《美國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟政策：歷史變遷與經(jīng)濟分析》擷英

美國農(nóng)業(yè)人口不到全國人口總數(shù)的2%，卻能成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)最發(fā)達的國家之一，其經(jīng)驗值得我國借鑒。要全面理解美國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，首先需要深入了解美國的農(nóng)業(yè)政策。

由美國資深農(nóng)業(yè)政策專家詹姆斯·諾瓦克（James L.Novak）、詹姆斯·皮斯（James W.Pease）、拉里·桑德斯（Larry D.Sanders）著，王宇、胡武陽、盧亞娟譯的《美國農(nóng)業(yè)政策：歷史變遷與經(jīng)濟分析》（Agricultural Policy in the US：Evolution andEconomics），從經(jīng)濟學的基本原理出發(fā)，通過對美國農(nóng)業(yè)政策的歷史變遷分析，闡明了美國農(nóng)業(yè)政策的制定、實施和影響，揭示了美國農(nóng)業(yè)政策變革過程及其背后的動因，詳細分析了美國農(nóng)業(yè)政策的法律基礎、政策框架和支持系統(tǒng)。

此書作者擁有資深農(nóng)業(yè)專家與大學教授雙重身份，賦予該書以獨特的學術風格。一是憑借著深厚的經(jīng)濟學和歷史學知識，作者建立了一個以經(jīng)濟學基本理論為緯線、以美國農(nóng)業(yè)發(fā)展史為經(jīng)線的全新理論框架。用歷史支持理論，用理論解析歷史。通過對農(nóng)業(yè)政策歷史變遷的研究，使得經(jīng)濟學理論更加生動;通過對農(nóng)業(yè)政策的經(jīng)濟學分析，使得農(nóng)業(yè)政策的歷史變革過程更加清晰。二是借助于豐富翔實的歷史資料和深入細致的理論思考，作者在賦予本書以學術經(jīng)典的同時，又不失趣味性，在大多數(shù)章節(jié)之后，都安排了多種形式的思考題，幫助讀者理解書中所講述的歷史、所建立的理論。三是通過理論研究和實證分析，從而深刻地揭示了美國農(nóng)業(yè)政策的內在本質和美國農(nóng)業(yè)法案的歷史背景。

本書為中國讀者和中國農(nóng)業(yè)政策研究者提供了關于理解美國農(nóng)業(yè)政策、把握世界農(nóng)業(yè)發(fā)展趨勢的較為詳細的參考與借鑒，也為目前正在進行的關于中國農(nóng)業(yè)政策問題和中國農(nóng)產(chǎn)品進出口貿易問題的討論提供了更加廣闊的歷史視角。

一、美國農(nóng)業(yè)政策的法律基礎

（一）1933年《農(nóng)業(yè)調整法案》：農(nóng)業(yè)基本法

美國農(nóng)業(yè)政策的實施載體是五年左右修訂一次的農(nóng)業(yè)法案。1933年，美國頒發(fā)《農(nóng)業(yè)調整法案》，為美國歷史上第一部農(nóng)業(yè)法案，也是美國農(nóng)業(yè)的基本法。這部法律明確了美國農(nóng)業(yè)政策的基本原則，并且從農(nóng)產(chǎn)品價格支持和農(nóng)作物產(chǎn)量限制出發(fā)，制定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)計劃。此后，美國農(nóng)業(yè)政策的制定和實施基本上都是圍繞著對農(nóng)業(yè)法案的修訂展開。到2019年《農(nóng)業(yè)提升法案》為止，美國政府共計發(fā)布了18部農(nóng)業(yè)法案，內容涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、食品和營養(yǎng)保障、農(nóng)業(yè)資源和生態(tài)環(huán)境保護、農(nóng)產(chǎn)品對外貿易和農(nóng)業(yè)保險等多個方面，成為美國農(nóng)業(yè)政策制定和實施的法律基礎。不過，在修訂過程中，美國農(nóng)業(yè)政策的基本目標和主要工具始終得以保存。美國農(nóng)業(yè)政策目標：一是以合理價格向國內消費者提供充足的食品和營養(yǎng)保障;二是使人們在農(nóng)業(yè)部門得到的收入與在其他部門得到的收入基本相同;三是農(nóng)業(yè)部門以家庭農(nóng)場為單位;四是保護農(nóng)業(yè)資源和生態(tài)環(huán)境。美國農(nóng)業(yè)政策工具包括調整供給和擴大需要兩個方面。在供給調整方面，主要是休耕、退耕和限產(chǎn)，對按照政府的種植計劃，自愿進行休耕、退耕和限產(chǎn)的農(nóng)戶實行價格支持和直接補貼。在擴大需求方面，主要包括保障低收入家庭的食品和營養(yǎng);擴大農(nóng)產(chǎn)品用途;增加農(nóng)產(chǎn)品出口。

