淺談人大的表決和計(jì)票

謝家森 邱麗名

表決，是人大及其常委會(huì)行使職權(quán)不可或缺的手段，是民主的必要程序和堅(jiān)實(shí)保障。表決計(jì)票方式的演進(jìn)見(jiàn)證了民主法治的進(jìn)程。1954年以來(lái)，全國(guó)人大經(jīng)歷了由鼓掌、舉手表決，到無(wú)記名投票，再到以電子表決為主要方式的表決計(jì)票。從一屆全國(guó)人大一次會(huì)議到1966年“文革”前，全國(guó)人代會(huì)的表決方式基本是鼓掌、舉手與無(wú)記名投票并用?！拔母铩逼陂g，鼓掌成為主要的表決方式。1979年，無(wú)記名投票再次啟動(dòng)。1986年，全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議首次使用電子表決器，1990年，全國(guó)人代會(huì)也開(kāi)始使用電子表決器。自此，全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則修改后規(guī)定“全國(guó)人民代表大會(huì)表決議案采用投票方式、舉手方式或者其他方式，由主席團(tuán)決定。憲法的修改，采用投票方式表決”。全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則規(guī)定“常務(wù)委員會(huì)表決議案，采用無(wú)記名方式、舉手方式或者其他方式”。監(jiān)督法明確規(guī)定撤職案的表決采用無(wú)記名投票的方式。

近年來(lái)，四川省巴中市人大的表決方式也在不斷完善。2000年，巴中市第一屆人民代表大會(huì)及其常委會(huì)，通過(guò)議事規(guī)則規(guī)定，主要采用投票、舉手等表決方式，在實(shí)踐中除了人事任免采用無(wú)記名投票表決外，其他都采用舉手表決。2004年3月，市人大常委會(huì)會(huì)議首次啟用電子表決系統(tǒng)，2011年，修訂后的市人大常委會(huì)議事規(guī)則規(guī)定“常務(wù)委員會(huì)表決議案，采取電子表決方式、舉手方式或者其他方式。任免案采取電子表決方式”。2015年1月，市三屆人大七次會(huì)議首次引進(jìn)了電子系統(tǒng)進(jìn)行表決計(jì)票。2019年，市四屆人大三次會(huì)議修訂《巴中市人民代表大會(huì)議事規(guī)則》，規(guī)定大會(huì)全體會(huì)議表決采用無(wú)記名投票、電子表決、舉手表決或者其他方式。近幾年，巴中市人大信息化建設(shè)快速推進(jìn)，人代會(huì)全體會(huì)議均使用電子表決計(jì)票，但是預(yù)備會(huì)議、主席團(tuán)會(huì)議、各代表團(tuán)會(huì)議仍采用舉手或者鼓掌方式進(jìn)行表決。

隨著民主法治進(jìn)程不斷加快，各級(jí)人大表決計(jì)票程序也越來(lái)越規(guī)范、科學(xué)、高效。但是，無(wú)論技術(shù)層面還是制度層面都還有一些值得思考的地方。

一是表決計(jì)票基數(shù)和規(guī)則單一。目前人大及其常委會(huì)表決事項(xiàng)的表決基數(shù)主要為應(yīng)到人數(shù)的過(guò)半數(shù)。以應(yīng)到人數(shù)為基數(shù)，不利于準(zhǔn)確、全面表達(dá)民意，把缺席人員、棄權(quán)票和未按鍵都等同于反對(duì)票，沒(méi)有反映其真實(shí)意圖。按照簡(jiǎn)單多數(shù)通過(guò)的規(guī)則，對(duì)于重要議案、人事任免和重要事項(xiàng)進(jìn)行表決，未免過(guò)于簡(jiǎn)單。在舉手表決的情況下，不舉手被認(rèn)為是反對(duì)，在電子表決的情況下，不按鍵被認(rèn)為是反對(duì)。這在某種程度上會(huì)影響表決結(jié)果的準(zhǔn)確性，甚至造成表決結(jié)果失真，可能出現(xiàn)在反對(duì)票很少甚至沒(méi)有反對(duì)票的情況下表決事項(xiàng)被否決。在七屆全國(guó)人大常委會(huì)第二次會(huì)議和九屆全國(guó)人大常委會(huì)第九次會(huì)議上分別出現(xiàn)了只有4票和6票反對(duì)票的情況下否決了一個(gè)人事任免案和一個(gè)法律案。同時(shí)，“過(guò)半數(shù)贊成”通過(guò)的表決規(guī)則對(duì)其他表決意向關(guān)注不夠，這些表決人的主張不能得到及時(shí)而有效地滿足和回應(yīng)。

