精準扶貧背景下農村法治扶貧路徑探索
——以達州“一村一法律顧問制度”為例

李 祥

（達州職業技術學院 經濟管理系，四川 達州 635000）

黨的十八大以來，四川省緊緊圍繞“四個全面”戰略布局，嚴格按照黨中央國務院決策部署，加大扶貧工作力度，脫貧攻堅取得巨大成就。2011年至2018年，四川省貧困人口減貧幅度達到88%，貧困村的退出率達到85%，貧困縣的摘帽率達到57%。到2018年底，四川省累計實現脫貧550余萬貧困人口、退出9719個貧困村、摘帽50個貧困縣，貧困群眾生活水平大幅提高，生產生活條件顯著改善，上學難、就醫難、行路難、飲水不安全等問題逐步緩解，生態建設有力推進，基本公共服務能力持續提升，脫貧攻堅取得明顯突破。［1］進入新時期，人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求日益增長，法治扶貧已成為扶貧工作中的重要內容之一。廣大農村群眾切身利益的維護，各項利益訴求不斷多元，迫切需要用法治的思維和法治的方式來推動脫貧工作的有序開展。特別是全面依法治國戰略的實施，治蜀興川重在厲行法治理念的提出，如何打通法治下基層進農村“最后一公里”，為脫貧攻堅保駕護航，成為當前面臨的一項緊迫任務。

一、整合法治資源開展扶貧的意義

（一）是補齊農村法律短板的現實選擇。當前，脫貧攻堅已經到了啃硬骨頭、攻堅拔寨的沖刺階段，所面對的都是貧中之貧、困中之困，采用常規思路和辦法、按部就班推進難以完成任務。廣大困難群眾既需要項目、產業等方面的經濟支持，更需要持續穩妥的法律服務和法律保障。［2］達州作為全省“四大扶貧攻堅片區”之一秦巴山區連片扶貧開發的主戰場，2018年全市實現15.17萬貧困人口脫貧，319個貧困村退出，4個貧困縣（區）達到“摘帽”條件，攻克了25個深度貧困村，全市貧困發生率首次降到了1%以下。［3］但由于貧困基數大、困難程度深，達州脫貧難度仍然較大。四川省雖然加大了貧困村幫扶力量，但法律服務保障仍然缺失。“一村一法律顧問”制度的推行，將法律服務人員整合到扶貧資源中，解決了幫扶力量中法律服務的缺失問題，實現了幫扶力量升級，補齊了精準脫貧法律服務短板。

（二）是打通法治下基層“最后一公里”的客觀需要。習總書記在黨的十九大報告中強調，堅定不移走中國特色社會主義法治道路，建設社會主義法治國家。實現全面依法治國戰略，既需要中央的頂層設計，也需要基層的具體落實。推行貧困村“一村一法律顧問”制度，目的就是要發揮法律服務顧問對法律知識非常熟悉、處理問題相對中立、化解糾紛經驗豐富的特性。法律顧問通過參與貧困村法律事務，普及法律知識，化解矛盾糾紛，維護群眾利益，從而解決基層干部處理突發事件和復雜問題難、群眾尋求法律服務難的問題，有利于促進基層民主法治建設，有利于打通法治進村入戶“最后一公里”。

（三）是建立覆蓋城鄉公共法律服務體系的重要一環。2017年7月，司法部召開會議，要求到2018年底前全國要基本實現村（居）法律顧問全覆蓋，將公共法律服務體系建設提到了前所未有的高度。如何讓貧困村困難群眾享受到優質、高效、便捷的法律服務，如何形成普惠型的、低成本的、可持續的基層法律工作機制，是建設覆蓋城鄉公共法律服務體系的關鍵所在。推行貧困村“一村一法律顧問”制度，在貧困村建立公共法律服務站，是搭建公共法律服務實體平臺，完善覆蓋城鄉的公共法律體系的重要一環。

二、整合法治資源參與精準脫貧的達州實踐

2016年以來，達州市組織開展了“助力精準脫貧·一村一法律顧問”工作，整合法律服務資源，建立配套工作制度，確保了貧困村法律顧問沉得下、呆得住、干得好，為精準脫貧提供了法律保障。

（一）全方位激勵，引導法律顧問投身脫貧攻堅

1.思想激勵。先后以動員大會、誓師大會、立“軍令狀”等形式，隆重啟動和推進“一村一法律顧問”工作，引導和激勵全市法律服務工作者站在“實現四個全面”“體現政治覺悟、強烈社會責任、黨委政府關心、司法為民情懷”的高度，統一思想，融入脫貧攻堅主戰場。

2.目標激勵。市委市政府高度重視，將“一村一法律顧問”工作寫入了第四次黨代會報告和政府工作報告，成為了市委市政府五年的戰略目標。市委組織部、市扶貧移民局將“一村一法律顧問”工作納入基層黨建工作和脫貧攻堅任務，統一部署、統一考核，充分調動了組織系統、扶貧移民系統和司法行政系統的參與熱情。司法行政部門出臺了《開展“助力精準脫貧·一村一法律顧問”活動的方案》，明確了指導思想和工作目標，列出了時間表和任務書，讓基層工作有方向和目標，工作更具針對性和主動性。

