沈陽“飛地經(jīng)濟”發(fā)展對策建議

殷振瑤 任醒

[內(nèi)容提要]本文基于對沈陽市“飛地經(jīng)濟”發(fā)展狀況的實地調研，分析了沈陽市“飛地經(jīng)濟”發(fā)展現(xiàn)狀以及面臨的主要問題，并提出推動沈陽“飛地經(jīng)濟”發(fā)展的對策建議。旨在推動沈陽“飛地經(jīng)濟”發(fā)展，打造沈陽市經(jīng)濟轉型升級新引擎。

[關鍵詞] 沈陽 飛地經(jīng)濟 基礎設施

“飛地經(jīng)濟”是一種新型的經(jīng)濟合作模式，是指打破區(qū)域限制，通過創(chuàng)新規(guī)劃、建設、管理和稅收分成等合作機制，將因為功能區(qū)位不同、資源環(huán)境制約、規(guī)劃或產(chǎn)業(yè)配套限制等因素不適合在本區(qū)域（即“飛出地”）實施的項目，轉到承接區(qū)域（即“飛入地”）落戶建設。東北地區(qū)經(jīng)濟轉型升級正處于關鍵時期，作為東北地區(qū)的主要城市，發(fā)展“飛地經(jīng)濟”對沈陽推動經(jīng)濟發(fā)展、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構和促進區(qū)域經(jīng)濟一體化等都具有重要意義。

一、沈陽“飛地經(jīng)濟”發(fā)展現(xiàn)狀

沈陽市借助遼中區(qū)、新民市、法庫縣、康平縣（以下簡稱“一區(qū)一市兩縣”）現(xiàn)有的四個省級開發(fā)區(qū)，劃定了總面積16.085平方公里“飛地”園區(qū)，明確了園區(qū)功能定位和產(chǎn)業(yè)主導方向。據(jù)沈陽市發(fā)改委統(tǒng)計，截至2019年一季度未，“一區(qū)一市兩縣”洽談“飛地經(jīng)濟”項目124個，項目計劃總投資313.15億元。

為了推動沈陽“飛地經(jīng)濟”大力發(fā)展，沈陽市2019年1月出臺了《沈陽市人民政府關于支持“飛地經(jīng)濟”發(fā)展的實施意見》推進沈陽市“飛地經(jīng)濟”的發(fā)展。明確了“飛地經(jīng)濟”支持方向、準入條件、合作機制、鼓勵政策和保障措施。

二、沈陽發(fā)展“飛地經(jīng)濟”面臨的主要問題分析

在各區(qū)域的積極探索和相關政策支持下，“飛地經(jīng)濟”在沈陽市縣域有所發(fā)展，但總體來講發(fā)展還不充分，在推動鄉(xiāng)村振興、促進縣域經(jīng)濟發(fā)展等方面發(fā)揮的作用還不明顯，與“飛地經(jīng)濟”優(yōu)勢發(fā)展地區(qū)相比仍存在很大差距。主要表現(xiàn)在如下方面。

1.“飛地”園區(qū)基礎設施配套不夠完善。基礎沒施及配套設施是衡量一個園區(qū)產(chǎn)業(yè)承載能力的重要因素。沈陽已建成的“飛地”園區(qū)基本完成了“六通一平”等基礎設施，但由于市場化發(fā)展水平較低，主要依賴財政資金投入導致部分園區(qū)基礎設施配套建設滯后，難以吸引龍頭企業(yè)入駐，影響了項目落地。

2.“飛地經(jīng)濟”缺少統(tǒng)籌規(guī)劃。江蘇、浙江、江西等“飛地經(jīng)濟”較為發(fā)達地區(qū)都已出臺了關于“飛地經(jīng)濟”詳細的實施政策，對地區(qū)的“飛地經(jīng)濟”進行統(tǒng)籌規(guī)劃，不僅可以規(guī)范“飛地經(jīng)濟”的健康發(fā)展，還可以規(guī)避飛地園區(qū)無序建設和同質化競爭的潛在風險。沈陽“飛地經(jīng)濟”處于起步階段.發(fā)展思路不夠開闊，創(chuàng)新探索也不夠多，飛地項目的建設流程不清晰，亟需實際操作層面的實施意見。雖然沈陽已出臺了《沈陽市人民政府關于支持“飛地經(jīng)濟”發(fā)展的實施意見》，明確了一系列的政策及保障措施，但在“飛地經(jīng)濟”的工作操作模式、優(yōu)惠政策、建設規(guī)劃等方面還不完備，既缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，又缺乏可操作性的具體措施。

3.“飛地”項目儲備不足。截至2019年一季度末，雖然沈陽市洽談的“飛地經(jīng)濟”項目共計124個，但其中已簽約落地項目20個，在談項目104個，面臨著客商洽談多、項目落地難的困境。究其原因，主要是新建的沈陽“飛地”園區(qū)知名度欠缺，主動招商吸引力不強。同時，已簽約落地的“飛地”項目投資規(guī)模偏小，缺少對縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)鏈延伸及轉型升級有引領作用的大項目儲備，制約了沈陽“飛地經(jīng)濟”的快速發(fā)展。

