新時期促進外資穩定增長的路徑選擇

鄭偉 釗陽

[摘要]“穩外資”對于中國經濟高質量發展至關重要。針對我國引資環境日益嚴峻、外資結構利用不合理等問題，應對標國際高水平規則、持續優化外資營商環境，強化利用開放平臺、培育引資新動力，加強統籌、合理調整引資用資結構，擴大服務業對放開放、加大優質外資吸引力度，加快進行雙多邊談判、拓寬外資來源渠道，構建適應國際投資規則、符合高質量發展的引資政策體系。

[關鍵詞]外商投資 外商投資政策 路徑選擇

[中圖分類號]F832.6 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623（2020）01-0079-06

[作者簡介]鄭偉，商務部中國服務外包研究中心，副研究員，博士，研究方向：外商投資、對外投資、服務貿易;釗陽，女，通訊作者，對外經濟貿易大學國際經濟研究院博士研究生，研究方向：國際投資。

近年來，穩健的政治、經濟和社會環境，持續開放的市場，顯著優化的營商環境，使中國繼續成為外商投資的熱土。據中國商務部統計，2018年外商在華新設投資企業60533家，同比大幅增長69.8%，較上年增加42個百分點;實際利用外資1349.7億美元，同比增長3%，在全球跨境投資降至新低的背景下，中國外商投資增幅實現持續穩定增長。即便如此，“穩外資”仍需引起高度重視，特別是在當前全球投資低迷、引資競爭激烈、逆全球化趨勢不斷升級的背景下，如何采取有效的政策措施，選擇合理的引資路徑，保證外資穩定增長，仍是當前加快構建全面開放新格局進程中必須認真思考的重大議題。

一、中國持續吸引外資的優勢

2019年，在世界經濟增速放緩、國際投資連續下滑的大背景下，中國堅持更大力度、更高水平的對外開放，大幅減稅降費、激發市場主體活力，營造穩定、透明、可預期的營商環境，推出高水平投資自由化舉措，大幅放寬外資市場準入，國家競爭力、創新能力不斷提升，仍是外商投資的主要選擇。

（一）中國仍是最具投資吸引力的國家之一

中國自1993年以來一直是吸收外商直接投資最多的發展中國家。近年來，在全球跨境投資總量大幅波動的背景下，中國吸收的外商直接投資總額保持穩定增長，并連續數年穩居吸收跨境直接投資東道國的前3位，2018年僅次于美國位居第二位。從世界銀行、中國美國商會等機構對跨國公司的調查看，六到七成企業將中國作為未來前3位的投資目的地。這主要歸因于：第一，中國經濟發展前景廣闊。中國經濟連續40年保持穩定增長，在世界主要經濟體中名列前茅;第二，中國市場吸引力巨大。作為世界第二大經濟體，中國商品零售額已經超越美國，居世界第一。中國市場具有規模大、多層次、擴張快的特點。與此同時，中國消費結構處于快速升級階段，對更高質量的商品與服務的需求快速擴張，帶來很多新機遇。中國產業結構也在快速升級，發展方式逐步轉向綠色環保，給外商投資企業帶來了更多機遇;第三，中國具備產業配套齊全和基礎設施完備的有利條件。中國擁有世界上最齊全的產業配套體系，在很多地區形成了世界級的產業集群，可以低成本高效率地向全球提供產品。港口、高速公路、鐵路、航空、電力、信息網絡設施等基礎設施水平不斷提升。

（二）中國營商環境持續改善

中國政府高度重視改善營商環境，深入推進“放管服”改革。世界銀行發布的《2020年營商環境報告》顯示，中國是全球190個參與排名的經濟體中營商便利程度改善最為顯著的國家之一，營商便利程度大幅提升，2019年排名上升至第31位，首次躋身全球前40強。同時，不斷加大對外開放步伐，近年來，更是密集出臺有利于吸引外資的多項舉措，尤其是《外商投資法》的頒布實施，將極大促進和保障外商投資的地位，更進一步落實高水平投資自由化便利化舉措，建立完善外商投資促進機制，營造穩定、透明、可預期和公平競爭的市場環境，有利于進一步吸引外商投資。