3.保障激勵。為讓困難群眾感受到黨委政府的關心和關懷，不因需求法律援助增加經濟負擔，達州市、縣兩級財政將貧困村法律顧問工作經費納入了預算，貧困村法律顧問作為志愿者免費開展法律服務，財政給予了一定的經費補貼。同時，在村委會為法律顧問配備了辦公室和辦公設備，向廣大村民宣傳貧困村法律顧問工作，營造了良好的工作氛圍。

（二）全范圍覆蓋，推動法律顧問下沉式服務

1.覆蓋全部貧困村。結合法律服務資源有限的實際，針對部分偏遠縣法律服務人員相對較少的實際情況，采取1個法律服務人員結對1個或2個貧困村方式；針對部分法律服務人員工作任務繁重，時間緊張的情況，采取2個法律服務人員幫扶1個貧困村方式；對部分法律服務人員相對較少的縣（市、區），市局及時調配市直屬律師事務所人員進行充實。［4］針對20戶以上建檔立卡貧困戶的非貧困村，組織“巡回法律顧問團”，實現了法律幫扶力量全覆蓋。

2.覆蓋全部法律服務內容。貧困村法律服務涵蓋“五項服務”內容，即：為村支委決策提供法律意見，接受村干部和群眾的法律咨詢，提供律師、公證、司法鑒定和司法救助等法律援助，開展法治宣傳教育活動，協助村委開展人民調解活動。村法律顧問合同明確了服務的期限、內容、范圍、方式，確保貧困村不脫貧法律服務不脫鉤。

3.覆蓋全部法律服務機構和服務人員。達州市共有33家律師事務所和103家基層法律服務所，293名律師、183名基層法律服務工作者，全部參與到了脫貧攻堅工作中，貧困村“一村一法律顧問”工作覆蓋了所有的法律服務機構和服務人員，人人有責、人人有份。

（三）全過程考核，打造村級法律顧問過硬品牌

1.強化管理。一是規范工作臺賬，村法律顧問開展法律服務活動，須填寫統一的臺賬報表，準確反映服務對象、服務內容和服務結果，一次一記、一案一卷，確保法律服務過程留痕跡。二是明確工作任務，法律顧問至少每兩個月到貧困村開展1次服務，每月至少電話聯系1次，貧困村村委、村民確有重要事務，需法律顧問到現場服務的，法律顧問應及時到場。三是實行“四級管理”，法律服務機構負責對所派出的法律顧問實行績效管理，逗硬獎懲；鄉鎮司法所負責村法律顧問到村開展工作情況日常管理，注重常態化；縣級司法行政部門負責對轄區村法律顧問的督查考核和推動落實；市級司法行政部門負責監督、指導和全面統籌協調。

2.規范標識。統一制作了“一村一法律顧問”標識牌，懸掛在村委會顯著位置。建立村法律顧問與村民之間的微信群，在每個公示牌下面印制村法律顧問聯系方式二微碼，方便村民及時與法律顧問取得聯系。同時，向貧困戶發放了村級法律顧問聯系卡，既方便群眾聯系，又方便群眾監督。

3.明確內容。司法行政部門精心編印了貧困村法律服務指導手冊、宣傳手冊、案例手冊“三個手冊”，發放到村法律顧問和貧困戶。［5］指導手冊主要是指導貧困村法律顧問如何開展調查摸底、提供服務、自我評價、建立臺賬等服務流程。宣傳手冊主要收集了與群眾生產生活密切相關的法律法規。案例手冊主要收集了村法律顧問主辦的典型案例，以問題解析的方式進行匯編，淺顯易懂。

4.逗硬考核。將“一村一法律顧問”工作納入黨委政府脫貧工作考核指標，組織部與司法行政部門聯合印發考核辦法和細則，綜合運用“查、聽、訪、測”多種方式逗硬考核。［6］考核結果納入司法行政部門業務考核指標促進落地見效。

（四）全領域推進，帶動村級法律顧問創先爭優

1.強化現場推進力度。每2個月召開一次現場推進會，每次推進會參觀2個以上標準化村級法律顧問工作室，推選工作力度大、作用發揮好的縣（市、區）司法局和法律顧問代表在大會交流發言。工作滯后、成效不明顯的作情況說明。各地司法行政部門以此為契機，大膽探索創新，形成了一批有特色的做法。

2.提升宣傳報道效能。加大了對村級法律顧問工作成效和優秀顧問的宣傳力度，在達州主流媒體，開辟了“一村一法律顧問”宣傳專欄，講述法律顧問先進典型事跡，讓優秀的村級法律顧問有更多的出彩機會。新華社、人民日報、法制日報、四川日報、四川電視臺、人民網、新華網等媒體對達州“一村一法律顧問”工作進行了多方位宣傳報道。

