《美國農業經濟政策：歷史變遷與經濟分析》擷英

美國農業人口不到全國人口總數的2%，卻能成為現代農業最發達的國家之一，其經驗值得我國借鑒。要全面理解美國現代農業發展，首先需要深入了解美國的農業政策。

由美國資深農業政策專家詹姆斯·諾瓦克（James L.Novak）、詹姆斯·皮斯（James W.Pease）、拉里·桑德斯（Larry D.Sanders）著，王宇、胡武陽、盧亞娟譯的《美國農業政策：歷史變遷與經濟分析》（Agricultural Policy in the US：Evolution andEconomics），從經濟學的基本原理出發，通過對美國農業政策的歷史變遷分析，闡明了美國農業政策的制定、實施和影響，揭示了美國農業政策變革過程及其背后的動因，詳細分析了美國農業政策的法律基礎、政策框架和支持系統。

此書作者擁有資深農業專家與大學教授雙重身份，賦予該書以獨特的學術風格。一是憑借著深厚的經濟學和歷史學知識，作者建立了一個以經濟學基本理論為緯線、以美國農業發展史為經線的全新理論框架。用歷史支持理論，用理論解析歷史。通過對農業政策歷史變遷的研究，使得經濟學理論更加生動;通過對農業政策的經濟學分析，使得農業政策的歷史變革過程更加清晰。二是借助于豐富翔實的歷史資料和深入細致的理論思考，作者在賦予本書以學術經典的同時，又不失趣味性，在大多數章節之后，都安排了多種形式的思考題，幫助讀者理解書中所講述的歷史、所建立的理論。三是通過理論研究和實證分析，從而深刻地揭示了美國農業政策的內在本質和美國農業法案的歷史背景。

本書為中國讀者和中國農業政策研究者提供了關于理解美國農業政策、把握世界農業發展趨勢的較為詳細的參考與借鑒，也為目前正在進行的關于中國農業政策問題和中國農產品進出口貿易問題的討論提供了更加廣闊的歷史視角。

一、美國農業政策的法律基礎

（一）1933年《農業調整法案》：農業基本法

美國農業政策的實施載體是五年左右修訂一次的農業法案。1933年，美國頒發《農業調整法案》，為美國歷史上第一部農業法案，也是美國農業的基本法。這部法律明確了美國農業政策的基本原則，并且從農產品價格支持和農作物產量限制出發，制定農業生產計劃。此后，美國農業政策的制定和實施基本上都是圍繞著對農業法案的修訂展開。到2019年《農業提升法案》為止，美國政府共計發布了18部農業法案，內容涉及農業生產、食品和營養保障、農業資源和生態環境保護、農產品對外貿易和農業保險等多個方面，成為美國農業政策制定和實施的法律基礎。不過，在修訂過程中，美國農業政策的基本目標和主要工具始終得以保存。美國農業政策目標：一是以合理價格向國內消費者提供充足的食品和營養保障;二是使人們在農業部門得到的收入與在其他部門得到的收入基本相同;三是農業部門以家庭農場為單位;四是保護農業資源和生態環境。美國農業政策工具包括調整供給和擴大需要兩個方面。在供給調整方面，主要是休耕、退耕和限產，對按照政府的種植計劃，自愿進行休耕、退耕和限產的農戶實行價格支持和直接補貼。在擴大需求方面，主要包括保障低收入家庭的食品和營養;擴大農產品用途;增加農產品出口。

（二）2014年《食物、農場及就業法案》：農業保險計劃

2014年，美國頒發《食物、農場及就業法案》，致力于構建以農民收入、環境保護、食品和營養保障為基本內容的農業安全網。其主要內容：一是實行不與農業生產掛鉤的農業保險計劃，不再按照播種面積和農作物產量來確定補貼數額，農戶獲得的農業補貼主要取決于其選擇的保險項目及繳納的保費。包括取消固定直接支付、反周期補貼、平均作物收入選擇計劃，新設立價格損失保障計劃和農業收入風險補助項目。二是強化農業風險管理，增加農業保險投入，加強農業災害援助，建立永久性的牲畜災害援助計劃。三是加大農業資源保護。

（三）2018年《農業提升法案》：最新的農業法案

2018年，美國頒布《農業提升法案》，執行期為五年，即從2019年到2023年。其立法原則和主要內容：一是關于收入補貼和價格補貼改革，包括調整補貼資格門檻和上限;在補貼項目上賦予農戶更多自主權利;調整基礎單產和基礎面積;增加農業銷售援助貸款。二是關于食物和營養保障，包括繼續提供食品和營養援助;提高食品和營養計劃的實施效率，減少浪費、欺詐和濫用;提升災害補充援助的保障水平。三是繼續推進新從業農民發展計劃，包括為新從業農民提供更多的教育和培訓機會;加強科學普及和技術援助，確保新從業農民能夠適應現代農業快速發展的需要;為新從業農民、初創公司、退伍軍人提供更多的獲得土地和農業發展資金的機會，鼓勵他們進入農業部門工作;將農戶的創業貸款和研發貸款由5年延長至10年。四是關于農產品對外貿易，包括加強農業部門的國際合作;完善農產品出口計劃;提升農產品的國際競爭力。五是關于食品安全，包括提高檢驗標準，保障食品安全，預防食源性疾病。六是關于農業研發與教育，包括擴大對農業教育、職業培訓和人力資本的投資;加強對農業生產和農業發展的前沿性研究;推動農業科學技術的創新、發展、普及和應用。七是關于農業資源與生態環境保護，包括增加休耕和退耕面積;加強林地和濕地保護，繼續改良土壤、水和空氣質量。八是關于農村發展，包括提高農村信息服務水平;完善農業醫療保險計劃，滿足低收入農戶的醫保需求;加強農村水利系統建設;強化農村給排水技術援助。九是進一步完善農業保險計劃，提高農業部門應對市場沖擊和自然災害的能力。