（三）中國對外開放水平越來越高

自2013年9月以來，中國已經先后對外發布了6個版本的《自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施》，負面清單整體持續縮減，由2013年的190項減少至2019年的37項，壓減比例80.5%。全國外資準入負面清單條目由2018年的48條減至2019年的40條，壓減比例16.7%。總體上看，這些減少的特別管理措施，主要集中在制造業與服務業領域，其中一些開放領域是境外投資者長期關心的。這些進一步擴大開放先行先試的舉措，不斷為外商投資帶來各種利好。

（四）中國技術創新和研發能力不斷提升

中國經濟要實現高質量發展，仍需重視外商投資，新形勢下不僅重視引資的數量，更要重視外資利用質量。中國具備將引資、引技、引智有機結合的條件。一是中國對人才的吸引力不斷增強。以歸國留學人員為例，2004年回國人數不到2萬人，2018年超過40萬人。此外，還有大量的外籍和港澳臺研發人員、管理人員在大陸（內地）工作。二是我國對外資研發活動、高端制造、地區總部等高附加值產業活動的吸引力持續增強。2019年5月中國歐盟商會與羅蘭貝格共同發布《2019年商業信心調查》年度報告顯示，中國創新能力進一步增強。38%的受訪企業認為中國的創新和研發環境優于世界平均水平，該比例較之2016年提升23%;中國創新能力快速提升，研發資金投入、創新人才數量與水平均不斷提高，市場準入進一步擴大，新商業模式不斷涌現并迅速發展。中國仍是跨國公司研發國際化的重要目的地。

二、中國吸引外資面臨的主要挑戰和瓶頸

2019年全球經濟增速放緩，經濟整體下行和投資衰退的風險對中國吸收外商投資形成外部挑戰。與此同時，國內發展不平衡不充分問題依然比較突出，經濟面臨新的下行壓力，復雜嚴峻的國內外形勢對中國利用外資形成挑戰。

（一）中國引資受到發達國家和發展中國家的“前后夾擊”

全球經濟正面臨貿易壁壘增多、新的金融緊張以及主要經濟體經濟大幅下滑等風險，2018年全球外商投資增長乏力，投資流量連續三年下降，為國際金融危機之后10年的最低水平。據世界銀行2019年6月發布的《2019全球經濟展望報告》顯示，2019年將是10年前金融危機以來全球貿易最差之年。加之，發展中經濟體外商直接投資回報率連年降低，外商投資不斷削弱。

2008年國際金融危機后，發達國家開始意識到產業空心化帶來的問題，重新重視實體經濟發展，投資政策呈現“吸引內流”和“限制外流”趨勢。美國提出了吸收制造業回流的制造業振興戰略，出臺相應的政策措施，實行大幅度減稅政策，大大增強了美國對跨境投資的吸引力。同時，由美國減稅政策引發的新一輪全球性減稅競爭，迫使歐盟、日本等各發達國家競相降稅以保持或增強對跨境投資的競爭力，使中國將面臨更加嚴峻的國際引資形勢。在吸引高端產業方面，中國的高端要素優勢不足，面臨著更加激烈的競爭。此外，中國以往憑借低成本勞動力吸引效率尋求型外資的優勢不斷削弱，巴西、越南、印度、印尼等發展中國家實行更加積極的吸收外資政策，加劇我國在吸收勞動密集型外資方面的競爭壓力。不僅如此，東南亞部分國家把吸引中國勞動密集型產業作為擴大利用外資的重點，不少在華外資企業已經或計劃將其產業發展移至其他發展中國家，中國可能面臨從勞動密集型加工制造業投資的輸入國到轉出國的轉變。在此大環境下，我國面臨來自發達國家對于高端外資和發展中國家對于勞動密集型外資形成優勢的“前后夾擊”，加之我國原有產業環節比較優勢逐步喪失，新的競爭優勢尚未形成，出口導向型外資轉移風險以及“產業斷檔”風險加大。

（二）外資利用結構不平衡

我國外資利用結構不平衡主要體現在：第一，地區結構不平衡，東西部差距逐漸增大。東部地區以其便利交通、優惠政策、資源集聚等優勢，對外資吸引力不斷增加，據商務部統計，2018年東部地區實際利用外資占比提升到85.5%，中部、西部地區占比下降至7.3%和7.2%。加之中西部地區引資政策不完善，營商環境便利度較低，人才大量流失，進一步拉大了各地區利用外資水平的差距。第二，行業結構不平衡，外商投資行業過于集中。基于產業比較優勢，我國吸收外資的主力軍依然是制造業和傳統服務業。截至2018年底，我國累計實際利用外資前四位，分別為制造業、房地產業、租賃和商務服務業、批發零售業，占全國比例約為八成，而諸如信息技術、科學研發等產業則僅占6%左右，說明我國外商投資行業過于集中，某些產業引導不足以及開放力度較小。

