論人民代表大會制度在特別行政區適用的三大領域

馮澤華

自香港基本法起草以來，憲法在特別行政區的適用問題在學界產生諸多爭議，至今莫衷一是，沒有取得高度共識[1]，有學者對此總結了十余種有代表性的觀點[2]。2014年，國務院新聞辦公室頒布的《“一國兩制”在香港特別行政區的實踐（2014年6月）》首次強調：“憲法和香港基本法共同構成香港特別行政區的憲制基礎。”這一宣示毫無疑義地表明憲法在特別行政區具有憲制基礎的地位，但沒從憲法如何在特別行政區適用的角度進行指引，仍需學界深入研究。為更好地突破這一命題，完善特別行政區同憲法和基本法實施相關的制度和機制，筆者選取我國憲制框架下的一種制度——人民代表大會制度在特別行政區的適用進行研究，以點帶面，全面布局，逐步完善憲法在特別行政區適用的相關制度和機制。

人民代表大會制度是我國人民民主專政的政權組織形式，是我國的根本政治制度。憲法第二條和第三條從宏觀上規定了我國的一切權力屬于人民，全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責、受人民監督。憲法還在第三章“國家機構”中詳細對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會等涉及人民代表大會制度的具體內容進行規定。在“一國兩制”框架下，人民代表大會制度是否適用于特別行政區是一個值得探討的命題。從本質而言，人民代表大會制度具有社會主義屬性，而特別行政區在“一國兩制”框架下保持原有的資本主義制度。兩種制度具有一定的張力。再者，從兩部基本法的具體規定而言，并沒有明確人民代表大會制度在特別行政區的適用問題。特別行政區全國人民代表大會代表的產生方式亦通過專門的法律進行規制。這是否意味著人民代表大會制度不適用于特別行政區？答案顯然是否定的。筆者認為，應從廣泛意義的角度理解人民代表大會制度，而不局限于狹義上的。不能因為特別行政區沒有設置類似內地的地方各級人民代表大會，就片面地否定人民代表大會制度在特別行政區的適用。從過去的實踐來看，人民代表大會制度適用于特別行政區主要表現為三大領域。本文就該三大領域進行論證，以更好地促進人民代表大會制度在特別行政區的適用。

一、特別行政區全國人民代表大會代表的選舉

最能直接證成人民代表大會制度在特別行政區適用的論據是特別行政區擁有全國人民代表大會代表。為保障基本法明確規定的特別行政區居民中的中國公民依法參與國家的管理，全國人民代表大會自港澳回歸以來，便專門制定特別行政區選舉全國人民代表大會代表的辦法，而這個辦法是依據憲法、基本法和全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法，并結合特別行政區的實際情況而制定的。換言之，港澳區全國人大代表不采用內地的做法，由其省級人大會議選舉產生，而是由專門的選舉辦法產生。港澳區全國人大代表的選舉方式是從屬于全國人民代表大會和地方各級人民代表大會的選舉方式，是我國人民代表大會代表的一種特殊選舉方式。

那么，如何理解人民代表大會制度具有的社會主義屬性與港澳區全國人大代表隱藏的資本主義屬性之間的內在張力？誠然，兩種屬性間存在一定的張力，但并非是人民代表大會制度在實際運作中面臨的主要矛盾，甚至不能稱之為制度的矛盾。因為，這種內在張力是假設的，在理論上存在一定的可能性，但在實踐中并未因此而產生巨大的對立關系，更未影響國家憲制秩序的運作。更深一層考慮，全國人大代表肩負著維護國家利益的責任，影響國家憲制秩序運作的行為與其責任相斥。易言之，作為港澳區全國人大代表自然在國家憲制秩序的框架下正常履職，并將特別行政區的特別性置于國家治理體系的語境中考量，以逐步實現履職的一般性。假設的張力亦在這種特別性轉換為一般性后成功被消解。產生如此功效的根源在于我國實行的是中國特色社會主義制度，與其他社會主義國家在本質上沒有區別，但在具體制度的設計上存在一定的差異。黨的十九屆四中全會也高度強調“堅持和完善中國特色社會主義制度”。從這一政治決斷出發，就不難理解兩種社會制度的內在張力并不會對人民代表大會制度產生實質上的障礙作用，相反，更有利于豐富和完善人民代表大會制度。

之所以會產生“一國兩制”下的人民代表大會制度不適用于特別行政區的觀點，主要是因為過于強調“兩制”性。事實上，在港澳尚未回歸前，內地與港澳早已形成實質意義上的“一國兩制”。回歸后的港澳雖也實行“一國兩制”，但應從“一國”的立場出發，并從國家治理的角度理解。因為，港澳已實行以憲法和基本法為憲制基礎的新的憲制秩序。在新憲制秩序下，人民代表大會制度在特別行政區的適用必然不同于內地模式，但同屬于一種國家制度。理解人民代表大會制度在特別行政區的適用要善于尋找共性、尊重差異，在最大公約數的立場下積極完善相關制度和機制，方能彰顯人民代表大會制度的憲制理性。