（二）2014年《食物、農(nóng)場及就業(yè)法案》：農(nóng)業(yè)保險計劃

2014年，美國頒發(fā)《食物、農(nóng)場及就業(yè)法案》，致力于構建以農(nóng)民收入、環(huán)境保護、食品和營養(yǎng)保障為基本內容的農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)。其主要內容：一是實行不與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)掛鉤的農(nóng)業(yè)保險計劃，不再按照播種面積和農(nóng)作物產(chǎn)量來確定補貼數(shù)額，農(nóng)戶獲得的農(nóng)業(yè)補貼主要取決于其選擇的保險項目及繳納的保費。包括取消固定直接支付、反周期補貼、平均作物收入選擇計劃，新設立價格損失保障計劃和農(nóng)業(yè)收入風險補助項目。二是強化農(nóng)業(yè)風險管理，增加農(nóng)業(yè)保險投入，加強農(nóng)業(yè)災害援助，建立永久性的牲畜災害援助計劃。三是加大農(nóng)業(yè)資源保護。

（三）2018年《農(nóng)業(yè)提升法案》：最新的農(nóng)業(yè)法案

2018年，美國頒布《農(nóng)業(yè)提升法案》，執(zhí)行期為五年，即從2019年到2023年。其立法原則和主要內容：一是關于收入補貼和價格補貼改革，包括調整補貼資格門檻和上限;在補貼項目上賦予農(nóng)戶更多自主權利;調整基礎單產(chǎn)和基礎面積;增加農(nóng)業(yè)銷售援助貸款。二是關于食物和營養(yǎng)保障，包括繼續(xù)提供食品和營養(yǎng)援助;提高食品和營養(yǎng)計劃的實施效率，減少浪費、欺詐和濫用;提升災害補充援助的保障水平。三是繼續(xù)推進新從業(yè)農(nóng)民發(fā)展計劃，包括為新從業(yè)農(nóng)民提供更多的教育和培訓機會;加強科學普及和技術援助，確保新從業(yè)農(nóng)民能夠適應現(xiàn)代農(nóng)業(yè)快速發(fā)展的需要;為新從業(yè)農(nóng)民、初創(chuàng)公司、退伍軍人提供更多的獲得土地和農(nóng)業(yè)發(fā)展資金的機會，鼓勵他們進入農(nóng)業(yè)部門工作;將農(nóng)戶的創(chuàng)業(yè)貸款和研發(fā)貸款由5年延長至10年。四是關于農(nóng)產(chǎn)品對外貿易，包括加強農(nóng)業(yè)部門的國際合作;完善農(nóng)產(chǎn)品出口計劃;提升農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力。五是關于食品安全，包括提高檢驗標準，保障食品安全，預防食源性疾病。六是關于農(nóng)業(yè)研發(fā)與教育，包括擴大對農(nóng)業(yè)教育、職業(yè)培訓和人力資本的投資;加強對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)發(fā)展的前沿性研究;推動農(nóng)業(yè)科學技術的創(chuàng)新、發(fā)展、普及和應用。七是關于農(nóng)業(yè)資源與生態(tài)環(huán)境保護，包括增加休耕和退耕面積;加強林地和濕地保護，繼續(xù)改良土壤、水和空氣質量。八是關于農(nóng)村發(fā)展，包括提高農(nóng)村信息服務水平;完善農(nóng)業(yè)醫(yī)療保險計劃，滿足低收入農(nóng)戶的醫(yī)保需求;加強農(nóng)村水利系統(tǒng)建設;強化農(nóng)村給排水技術援助。九是進一步完善農(nóng)業(yè)保險計劃，提高農(nóng)業(yè)部門應對市場沖擊和自然災害的能力。