4.招商人員不足且缺少專業(yè)性。截至2018年底，沈陽“一區(qū)一市兩縣”77個鄉(xiāng)鎮(zhèn)共安排300多名財政供養(yǎng)人員負責招商，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)4人，招商人員明顯不足。同時，受地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的制約，沈陽“飛地經(jīng)濟”招商人員專業(yè)性不強，對本地區(qū)和全市各“飛地”園區(qū)主導產(chǎn)業(yè)了解不深，對區(qū)域性產(chǎn)業(yè)轉移趨勢了解不夠，招商目標不明確，影響了“飛地經(jīng)濟”項目的儲備。

5.發(fā)展模式單一，產(chǎn)業(yè)存在同質化競爭。目前，沈陽市的“飛地經(jīng)濟”發(fā)展模式主要是筑巢引鳳型，即由現(xiàn)有的“飛地”園區(qū)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）招商引資的承接平臺提供基礎服務設施，積極推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）招商引資項目向“飛地”園區(qū)集中。在這種模式下，雖然可以利用開發(fā)區(qū)的閑置土地和優(yōu)勢資源，但是需要前期投入大量的資金完善基礎設施建設。如果招商不順利，還可能會出現(xiàn)既沒有項目，也缺乏資金的困境。也就是說，巢建好了，鳳卻沒有引來。目前，由于沈陽市大部分園區(qū)都由政府主導開發(fā)，為了更好地招商引資，產(chǎn)業(yè)園區(qū)更多地靠優(yōu)惠政策來吸引投資，沒有按照規(guī)劃產(chǎn)業(yè)進行招商，導致了現(xiàn)有“飛地”園區(qū)存在個別產(chǎn)業(yè)同質化的現(xiàn)象。

三、推動沈陽發(fā)展“飛地經(jīng)濟”的對策建議

1.加強“飛地”園區(qū)建設。切實加大飛地園區(qū)基礎設施建設力度。按照產(chǎn)城一體、宜居宜業(yè)思路，不斷優(yōu)化空間布局，水、電、氣、視、通信等要素保障全面形成，所有要素保障能基本滿足企業(yè)投產(chǎn)需求。對于重點園區(qū)內(nèi)配套的學校、醫(yī)院、酒店、銀行、市場、警務室等生活性和公共服務配套設施也應加快完善，吸引投資者投資。在資金投入方面，可以鼓勵支持“飛地經(jīng)濟”產(chǎn)業(yè)園區(qū)電力、供水以及污水處理等公共基礎設施，采用PPP方式進行投資建設、運營管理，減輕企業(yè)財政負擔。

2.統(tǒng)籌規(guī)劃，建立有效工作推進機制。成立沈陽“飛地經(jīng)濟”協(xié)調小組，牽頭建立跨區(qū)域政府間協(xié)調機制，引導各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府研究制定促進飛地園區(qū)落地和發(fā)展的相關地方法規(guī)和規(guī)章;統(tǒng)籌全市飛地經(jīng)濟發(fā)展的頂層設計，明晰政府、園區(qū)開發(fā)主體、入園企業(yè)的發(fā)展職能定位，出臺具體實施細則，明確園區(qū)前期規(guī)劃的審定和監(jiān)督實施、保障園區(qū)外圍重大基礎設施建設、項目管理實施細則等事項。

3.加強重點“飛地”園區(qū)試點建設，增加優(yōu)質項目儲備。從“一區(qū)一市兩縣”現(xiàn)有“飛地”園區(qū)中，每個地區(qū)選擇1-2個園區(qū)進行重點試點建設，以東北振興和“一帶一路”為契機，找準區(qū)域資源和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，加強與長三角、珠三角、京津冀、長江經(jīng)濟帶、一帶一路地區(qū)的合作，拓展招商渠道和合作方式。可以將這些試點園區(qū)作為探索沈陽“飛地經(jīng)濟”與國內(nèi)重點城市對接的平臺，承接本地區(qū)主導產(chǎn)業(yè)鏈缺失的“飛地”項目，發(fā)展“補鏈式”“強鏈式”的承接轉移方式，將優(yōu)勢資源轉化為優(yōu)勢項目，進而帶動整個區(qū)域的“飛地經(jīng)濟”健康陜速發(fā)展。 4.引進專業(yè)招商人才，建立專業(yè)招商隊伍。一是在招商的體制機制上進行大創(chuàng)新，積極開展專業(yè)化、市場化、企業(yè)化招商，把招商引資與特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設結合起來，進一步明確園區(qū)的產(chǎn)業(yè)定位。二是整合區(qū)域招商力量，大力引進專業(yè)人才，配齊配強專業(yè)招商隊伍。在區(qū)域范圍內(nèi)由招商部門成立“飛地”招商小組，選調專業(yè)人才。同時，加強和第三方招商資源的合作，廣泛借助市場化力量。三是完善招商引資的激勵政策，對招商有突iLH貢獻的人員要給予重獎，努力營造最優(yōu)招商引資環(huán)境。

5.多模式助推“飛地經(jīng)濟”發(fā)展。沈陽市單一的發(fā)展模式制約了全市的“飛地經(jīng)濟”發(fā)展。因此，沈陽市應該根據(jù)區(qū)域板塊的區(qū)位條件、資源優(yōu)勢.產(chǎn)業(yè)基礎等條件積極探索差異化的發(fā)展模式，為整個地區(qū)的“飛地經(jīng)濟”發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級提供新的動能。

責任編輯：梁欣