淺析三四線城市棚改過程中的政府公信力問題

李婷

[內容提要] 隨著我國城市化的迅速發展，國家為改造城鎮危舊住房、改善困難家庭住房條件進行大規模的棚改，尤其是對三四線城市進行了重新的規劃，棚改成為拉動三四線城市需求的重要因素。然而，在棚改的過程中不可避免的出現了很多問題，城市建設的單一性對人民這一主體的利益造成了擠壓。在此過程中直接影響了政府在群眾心目中的形象和權威，加劇了城市發展過程中治理的難度。這也更加決定了在棚戶區改造中樹立政府良好信譽的必要性。因此，亟需完善“全局性”的政策體系，打造“全方位”的社會約束，建設“多樣化”的績效考核機制，提高群眾對政府的滿意度。

[關鍵詞]棚戶區改造 政府 公信力

一、問題的提出

鑒于三四線城市很多片區都存在基礎設施不健全、交通不便利、安全隱患等問題，因此國家為改造城鎮危舊住房、改善困難家庭住房條件進行大規模的棚改，棚改是“新型城鎮化”的重要內容，而在棚改的過程中出現了政府補償不合理、政府工作方式欠妥、不尊重民眾意愿等問題，導致人民對政府滿意度降低。

城市空間是一種有價之物，成本是其最終標準。人民的滿意是實現善治的重要環節。然而，地方政府在社會治理工作中由于出現某些工作方式等不合理現象，直接影響了政府在人民心目中的形象。鑒于此，筆者總結了棚改過程中政府公信力下降的表現，并在此基礎上提出優化路徑，提升政府在人們心目中的形象。

二、政府公信力下降的表現

棚改中各種矛盾和糾紛的解決很大程度上依賴于政府的公信力。依據社會契約論，政府是建立在公眾的共同意愿的基礎之上，公眾對政府的信任也是建立在兩者的契約關系之上，政府實際上是一個“代理人”的身份，然而在棚改的前、中、后期，政府似乎并沒有做好“代理人”的身份，具體表現總結為信息公開未到位、民主問責未落實、公共服務未健全。

1.信息公開未到位。棚戶區改造的過程是一個宣傳群眾、發動群眾的過程，因此拆遷補償政策出臺的過程應是一個多方參與、反復征詢意見的過程。托馬斯·杰斐遜（Thomas Jefferson）曾說過：“信息即民主的流通貨幣。”在公眾對政府的信任形成中，缺乏信息的公開，信任就無法起步。在棚改前期政府信息未公開的具體表現主要有兩點：一是政民溝通不充分。政府公信力是建立在溝通了解的基礎上，政府和人民應該有穩定高效的雙向溝通。然而棚戶區改造實施前，政府在召開群眾座談會、廣泛征詢民意這一問題上比較欠缺，也就是在棚改政策的制定中，政府沒有做到充分與群眾進行協商，政府更多的是單方面的告知市民，市民卻難以參與進政府決策的過程。二是棚改政策宣傳不夠。按照棚改相關法律政策，在棚戶區改造前期，人民群眾有充分的知情權，而在棚改前期很少有人對棚戶區改造中政府的政策方針完全了解，由此可以得出政府在對棚改政策的宣傳講解方面做得不夠到位，這也直接影響了后期棚改工作的開展。如果棚改的相關政策處于一種封閉的狀態，就會成為某些官員利用公權設租尋租的溫床。

2.民主問責未落實。洛克曾說過：“人性因其弱點而不可靠，為避免它侵害公共利益，應該施行立法權和行政權分立，用立法權對行政權進行必要的監督約束。”政府只有建立完善的民主問責制度，才能讓公眾獲得民主監督的權利。然而，在棚改過程中政府未形成完善的民主問責制度。具體表現為社會的監督效果不明顯，政府缺乏關注民意的動力。一是社會監督效果不明顯。在棚戶區改造過程中，政府應該充分完善信訪制度，接受各方的社會監督，包括公民、媒體以及社會團體的監督，將棚改過程公開化和透明化。但在具體操作中，群眾監督渠道不夠暢通，社會團體及媒體監督效果不明顯。再加上某些政府領導干部消極作為，這就更加使廣大人民的棚改訴求難以得到解決。二是政府缺乏關注民意的動力。中國政府官僚體系對上負責的特征，使得地方政府及其官員缺乏對下負責的動力，導致在棚戶區改造過程中政府官員傾聽民心民意不夠。究其原因，主要是因為沒有建立起完善的問責制度。使得棚戶區改造過程中缺乏社會問責，再加上也沒有將監督問責納入到政績考核中來，地方政府及其官員更難以完全承擔起相應的責任。