二、美國農(nóng)業(yè)政策的政策框架

（一）農(nóng)業(yè)補貼

農(nóng)業(yè)補貼是美國農(nóng)業(yè)政策的核心內容。美國是世界上最早對農(nóng)業(yè)部門進行政府補貼的國家之一。美國農(nóng)業(yè)補貼政策種類繁多，包括直接補貼，營銷補貼，投入品補貼，反周期補貼，出口補貼和農(nóng)業(yè)保險保費補貼等。美國農(nóng)業(yè)補貼政策覆蓋面較廣，涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品對外貿易、食品和營養(yǎng)保障、農(nóng)業(yè)資源和環(huán)境保護、農(nóng)村發(fā)展等各個方面，并通過對農(nóng)業(yè)法案的修訂，不斷完善農(nóng)業(yè)補貼政策。

（二）食品與營養(yǎng)計劃

食品和營養(yǎng)保障計劃是美國農(nóng)業(yè)政策的核心，是農(nóng)業(yè)預算支出中規(guī)模最大的項目，約占美國農(nóng)業(yè)預算總支出的80%。主要目的是為低收入家庭提供食品和營養(yǎng)保障。主要內容包括補充營養(yǎng)援助計劃、學校營養(yǎng)午餐計劃和緊急食品援助等。

（三）農(nóng)業(yè)資源和生態(tài)環(huán)境保護

美國重視農(nóng)業(yè)資源保護。從1936年的《土壤保護和國內配額法案》到此后頒布實施的一系列法律法規(guī)，加強對農(nóng)業(yè)資源尤其是土地資源和水資源的保護，重視對土壤污染的治理、保持土壤有機物和耕地的生產(chǎn)力。同時，加強生態(tài)環(huán)境保護。美國環(huán)境保護法律體系主要由《國家環(huán)境政策法案》、實體性環(huán)保立法和解釋性條例構成。《國家環(huán)境政策法案》是美國生態(tài)環(huán)境保護的基本法。實體性環(huán)保立法包括資源與自然保護立法、污染預防和治理立法、食品藥品質量安全保護立法等。

（四）農(nóng)產(chǎn)品對外貿易政策

早期，美國相繼頒布《互惠貿易協(xié)定法案》《農(nóng)產(chǎn)品貿易發(fā)展和援助法案》，通過出口補貼政策，降低農(nóng)產(chǎn)品出口價格，擴大農(nóng)產(chǎn)品出口規(guī)模，提高美國農(nóng)產(chǎn)品在國際市場占有率，成為世界上最大的農(nóng)產(chǎn)品出口國。此后，兩部法案經(jīng)過多次修改和完善，逐步形成了較為完整的農(nóng)產(chǎn)品出口促進政策體系：一是出口信用擔保計劃，包括商業(yè)出口信貸擔保計劃、供給方信用擔保計劃、農(nóng)用設備擔保計劃等。二是市場開發(fā)計劃，包括市場增長計劃，國外市場開發(fā)合作計劃，新興市場計劃。三是針對技術性貿易壁壘的出口補貼計劃，包括生物技術與農(nóng)業(yè)貿易計劃，以及特殊農(nóng)作物技術支持計劃。四是出口補貼計劃，包括出口倍增計劃和奶制品出口獎勵計劃。