二、美國農業政策的政策框架

（一）農業補貼

農業補貼是美國農業政策的核心內容。美國是世界上最早對農業部門進行政府補貼的國家之一。美國農業補貼政策種類繁多，包括直接補貼，營銷補貼，投入品補貼，反周期補貼，出口補貼和農業保險保費補貼等。美國農業補貼政策覆蓋面較廣，涉及農業生產、農產品對外貿易、食品和營養保障、農業資源和環境保護、農村發展等各個方面，并通過對農業法案的修訂，不斷完善農業補貼政策。

（二）食品與營養計劃

食品和營養保障計劃是美國農業政策的核心，是農業預算支出中規模最大的項目，約占美國農業預算總支出的80%。主要目的是為低收入家庭提供食品和營養保障。主要內容包括補充營養援助計劃、學校營養午餐計劃和緊急食品援助等。

（三）農業資源和生態環境保護

美國重視農業資源保護。從1936年的《土壤保護和國內配額法案》到此后頒布實施的一系列法律法規，加強對農業資源尤其是土地資源和水資源的保護，重視對土壤污染的治理、保持土壤有機物和耕地的生產力。同時，加強生態環境保護。美國環境保護法律體系主要由《國家環境政策法案》、實體性環保立法和解釋性條例構成。《國家環境政策法案》是美國生態環境保護的基本法。實體性環保立法包括資源與自然保護立法、污染預防和治理立法、食品藥品質量安全保護立法等。

（四）農產品對外貿易政策

早期，美國相繼頒布《互惠貿易協定法案》《農產品貿易發展和援助法案》，通過出口補貼政策，降低農產品出口價格，擴大農產品出口規模，提高美國農產品在國際市場占有率，成為世界上最大的農產品出口國。此后，兩部法案經過多次修改和完善，逐步形成了較為完整的農產品出口促進政策體系：一是出口信用擔保計劃，包括商業出口信貸擔保計劃、供給方信用擔保計劃、農用設備擔保計劃等。二是市場開發計劃，包括市場增長計劃，國外市場開發合作計劃，新興市場計劃。三是針對技術性貿易壁壘的出口補貼計劃，包括生物技術與農業貿易計劃，以及特殊農作物技術支持計劃。四是出口補貼計劃，包括出口倍增計劃和奶制品出口獎勵計劃。

（五）農業保險計劃

美國農業保險由農業部風險管理局負責，主要險種保單和費率由聯邦政府統一制定，聯邦政府為參保農戶提供保費補貼，保險業務由商業性保險公司承擔。美國聯邦政府還為農業保險提供保費補貼和業務費用補貼。

美國農業保險種類繁多，大體可以分為三個部分。一是基礎性保險，基礎性保險是應對多種自然風險的農作物保險，如洪水、火災等。二是附加性保險，附加性保險也是農作物保險，由商業性保險公司提供。附加性保險是對基礎性保險的補充保險，可以分為價格保險、產量保險和收入保險等。三是商業性保險，美國政府鼓勵商業性保險公司為農業部門承保風險，政策性保險主要集中于那些商業性保險公司無力承擔的項目上。

三、美國農業政策的支持系統

（一）金融與財稅

美國農業信貸體系由政府農業信貸機構和合作農業信貸機構共同組成。政府農業信貸機構主要職責為：向農場主提供貸款擔保和直接貸款;穩定農產品價格，增加農戶收入;為農村電業合作社和農場提供貸款，為農場電氣化合作社提供技術指導。而合作農業信貸機構，則根據其所屬銀行相應職責，發放用于農業發展的中長短期貸款。由于具有立法保護，美國農業信貸體系一直被認為是金融市場中最具安全性的信貸機構。

美國農業部門較多地享受了稅收政策優惠：一是延期納稅政策，即可以將一部分尚未出售或雖已出售但未收到現金的農產品延至下一年度納稅。二是減稅政策，即對于用于購買機器設備、生產用房及飼養一年以上的牲畜等支出可以作為資本支出從當年收入中扣除。三是免稅政策，即對于出售農業固定資產所得可以免除60%收入的賦稅。四是固定資產加速折舊的稅收優惠政策。五是關于農業保險免稅政策，對美國聯邦農作物保險公司的特許經營權、資本等財產，以及直保合同和再保合同的保費、支出、利潤等，均免征一切稅賦。對于商業性保險公司，如果其經營聯邦農作物保險計劃中的農業保險業務，也免征除營業稅之外的其他稅收。

（二）教育與研發

美國支持農業教育與研究最重要的舉措是頒布《莫里爾法案》，主要內容是分配至各州的部分土地出售后，按照指定目的用于建立永久性基金，以資助建立“贈地學院”（主要是農學院），用于農業教育與科研。隨著“贈地學院”在各州不斷建立并發展壯大，成為以農業教育和農業科研為主導的州立大學。此后，又頒布實施了《哈奇法案》《斯密斯一萊佛法案》，資助各州建立農業試驗站，授權成立農業合作推廣體系，構建起美國現代農業發展體系。

（作者系中國人民銀行研究局研究員，世界經濟學會常務理事、美國經濟學會理事，清華大學金融學院博士生導師，中國人民銀行金融研究所博士后導師，中國國際經濟交流中心學術委員會委員）

（收稿日期：2020-01-03 責任編輯：張潔）