（三）高技術產業利用外資規模較小，產業較為集中

近年來，雖然我國利用外資的產業結構不斷優化，但高技術制造業和服務業①吸收外資規模依然較小，與發達國家高技術產業吸引外資占比差距較大，且產業間利用外資規模差異較大，引資較為集中。據商務部統計，2015年我國高技術產業實際利用外資占比僅為13%，其中制造業和服務業占比分別為7.4%和5.7%，2018年高技術產業占比有所上升，約為23.8%，不足1/4，但距美國、日本等發達國家高技術產業吸收外資占比超過六成，仍有不小的差距;高技術制造業實際利用外資，主要集中于電子及通信設備制造業、醫療儀器設備及儀器儀表制造業和醫藥制造業，2018年實際利用外資約占高技術制造業的94.3%，其中電子及通信設備制造占比超過65%;高技術服務業中，信息服務、科技成果轉化服務以及研發與設計服務吸引外資流入最多，2018年實際利用外資約占高技術服務業的94.5%，其中信息服務占比超過六成。

（四）中美貿易關系不穩定性加劇，削弱吸引外資力度

中美關系是中國最重要的雙邊關系之一。多年來，中美互為戰略性合作伙伴，雙邊貿易投資關系穩步發展，互為最重要的貿易伙伴，但2018年美國以平衡貿易逆差為由，單方面挑起了以加征關稅為手段的貿易摩擦，并對高科技產品、零部件等實施禁售，嚴重惡化了中國的引資環境。由于中美貿易關系在一定階段內的不確定性，加大了人民幣匯率波動以及中國出口導向型外資的生存壓力，加劇中國國內市場競爭，使企業收益率降低，勞動者收入增長預期惡化，消費升級受阻，對“市場尋求型”外資吸引力下降。

三、新時期中國吸引外資政策體系構建的主要方向

一個國家的外資戰略與政策，對于吸引外資具有重要的引導作用。中國外資政策從改革開放初期的進口替代與出口導向相結合轉向九十年代中期以來的產業導向型政策，均對中國經濟發展以及解決制約推進工業化“雙缺口”問題起到至關重要的作用。隨著中國經濟發展進入新常態，加之復雜多變的國際經濟形勢，促使中國必須構建符合國際投資規則和國內經濟高質量發展要求的外商投資政策體系。

（一）構建適應國際投資規則的政策體系

國際直接投資規則體系涵蓋多邊、雙邊和國內規制三個層面的協定以及法律規章。近年來，隨著世界政治、經濟、科技發展格局的深刻調整，國際直接投資規則體系也在發生深刻演變：國際多邊投

資政策框架基本確定、區域和雙邊投資協定升級換代、主要經濟體國內規制翻新，這不僅直接導致國際直接投資規模、速度、結構、動力的調整，影響國際直接投資環境，也將對中國外商投資產生深刻影響，鑒于此，中國應盡快建立與國際投資規則相適應的引資政策體系。

第一，倡導貿易和投資自由化，反對投資保護主義。對標國際高標準貿易和投資規則，完善貿易投資便利化政策，落實準入前國民待遇和負面清單管理制度的實施，消除隱性壁壘，進一步擴大市場準入。通過多雙邊協議和自主開放，給外國投資者進入中國市場更大的自由度。

第二，外資政策應更加開放、透明和穩定。擴大服務業對外開放，優化區域開放布局，加大西部開放力度。向世界展示中國推動開放合作的決心和自信。

第三，保護外商投資合法權益，營造更加公平的競爭環境。一是對外國投資者給予更加有力的法律保護和政策支持;二是建立健全外資糾紛事前預防、事中事后監管的完整體系;三是爭端的解決要公平、公正、公開。

第四，讓外國投資者更多參與外資政策的制定。一是投資相關規則的制定，應該保持公開透明;二是政策的制定，應該讓包括外國投資者在內的各方參與，并形成機制。

第五，高質量建設自由貿易試驗區（港）。賦予自由貿易試驗區更大改革自主權，探索建設中國特色自由貿易港，按照國際通行慣例和國際自由港建設的最高標準，賦予國際商品、資本、人員和服務更大的便利度。

