立法的可能性，有利于實現立法資源的合理配置，真正實現了長三角“緊密型”立法協作的使命。[3]在消解立法內容沖突方面，我們先以垃圾分類立法為例。垃圾分類對于國計民生至關重要，上海市立法走在全國前列，但各自為政的立法模式無形之中消耗了長三角的立法資源。通過協作立法解決三省一市對垃圾的定義、垃圾分類處置的標準的統一，消除監督和管理方面的差異。其次，在大氣污染防治立法中，浙江、江蘇和上海要消除立法內容上的沖突，例如在各自的《大氣污染防治條例》中，曾對政府責任做出規定，三地卻分別列舉了6、4和8種類型，只有統一生態環境管理政府的責任類型，才能做到追責有力。[4]此外，在各自的水污染防治條例中，消除污染標準的不統一，實現執法上的一致性。

三、長三角一體化中環境立法程序的協作

首先，長三角地區的地方人大常委會法制工作機構建立立法成果和立法信息共享機制。在立法前論證階段，科學調動立法資源，在立法調研、協商中實現三省一市法工委、法制辦的充分參與，及時預測可能存在的法律沖突。草案要向三省一市范圍內的全社會公布，收到草案意見后由立法協調聯席委員會進行審議，再通過各省人大法工委、政府法制辦進行審議。涉及到立法條文的沖突，要在長三角立法協調聯席委員會領導下，三省一市人大法工委、法制辦聯合進行溝通、協調，提出解決方案。

其次，依據《立法法》的法律效力原則來解決三省一市已有地方性法規、地方規章之間的沖突。根據特別法優于一般法原則，三省一市協作后立法，將在各自行政區域內實施，各自行政區域內的地方性法規、地方規章，在原則、規制上不能與統一立法相沖突，否則統一后的法律優先適用。當然，統一立法空白的領域，三省一市則可以根據具體情況，由各立法主體在符合《立法法》和各自《地方性立法條例》的前提下進行“創設性”立法。

再次，嘗試建立交叉備案制度。各省之間互相對協作立法的法律、規章進行備案，交叉備案制度有利于破除各自立法機關上下級之間的相互袒護，及時發現區域立法中存在的沖突，可以極大地推動長三角立法協作工作的順利進行。