二是表決無(wú)效的規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單。目前，全國(guó)各級(jí)人大及其常委會(huì)的議事規(guī)則，都對(duì)表決事項(xiàng)單獨(dú)進(jìn)行了規(guī)定，但是一般都未對(duì)“表決無(wú)效”進(jìn)行規(guī)定。不同的表決方式和表決事項(xiàng)可能產(chǎn)生不同的無(wú)效表決情況，無(wú)記名投票表決的情況很好界定，每一張表決票都可以分辨出有效還是無(wú)效，就以電子表決器表決來(lái)說(shuō)，無(wú)效的原因主要是表決器故障。一般表決器發(fā)生故障，改用舉手表決，這是對(duì)表決器系統(tǒng)出現(xiàn)故障的補(bǔ)救措施。但是具體是指一個(gè)、部分或者全部表決器出現(xiàn)故障，實(shí)踐中往往側(cè)重“整體無(wú)效”的情形，對(duì)其他情況沒(méi)有明確規(guī)范。

三是對(duì)表決未通過(guò)的情況沒(méi)有規(guī)定。規(guī)則應(yīng)對(duì)表決事項(xiàng)的正反雙方結(jié)果如何處理作出規(guī)定，各級(jí)人大及其常委會(huì)基本沒(méi)有明確規(guī)定如何處理未通過(guò)的表決事項(xiàng)，使人大表決失去了表決權(quán)應(yīng)具備的法律后果。監(jiān)督法的產(chǎn)生有這樣的歷程，1990年完成的“監(jiān)督法草案征求意見(jiàn)稿”，在“聽(tīng)取”工作報(bào)告方面，曾規(guī)定兩次不被通過(guò)，“一府兩院”領(lǐng)導(dǎo)人就應(yīng)向人大常委會(huì)提出辭職。2002年8月底，首次提交審議的“監(jiān)督法草案”曾規(guī)定，“縣級(jí)以上各級(jí)人大未批準(zhǔn)工作報(bào)告的，可以由大會(huì)主席團(tuán)提出處理意見(jiàn)，提請(qǐng)大會(huì)決定。”2006年8月通過(guò)的監(jiān)督法卻沒(méi)有工作報(bào)告“未通過(guò)”的規(guī)定，但在現(xiàn)實(shí)中確有工作報(bào)告未通過(guò)的情況，法律空白只能使地方人大“靈活處理”，缺乏嚴(yán)肅性。

四是對(duì)電子表決器的疑慮始終存在。盡管電子表決器可以更真實(shí)的體現(xiàn)表決人意圖，更快捷計(jì)算表決結(jié)果，提高會(huì)議效率，但不少人大代表、常委會(huì)組成人員對(duì)電子表決器表決存在著疑慮。擔(dān)心服務(wù)器會(huì)記錄每個(gè)表決器的表決指令，工作人員可以在后臺(tái)查看、修改表決結(jié)果，攝像鏡頭會(huì)記錄自己的按鍵表決情況……近年來(lái)，有人大代表建議電子表決器的三個(gè)表決鍵間距不要太寬，不然很容易看到是按的哪個(gè)鍵，有人建議給表決器加一個(gè)蓋子，這些都體現(xiàn)了代表的擔(dān)心。