厘清人民代表大會制度在特別行政區的可適用性后，需要高度審視制度運行中存在的一些問題，因為這些問題往往成為引發輿論與爭議的根源，也是產生人民代表大會制度不適用于特別行政區論斷的重要原因。目前，人民代表大會制度在特別行政區的適用主要存在兩大問題。第一，特別行政區全國人民代表大會代表普遍為特別行政區的上層人士、精英人士且年齡偏大。第二，特別行政區全國人民代表大會代表主要在內地履職，在特別行政區內履職程度不高。港澳回歸后，為更好地發揮港澳原有功能組別的作用，中央的統戰工作主要傾向于港澳的上層人士、精英人士。這種管治思維在促進港澳平穩過渡中起著重要作用。但隨著港澳融入國家發展大局的需要，主要依賴于上層人士和精英人士的統戰思維不利于廣泛吸納港澳各類人才進入管治隊伍，最終不利于穩固和擴大港澳愛國統一戰線。另外，以港區全國人大代表為例，據統計[3]，第十一屆到第十三屆香港特別行政區全國人民代表大會代表的平均年齡為59歲以上，最大年齡為70歲，最小年齡為43歲，平均年齡及年齡中位數均呈上升趨勢，由第十一屆58%的代表年齡集中在51～60歲區間內轉變為第十三屆58%的代表年齡集中在61～70歲區間內。由此可見，特別行政區全國人民代表大會代表的年齡偏大，容易造成斷層現象，無助于廣泛培養青年愛國人士，實現愛國傳統的薪火相傳，也難以聆聽港澳青年的聲音，不能完全反映港澳青年的訴求。

長期以來，由于民眾對人民代表大會制度不適用于特別行政區的思維固化，加之特別行政區政制框架下容納港澳區全國人大代表的空間窄，港澳區全國人大代表主要在內地履職，而且往往在每年的“兩會”期間為人所熟知，而在港澳幾乎接近于“銷聲匿跡”。按照基本法的規定，港澳區全國人大代表在特別行政區的政治事務上發揮重要作用：一是參與基本法修改;二是參與行政長官選舉委員會。而這些事務并非時常發生，從而形成港澳區全國人大代表與港澳居民在聯系上的不足，這種被動局面無助于港澳區全國人大代表更好地聽取港澳居民的意見，匯聚港澳居民的智慧，其人大代表的代表性被削弱。在中央支持港澳融入國家發展大局的新時代下，港澳區全國人大代表的溝通與橋梁作用愈來愈大，但在特別行政區履職的不便利難以有效發揮港澳區全國人大代表的作用。鑒于此，如何在特別行政區政制框架下發揮人大代表的作用關乎全面準確貫徹“一國兩制”的實效。

綜上所述，港澳區全國人大代表的存在，即是人民代表大會制度在港澳適用最為直接的論據。然而，囿于制度缺位等各種因素，港澳區全國人大代表在選舉和履職過程中所產生的一些問題，不利于他們更好地推進人民代表大會制度在特別行政區的準確適用。中央應盡快妥善處理港澳區全國人大代表存在的相關問題，為港澳區全國人大代表“正名”，這不僅有利于從國家治理體系的角度改變人民代表大會制度不適用于特別行政區的錯誤認識，而且有助于充分發揮港澳區全國人大代表支持港澳融入國家發展大局的重要作用。

二、全國人大常委會享有的憲法和基本法的解釋權

人民代表大會制度在特別行政區適用的第二論據是全國人大常委會行使憲法和基本法的解釋權。全國人大常委會享有憲法解釋權是憲法規定的，而全國人大常委會享有基本法解釋權是基本法規定的，兩種解釋權共同統一于“一國兩制”的框架，并為中國的國家治理體系夯實憲制根基。如果說憲法和基本法是“一輛汽車”，那么憲法和基本法的解釋權則是“汽油”。質言之，解釋權的存在是為了更好地發揮憲法和基本法促進“一國兩制”健康運行的重要作用。