3.注重考核結果運用。將“一村一法律顧問”工作考核優秀，作為推薦“全國、全省優秀律師事務所、律師”、“勞動模范”、“法治人物”等先進集體和先進個人的必備條件，形成鮮明導向，只有在服務大局、服務中心中出成績，才能在這個行業和系統出彩。也因此涌現出了一批先進典型。

貧困村法律顧問充分發揮專業特長，積極為貧困村的發展獻計出力，成為了村支兩委的法律“智囊團”，增強了村務工作的“免疫力”，同時成為了貧困村法律知識“宣講員”、矛盾糾紛“調解員”、法律援助“代辦員”，培養了一大批法律明白人，精細化了農村法律服務，推動了基層民主法治建設。一是遇事找法成為常態，通過有針對性的法治講座、典型案例講法釋法、法律案件辦理、“12348”法律援助熱線咨詢等活動，不斷提高困難群眾的法治意識，進一步樹立了“辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法”的法治意識。二是降低了維權門檻，徹底解決了困難群眾“不想打官司、不敢打官司”難題，為貧困村民提供了權益保護的有效途徑，也為貧困村解決了一批群眾長期反映卻得不到解決的法律問題。三是促進了矛盾糾紛化解，法律顧問利用相對中立的職業優勢，參與到征地拆遷、環境保護、項目發展、合同糾紛等領域糾紛調解，幫助調解了一大批矛盾糾紛，最大限度防止群眾“因訪致貧、因案返貧”問題。四是保障農村產業健康發展，法律顧問利用推廣企業法律顧問工作的經驗，全程參與村上的重要經濟活動，積極為村引進項目、流轉土地、專業合作組織建立和生產經營等項目開展“法律體檢”，確保了農村經濟健康發展。五是推進農村民主法治建設，村法律顧問有力地推進了村級組織“四民主三公開”，為村支兩委民主決策等重要管理活動提供法律保障，有力推進了基層民主法治建設。

三、整合基層法治資源參與精準扶貧的思考

（一）符合時代要求是推進工作的根本。貧困村法律顧問制度，是貫徹落實“全面建成小康社會”、“全面依法治國”戰略的有機結合，契合了時代需要和基層實際。習近平總書記在黨的十九大報告中指出，“要按照黨的十六大、十七大、十八大提出的全面建成小康社會各項要求，緊扣我國社會主要矛盾變化，統籌推進經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設，特別是要堅決打好防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治的攻堅戰。”［7］面對改革發展之難、民生改善之重、社會治理之艱，司法行政挺身而出，開展“助力精準脫貧·一村一法律顧問”工作，體現了司法行政機關圍繞中心、服務大局的政治擔當和勇于突破、善做善成的創新精神，也體現了廣大司法行政干部和法律服務工作者奮發有為、甘于奉獻的干事創業激情。因此，工作得到了上級認可和貧困群眾的歡迎。

（二）整合司法資源是推進工作的基礎。法治扶貧是精準扶貧的一個重要方面。司法行政工作具有基礎性、先導性、保障性、群眾性等特點，每項工作都與人民群眾的生產生活息息相關，司法執法、法治宣傳、法律援助、人民調解、律師公證、特殊人群管理等等，點多面廣，既服務群眾，又依靠群眾。如果不能深入群眾、服務群眾、依靠群眾，我們的事業就會是“無源之水”，司法行政隊伍就會成為“無本之木”。［8］推行貧困村法律顧問制度，有效解決了脫貧攻堅各類法律問題，讓脫貧攻堅工作少走彎路，避免和減少貧困群眾不必要的損失，回應了基層對法律服務、法律保障的迫切期盼。實踐證明，司法行政部門在脫貧攻堅進程中能夠有效作用、能夠大有作為。

（三）整體謀劃形成合力是推進工作的關鍵。黨委政府高度重視，將此項工作上升為市委、市政府的戰略決策，納入了黨委、政府中心工作的總盤子，形成了全市上下齊抓共管的局面。市脫貧攻堅領導小組、市委組織部、市司法局、市扶貧移民局多次下發有關文件通知，作出具體部署，有力地推動了工作的開展。每次推進會的舉行，市委組織部、市司法局、市扶貧移民局的領導都要出席；每次對縣（市、區）黨委政府的督查考核，市司法局都全程參與。從部署到實施到責任落實，無不體現了黨委政府的高度重視和相關部門的大力支持。

（四）彰顯職業精神是推進工作的法寶。廣大法律服務工作者是推行貧困村法律顧問制度的主體和核心，他們對脫貧攻堅工作的認識決定著這項工作的成敗。除了嚴格考核、強化督查外，司法行政部門引導廣大法律服務工作者積極履行政治責任、社會責任和職業責任，在脫貧攻堅工作中實現自身價值。通過深入細致地思想工作，廣大法律服務工作者提高了政治站位，認識到了擔任貧困村法律顧問，是忠實履行中國特色社會主義法律工作者的神圣使命，甘于為實現全面建成小康社會目標貢獻力量。