3.公共服務未健全。政府作為公共服務的提供者，角色定位應該是服務型政府，目標應該是廣大棚改戶的公共利益。但在棚改的過程中，政府在為群眾提供最優質的公共服務方面還有些欠缺，以人為本的服務理念未能完全建立起來，具體表現如下：一是基礎設施不完善。政府未認真落實棚改住房配套的基礎設施，沒有做到配套設施與棚改安置房實現同步規劃、同時審批、服務和設施的建設與交付使用同時進行，如說地下停車場、通信、綠化等一系列的設施。因此，使得很多的居民對棚戶區改造后小區房屋產生不滿意的情況。二是安置補償欠公平。在城市更新過程中，不管是棚戶區改造還是各種住房建設都要秉承公平原則。棚戶區補償方式應該結合被征收房屋的區位、用途、建筑面積、新舊程度、配套設施、容積率以及土地等因素由相關機構評估確定。而在具體操作的過程中，部分地區補償方式一刀切，在拆遷房分配方面也存在不公平的現象。

三、政民互利：政府公信力優化路徑

如上所述，棚戶區改造中出現的很多情況都與政府有著聯系。政府角色和職能安排的定位決定了是否可以依法、有序、健康地進行城市改造。因此，政府公信力的建設亟需完善“全局性”的制度體系，打造“全方位”的社會約束，建設“多樣化”的績效考核機制，重塑政府公信力。

1.完善“全局性”的政策。政策的制定和出臺在政府T作中扮演著重要的作用，政府通過其制定的公共政策對社會活動進行管理，并通過政策規范公民行為，調節利益分配。因此，應該完善具有“全局性”的政策。一是制定科學化、民主化的政策。從各地實際情況出發確保其提出的政策能夠適合本地棚戶區改造的實際，政策的提出要采納民眾意見。二是重視政策的穩定性和規范程度。要以提升領導干部的技能為導向，培訓政府領導干部學習更科學的方法。健全信息支持系統、獨立的咨詢評價部門為群眾提供更專業的建議，同時還要建立和完善政務公開制度，廣泛聽取輿論。

2.打造“全方位”的約束。任何對權力的制約都需要路徑支撐，限制行政權力的最有效途徑就是通過內部和外部的權力監督。要想提高政府的公信力，就必須打造“全方位”的社會約束。一是在棚戶區改造的過程中強化維護政府公信力的各種制度性約束，如法律法規約束、程序約束等。在棚戶區改造的過程中，政府應在國家頒發的相關條例規定基礎上，根據該城市的實際問題制定具體的使用規則，并制定嚴格的程序要求。二是強化社會約束，接受社會團體、媒體尤其是公民的監督。充分利用媒體的監督，對媒體網絡曝光的問題嚴格審查。除此之外，還可以建立第三方監督評估機制，如非政府或非盈利的社會組織。

3.建設“多樣化”的績效考核機制。現行績效考核指標更加重視任務完成情況，對維護政府公信力的“軟任務”缺乏有力的考核要求。要想建設好公信力“軟任務”，一是實行多樣化的績效考核標準，降低數字化指標在政府績效考評中的作用。改變棚戶區改造中經濟占主要地位的數字化標準，同時也把文化、生態、人民幸福、社會公平等指標納入到績效考核中，使政府績效指標從單一性向多元性轉變。二是強化動態考核，建立評議制度。為及時掌握政府是否積極履行職責。三是變強激勵為均衡激勵。改變政府由于對某一任務投入過多的精力造成對其他任務的忽視，使整體激勵效果下降，促使政府能夠比較平衡地完成各種任務。

（作者單位：華東政法大學政治學與公共管理學院）

責任編輯：宋爽