（五）農(nóng)業(yè)保險計劃

美國農(nóng)業(yè)保險由農(nóng)業(yè)部風險管理局負責，主要險種保單和費率由聯(lián)邦政府統(tǒng)一制定，聯(lián)邦政府為參保農(nóng)戶提供保費補貼，保險業(yè)務由商業(yè)性保險公司承擔。美國聯(lián)邦政府還為農(nóng)業(yè)保險提供保費補貼和業(yè)務費用補貼。

美國農(nóng)業(yè)保險種類繁多，大體可以分為三個部分。一是基礎性保險，基礎性保險是應對多種自然風險的農(nóng)作物保險，如洪水、火災等。二是附加性保險，附加性保險也是農(nóng)作物保險，由商業(yè)性保險公司提供。附加性保險是對基礎性保險的補充保險，可以分為價格保險、產(chǎn)量保險和收入保險等。三是商業(yè)性保險，美國政府鼓勵商業(yè)性保險公司為農(nóng)業(yè)部門承保風險，政策性保險主要集中于那些商業(yè)性保險公司無力承擔的項目上。

三、美國農(nóng)業(yè)政策的支持系統(tǒng)

（一）金融與財稅

美國農(nóng)業(yè)信貸體系由政府農(nóng)業(yè)信貸機構和合作農(nóng)業(yè)信貸機構共同組成。政府農(nóng)業(yè)信貸機構主要職責為：向農(nóng)場主提供貸款擔保和直接貸款;穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品價格，增加農(nóng)戶收入;為農(nóng)村電業(yè)合作社和農(nóng)場提供貸款，為農(nóng)場電氣化合作社提供技術指導。而合作農(nóng)業(yè)信貸機構，則根據(jù)其所屬銀行相應職責，發(fā)放用于農(nóng)業(yè)發(fā)展的中長短期貸款。由于具有立法保護，美國農(nóng)業(yè)信貸體系一直被認為是金融市場中最具安全性的信貸機構。

美國農(nóng)業(yè)部門較多地享受了稅收政策優(yōu)惠：一是延期納稅政策，即可以將一部分尚未出售或雖已出售但未收到現(xiàn)金的農(nóng)產(chǎn)品延至下一年度納稅。二是減稅政策，即對于用于購買機器設備、生產(chǎn)用房及飼養(yǎng)一年以上的牲畜等支出可以作為資本支出從當年收入中扣除。三是免稅政策，即對于出售農(nóng)業(yè)固定資產(chǎn)所得可以免除60%收入的賦稅。四是固定資產(chǎn)加速折舊的稅收優(yōu)惠政策。五是關于農(nóng)業(yè)保險免稅政策，對美國聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司的特許經(jīng)營權、資本等財產(chǎn)，以及直保合同和再保合同的保費、支出、利潤等，均免征一切稅賦。對于商業(yè)性保險公司，如果其經(jīng)營聯(lián)邦農(nóng)作物保險計劃中的農(nóng)業(yè)保險業(yè)務，也免征除營業(yè)稅之外的其他稅收。

（二）教育與研發(fā)

美國支持農(nóng)業(yè)教育與研究最重要的舉措是頒布《莫里爾法案》，主要內容是分配至各州的部分土地出售后，按照指定目的用于建立永久性基金，以資助建立“贈地學院”（主要是農(nóng)學院），用于農(nóng)業(yè)教育與科研。隨著“贈地學院”在各州不斷建立并發(fā)展壯大，成為以農(nóng)業(yè)教育和農(nóng)業(yè)科研為主導的州立大學。此后，又頒布實施了《哈奇法案》《斯密斯一萊佛法案》，資助各州建立農(nóng)業(yè)試驗站，授權成立農(nóng)業(yè)合作推廣體系，構建起美國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展體系。

（作者系中國人民銀行研究局研究員，世界經(jīng)濟學會常務理事、美國經(jīng)濟學會理事，清華大學金融學院博士生導師，中國人民銀行金融研究所博士后導師，中國國際經(jīng)濟交流中心學術委員會委員）

（收稿日期：2020-01-03 責任編輯：張潔）