正如上文所言，憲法在特別行政區的適用存在巨大爭議，但毋庸置疑的是，憲法可在特別行政區適用，這是學界和實務界最低限度的共識。囿于論文主題，此處不對憲法在特別行政區適用的具體空間問題作探討，但可以明確的是，既然憲法可在特別行政區適用，不論空間大小，只要存在適用空間，即在適用過程中就可能存在釋法的問題。易言之，特別行政區在適用憲法的過程中，難以完全回避憲法的解釋問題。然而，基本法并未明確憲法在特別行政區的解釋程序問題。這就需要將特別行政區置于國家治理體系的框架內進行考量。憲法解釋權由全國人大常委會行使，即特別行政區的任何機關無權行使該權力。而全國人大常委會又是人民代表大會制度的重要實踐者，在某種程度上而言，還決定著制度的發展方向。特別行政區需要憲法解釋與全國人大常委會享有憲法解釋權，直接形成了人民代表大會制度在特別行政區適用的邏輯關系。誠然，特別行政區的憲法解釋缺乏制度支持，表現在特別行政區法院適用憲法裁決案件以及特別行政區國家機關的憲法解釋和合憲性審查提請權沒有直接而明確的法律依據[4]。這也是特別行政區從未提及憲法解釋的重要根源，亟待中央對此予以完善。總之，全國人大常委會享有憲法解釋權，也是人民代表大會制度適用于特別行政區的重要論據。

黨的十九屆四中全會報告強調要完善全國人大常委會對基本法的解釋制度。這是中央首次強調基本法解釋制度的常態化建設?？傮w而言，全國人大常委會對基本法的解釋處于被動狀態。這或許考慮到避免造成中央干預特別行政區高度自治權的觀感，也是在社會主義法系與普通法系、大陸法系間尋找一種動態平衡的釋法機制使然。截至2019年11月，全國人大常委會共對香港基本法解釋五次，對澳門基本法解釋一次。這種釋法的頻率大致上能與基本法的正常運作保持和諧狀態，確保“一國兩制”有效運行。然而，人大釋法往往遭到部分港澳人士的詰難。這些港澳人士間或打著中央干預特別行政區高度自治權（尤其是司法權）的口號質疑人大釋法。這種錯誤的認識是建立在人大不能主動對基本法進行釋法的理解立場，與基本法明確規定的解釋制度存在重大出入。誠然，基本法的解釋權是一種“共享的權力”，既允許特別行政區法院享有對自治范圍內的事務進行解釋的權力，亦允許全國人大常委會對基本法享有解釋權。然而，從基本法的立法原意來看，全國人大常委會對基本法的解釋權既可以主動行使，也可以被動行使;既可以解釋特別行政區自治范圍內的事務，也可以解釋不屬于特別行政區自治范圍內的事務。質言之，全國人大常委會對基本法的解釋權是全面的，而且是最終的，其權威性高于特別行政區法院。當特別行政區法院對基本法作出的解釋不能全面準確貫徹“一國兩制”時，全國人大常委會有權力亦有責任作出釋法，以糾正特別行政區法院的錯誤解釋?？梢?，全國人大常委會對基本法的解釋亦是“一國兩制”的重要組成部分，不能以政治心態替代法律常識，否則會產生諸多誤區。如同憲法在特別行政區的適用原理，特別行政區需要基本法解釋與全國人大常委會享有基本法解釋權，直接形成人民代表大會制度在特別行政區適用的邏輯關系。

總之，全國人大常委會行使基本法解釋權，有效定分止爭，確保特別行政區的長期繁榮穩定，在實踐中遭遇的質疑或是未能全面準確貫徹“一國兩制”，或是別有用心。這就需要盡快貫徹黨的十九屆四中全會精神，積極完善全國人大常委會對基本法的解釋權。而憲法在特別行政區的解釋權目前仍是一種理論上的“權力”，有待全國人大常委會設計合適的路徑，充分發揮憲法在特別行政區的國家統合作用，以更好地完善特別行政區同憲法和基本法實施相關的制度和機制。質言之，全國人大常委會享有憲法和基本法的解釋權，是“一國兩制”健康運行的基本保障，也是人民代表大會制度在特別行政區適用的生動體現。

三、全國人大及其常委會對特別行政區行使重大事項決定權

重大事項，顧名思義，必須是該區域內帶有根本性、全局性和長遠性的事項，而不是那些瑣碎、枝節或者短暫的事項[5]。在內地與港澳互利合作的過程中，因制度間存在的諸多差異，許多合作事項均具有根本性、全局性和長遠性的特征，這就不得不涉及全國人大常委會重大事項決定權的行使問題。從我國的憲制現狀來看，憲法和基本法均規定全國人大、全國人大常委會對特別行政區享有重大事項決定權，此項權力與地方人大及其常委會行使重大事項決定權存在一定的區別，前者是國家性的，后者是地方性的。港澳回歸后，全國人大常委會間或運用重大事項決定權解決港澳社會的可持續發展問題。例如，為解決澳門大學教育用地問題，全國人大常委會作出授權澳門特別行政區對設在橫琴島的澳門大學新校區實施管轄的決定。為化解廣深港高鐵“一地兩檢”潛伏的合憲性質疑，全國人大常委會作出批準《內地與香港特別行政區關于在廣深港高鐵西九龍站設立口岸實施“一地兩檢”的合作安排》的決定。諸如此類的決定，均是全國人大常委會在特別行政區行使重大事項決定權的生動寫照。