人大表決計(jì)票方式看似簡(jiǎn)單，但它的每一個(gè)細(xì)節(jié)都體現(xiàn)了法治、民主、權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和進(jìn)步。因此，我們必須牢固樹(shù)立民主、法治、人本的理念，與時(shí)俱進(jìn)不斷完善人大表決制度和表決機(jī)制。

第一，確保參會(huì)率提升表決嚴(yán)肅性。人大代表和常委會(huì)組成人員代表人民行使管理國(guó)家事務(wù)的權(quán)利，參加法定會(huì)議是法定義務(wù)，應(yīng)該認(rèn)真負(fù)責(zé)的表決各項(xiàng)議案。因此代表和組成人員不履行法定義務(wù)應(yīng)該受到懲戒，不能代表人民管理國(guó)家事務(wù)應(yīng)當(dāng)終止其資格。代表法規(guī)定代表“兩次未經(jīng)批準(zhǔn)不出席本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議的應(yīng)當(dāng)終止其代表資格”。一些地方的常務(wù)委員會(huì)議事規(guī)則也規(guī)定，常委會(huì)組成人員一個(gè)年度內(nèi)，未經(jīng)批準(zhǔn)缺席三次會(huì)議的，應(yīng)當(dāng)辭去組成人員職務(wù)。這些法律和議事規(guī)則等規(guī)定可確保代表和組成人員的參會(huì)率，提高會(huì)議表決的嚴(yán)肅性。

第二，靈活表決計(jì)票形式提高議事效率。一方面根據(jù)表決事項(xiàng)的不同，適用不同的表決方式和程序。重要的人事任免決定、罷免案表決和重大決定事項(xiàng)的表決應(yīng)采用無(wú)記名投票方式，以最大限度保證表決者能獨(dú)立作出決定。法律草案、決議草案表決可采用按表決器方式，以提高議事效率。其他表決事項(xiàng)的表決方式可根據(jù)實(shí)際具體、靈活地規(guī)定。另一方面不同的會(huì)議可以使用不同的表決方式和程序。人民代表大會(huì)全體會(huì)議和常委會(huì)全體會(huì)議的表決應(yīng)采取按表決器方式或無(wú)記名投票方式，而主席團(tuán)會(huì)議和代表團(tuán)會(huì)議可以靈活選擇其他表決方式。

第三，完善表決計(jì)票規(guī)則讓表決更加準(zhǔn)確。人事任免和法律案草案表決因其本身重要而宜采用應(yīng)到代表或常委會(huì)組成人員的過(guò)半數(shù)通過(guò)。決議草案、滿意度測(cè)評(píng)和其他程序性事項(xiàng)表決可以“出席代

表”或“參加表決者”的半數(shù)通過(guò)即可。巴中市人大常委會(huì)在對(duì)專題詢問(wèn)重要事項(xiàng)整改落實(shí)情況的滿意度測(cè)評(píng)中，提出應(yīng)到人數(shù)60%的滿意率為通過(guò)，確保測(cè)評(píng)結(jié)果真正代表大多數(shù)組成人員的意愿。完善法律草案表決程序，對(duì)重要條款和分組審議過(guò)程中的“爭(zhēng)議條款”可以單獨(dú)表決，如果得以通過(guò)，仍然將其列入整部法規(guī)中予以表決，如果不能通過(guò)，則應(yīng)根據(jù)審議意見(jiàn)修改或刪除該條款，然后再將其列入整部法規(guī)中予以表決。

總之，表決既是一種程序，又是實(shí)體權(quán)力的體現(xiàn)，它見(jiàn)證了民主法治的進(jìn)程，也體現(xiàn)了民主法治的要求。雖然在實(shí)踐中各級(jí)人大不斷探索完善，但未來(lái)發(fā)展對(duì)它的期待也會(huì)更加精準(zhǔn)，因此，我們必須認(rèn)真落實(shí)推進(jìn)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)的要求，不斷實(shí)踐好、完善好、發(fā)展好人大表決制度。

（作者單位：四川省巴中市人大常委會(huì)）