（二）構建符合新時期發展要求的政策體系

中國經濟從高速增長階段轉向高質量發展階段，對外資政策提出了新要求。

首先，引資政策要圍繞形成經濟發展新動能的總要求，有利于促進我國創新能力的增強，有利于技術進步與結構升級，推動經濟效率提升;其次，引資政策要有利于可持續發展，有利于經濟效益、社會效益與環境效益的有機統一;再次，引資政策要更好滿足人民對美好生活的需要，要求外資項目帶來更高品質的新產品、新服務;復次，引資政策要有利于協調發展，使外資項目的空間布局更加合理;最后，引資政策要有利于我國在全球價值鏈地位的提升，助力我國資本與技術密集型的高附加值產業國際競爭力的增強。

四、新時期促進中國外資穩定增長的路徑選擇

（一）對標國際高水平規則，優化外資營商環境

以美國為首的發達國家正在謀求全球高水平經貿規則，以期重塑國際經貿格局。因此，主動對接國際高水平規則，是穩定外商投資、優化外資營商環境的重要保障。第一，繼續深化“放管服”改革。簡化行政審批手續，完善外商投資備案機制.統一外商投資資格證明、認證證明以及公證文書格式，明確對外資進入行業標準以及備案部門職責，簡化備案程序，規定主管部門答復時限，出具帶有審批性質的“備案回執”，提高外資準入效率。第二，強化知識產權保護力度、強度和嚴度。建立健全侵權處罰制度以及執法標準化制度，提高侵權成本，規范行政執法，同時構建多渠道糾紛解決機制以及涉外知識產權聯動機制，拓展非訴訟維權渠道，完善海外知識產權信息溝通平臺建設，加大涉外知識產權保護力度;允許外企參與中國標準化的制定工作，提升標準制定的透明度和通用性。第三，逐步放開政府采購事宜，提高政府采購的透明度。建立政府采購網絡平臺，明確招標主體范圍、供應商資格以及技術規格標準等要求，平等對待內外資企業參與競標。

（二）強化利用開放平臺，培育引資新動力

發揮經濟特區、經濟技術開發區、高新技術產業區、保稅區、出口加工區、邊（跨）境經濟合作區、自貿試驗區（港）等，在對外開放、制度創新方面的示范引領作用，打造升級版開放平臺，培育對外開放新高地。一是統籌建立重點領域數據庫，系統研究各類特殊經濟區面臨的新形勢、新問題與新挑戰，從國家層面對各開放平臺發展精準定位，防止由于政策重合、功能定位趨同帶來的政策邊際效益遞減。二是加強中西部地區、沿邊地區、老工業基地等開放平臺的建立，提供相應的財政稅收、土地管理等方面的優惠政策，增強其對外商投資者的吸引力，將其打造為所在地區的開放高地。三是加快粵港澳大灣區建設，推動灣區內部交通網絡鏈接，著重發展教育及研發的合作，建立科技扶持制度，加大私募股權以及產業基金等方面的資金投入，激發灣區科技創新活力。四是利用沿海開放平臺的數字技術優勢、人才優勢以及創新優勢，推動高科技產業發展，借助數字革命帶來的知識外溢和技術快速迭代效應，充分利用數字紅利，促進制造業、金融、商貿服務以及商務服務等傳統產業數字化轉型，積極引進并培育數字化高端人才，培育引資新動力。

（三）加強統籌，合理調整引資用資結構

結合東西部地區自身優勢，制定適宜地區發展的引資政策。東部地區側重對戰略性新興產業、高端制造業以及現代服務業外資的吸引力度，進一步降低高端外資產業的跨境資金使用成本，對高質量外資給予減稅補貼等優惠政策，對能耗高、環境破壞以及價值鏈低端的外資進行嚴格審批及把控;在保證產業安全的前提下，試點對金融、教育、旅游、醫療科技研發等領域的有序開放，消除“玻璃門”等隱性進入壁壘，給予外資國民待遇，促進外商投資便利化;針對性地加強高技術工人和工程師的教育培訓和培育，擴大高技術水平的人才儲備。中西部地區仍然具備顯著的勞動力成本優勢，應加快中西部地區的基礎設施完善以及投資合作新模式的建設，降低中西部地區的運輸成本和企業運營成本，促進東部地區價值鏈低端外資企業向中西部地區轉移;強化對中西部地區工人的技能培訓，給予外商投資企業稅收優惠以及勞工培訓補貼;適當降低中西部地區外資準入門檻和標準，引導加工貿易型外資向內地沿邊城市及“一帶一路”沿線城市轉移，利用“一帶一路”建設機遇，擴大優勢產業出口;給予中小企業更大的支持政策，促進中小企業遷移與發展，盤活市場活力，形成集聚效應，增加引資力度，平衡東西部引資結構，延伸國內產業鏈價值鏈，打造區域整體競爭優勢。