從實踐來看，全國人大常委會以授權的方式對特別行政區行使重大事項決定權時，引發的社會爭議小，而未涉及授權問題時，往往引發巨大的社會爭議。例如，全國人大常委會作出關于香港政制發展的系列往往招致香港部分人士的詰難。2014年8月，全國人大常委會作出關于香港特別行政區行政長官普選問題和2016年立法會產生辦法的決定（俗稱“八三一決定”），成為香港部分人士非法舉行“占中”活動的借口。這種只要“權利”的失衡局面不利于充分彰顯重大事項決定權的憲制理性。應當指出，全國人大及其常委會對特別行政區行使重大事項決定權絕非完全按照授益的意圖行使，而需要根據港澳社會發展的實際情況決斷。倘若授益決定能實現“一國兩制”的長治久安，亦未嘗不是一種優越的管治手段。然而，蘊含各種力量競爭的港澳社會，更需要一種權力資源的動態流動。這就需要重大事項決定權有效調配特別行政區憲制秩序中的權力資源，把堅持“一國”原則和尊重“兩制”差異、維護中央對特別行政區全面管治權和保障特別行政區高度自治權有機結合。

總之，全國人大及其常委會對特別行政區行使重大事項決定權，是憲法和基本法明文規定的，是特別行政區制度的重要內容，具有憲制理性。而特別行政區制度本身又是人民代表大會制度所授權建立的，從這一角度來看，重大事項決定權是人民代表大會制度在特別行政區適用的重要體現。

四、結語

如果說人民代表大會制度創設了特別行政區制度表明其在初始時適用于特別行政區，那么人民代表大會制度在創設之后也依然在特別行政區制度的運作中發揮著管治的功能就表明其在隨后的制度運作中也適用于特別行政區[6]。從這一角度而言，與人民代表大會制度有關的任何事務都能構成適用于特別行政區的論據。為更加清晰地證成這一點，上述的三大領域是人民代表大會制度適用于特別行政區最直觀的體現。從本質來看，人民代表大會制度適用于特別行政區絕非意味著特別行政區的政權組織形式需要采取人民代表大會的形式，而是說從憲制上闡釋特別行政區制度的運作是由人民代表大會制度所決定的。黨的十九屆四中全會報告多次強調中央對特別行政區的全面管治權。人民代表大會制度作為我國的根本政治制度，能夠包容不同的社會制度，并吸收港澳區全國人大代表作為制度的參與者、實踐者與推動者，充分彰顯中國特色社會主義制度的優勢。同時，人民代表大會制度是國家制度和治理體系的基石。據此，人民代表大會制度在特別行政區的適用應置于全面管治權的國家治理體系語境中理解，方能更好地全面準確貫徹“一國兩制”。鑒于此，在未來的管治港澳工作中，中央應重新審視人民代表大會制度在特別行政區的適用問題，掃清當前不利于港澳區全國人大代表履職以及中央對港澳全面管治權行使的障礙，為推進港澳同內地全面互利合作保駕護航。同時，港澳區全國人大代表應充分發揮主觀能動性，加強與特區行政區居民的聯系，聽取他們的訴求及對港澳融入國家發展大局的寶貴意見，積極發揮在最高國家權力機關中代表港澳民意的橋梁作用。

注釋：

[1]但有最低度的共識，即憲法可在特別行政區適用。

[2]鄒平學：《憲法在香港特別行政區的效力和適用研究述評》，載《深圳大學學報（人文社會科學版）》2013年第5期。

[3]由深圳大學法學院碩士研究生覃源統計，特此感謝。

[4]朱福惠、張晉邦：《特別行政區憲法解釋提請權的法理依據與實踐動因》，載《中南大學學報（社會科學版）》2018年第5期。

[5]蔡定劍：《中國人民代表大會制度》，法律出版社2003年版，第321頁。

[6]張強：《人民代表大會制度如何適用澳門特區》，http：//www.basiclaw.org.mo/index.php？p=5_1&art_id=2056，最后訪問于2019年10月27日。

（作者系中國社會科學院大學〔研究生院〕馬克思主義骨干理論人才計劃博士研究生、深圳大學港澳基本法研究中心研究人員。本文系2014年國家社科基金重大項目“港澳基本法實施的相關機制研究”〔項目編號：14ZDC031〕的階段性研究成果）

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