（四）擴大服務業對外開放，加大優質外資吸引力度

近年來，服務貿易成為拉動世界經濟增長的主力軍，而服務貿易的發展依賴于服務業的發展質量，服務業也逐漸成為各國經濟發展的主要助推力，加之，服務業行業間異質性較強，進入壁壘形勢不盡相同，造成服務業外資結構失衡，擴大服務業開放需要科學有效、穩妥有序、安全可控，加大對優質外資的吸引力度。因此，第一，進一步放寬服務業準入限制，打破服務業進入壁壘。在維護國家安全和產業安全的前提下，進一步縮減負面清單，取消外資股比限制，采用外資安全審查的方式以及事中事后監管方式對外資進行監管，在電信、金融、交通運輸、專業服務等領域加大開放，引入市場競爭，打破外資進入壁壘。第二，在自貿區（港）對信息、文化、教育以及醫療領域的開放進行壓力測試，打破行業運營壁壘，在海南自貿港率先試行跨境數據的自由流動以及文化產業的適度開放，促進信息技術服務業以及文創產業的快速發展，在自貿區試行教育以及醫療的梯度開放，開展國際合作，引進合辦職業院校、醫院以及智能醫療科研機構，促進技術人才培育和智能醫療的發展，加大優質外資吸引力度。

（五）加快進行雙多邊談判，拓寬外資來源渠道

中美貿易摩擦給中國吸收外資以及宏觀經濟帶來負面沖擊，對中國高技術產品出口和投資的限制給中國經濟發展帶來較大阻礙。為此，中國應把握“一帶一路”建設機遇，加緊同沿線國家以及其他地區的國家建立密切的伙伴關系。一方面，中國應進一步積極同美國進行雙邊談判，就中美貿易摩擦進一步達成實質性的成果，防止摩擦升級，保持宏觀經濟穩定。另一方面，加快區域全面經濟伙伴關系（RECP）協定的落地以及“一帶一路”沿線國家雙邊協定的談判，促進經貿交流;同時，抓住美歐紛爭有利時機，加快同歐盟等發達國家啟動雙邊及諸邊貿易投資談判，促進其對中國的技術封鎖的解除并增加彼此的貿易投資合作，拓寬高質量外資的來源渠道。

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[7]張二震，戴翔.高質量利用外資與產業競爭力提升[J].南開學報（哲學社會科學版），2018（05）：1-10.

①高技術制造業包括：醫藥制造業，航空、航天器及設備制造業，電子及通信設備制造業，計算機及辦公設備制造業，醫療儀器設備及儀器儀表制造業和信息化學品制造業。高技術服務業包括：信息服務，電子商務服務，檢驗檢測服務，專業技術服務業的高技術服務，研發與設計服務，科技成果轉化服務，知識產權及相關法律服務和環境檢測及治理服務。

Path Selection of Promoting Stable Growth of Foreign Investment in the New Era

Zheng Wei， Zhao Yang

（China Outsourcing Institute， Beijing 100061; University of International Business and Economics， Beijing 100029）

Abstract： "Stabilizing foreign investment" is essential for the high-quality development of China's economy. Aiming at the increasingly severeinvestmenl environment and irrational use of foreign investment structure in China， we should respond to international high-level rules， continue tooptimize the foreign investment business environment， strengthen the use of open platforms， cultivate new incentives for investment， strengthen overallplanning and rationally adjust the structure of investment and investment The service industry is open to the outside world， increasing the attractiveness ofhigh-quality foreign investment， accelerating bilaieral and multilateral negotiations， expanding channels for foreign investment sources， and constructingan investment policy system that adapts to international investment rules and meets high-quality development.

Key words： Foreign Investment; Foreign Investment Policy： Path Selection

（收稿日期：2019-12-15 責任編輯：羅建邦）