鄉村振興視域下甘孜州東部地區可持續發展路徑研究

◇ 何玉梅 ◇

當前，我國的社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。實施精準扶貧戰略和鄉村振興戰略，是解決當前社會主要矛盾的必然需求和重要舉措。近年來，民族地區基礎設施、社會事業得到了極大發展。由于自然地理和歷史等諸多因素的制約，作為民族地區的甘孜州東部地區的可持續發展依然面臨諸多困境。

一、問題的提出

（一）文獻回顧與理論框架

可持續發展的探索和實踐源遠流長，成果豐碩。學界主要對后扶貧時代的可持續發展長效機制進行了多維度探討。①張耀文，郭曉鳴：《中國反貧困成效可持續性的隱憂與長效機制構建》，《湖南農業大學學報》（社會科學版）2019年第1期。一是從制度層面分析構建反貧困后可持續發展長效機制的途徑①朱路平，葛孚橋：《關于廣東構建農村扶貧開發長效機制問題研究》，《南方農村》2013年第12期；張躍平，徐梓青：《我國民族地區反貧困長效機制研究》，《湖北社會科學》2013年第8期；陳文勝：《脫貧攻堅的戰略機遇與長效機制》，《求索》2017年第6期。，二是針對某一具體領域的可持續發展長效機制②陳敏：《光霧山景區旅游產業扶貧長效機制研究》，《牡丹江大學學報》2015年第2期；文良旭：《構建縣域金融支持精準扶貧工作長效機制研究——以甘肅省合水縣為例》，《西部金融》2016年第8期。，三是基于鄉村振興的可持續長效機制研究。③郭佩霞，鄧曉麗：《中國貧困治理歷程、特征與路徑創新——基于制度變遷視角》，《貴州社會科學》2014年第3期；羅絨戰堆，陳健生：《精準扶貧視閾下農村的脆弱性、貧困動態及其治理——基于西藏農村社區案例分析》，《財經科學》2017年第1期。現有研究存在兩方面的不足。一方面，僅基于反貧困過程中某一特定領域或具體問題展開分析，缺乏影響后扶貧時代區域的頂層性系統設計。另一方面，未能基于貧困人口尤其是民族地區貧困人口的生產生活環境和生計特點提出具有可操作性的可持續發展路徑。

從社會政策的角度看，可持續發展的長效機制就是以實現長期、穩定、可持續為目標的一系列政策行動的機制。具體來說，長期、穩定、可持續應是民族地區鄉村振興的目標和自覺追求，應建立一套完整的制度規范和運作機制并加以運行，應培育長期、穩定、可持續發展的“動力源”。

因此，構建可持續發展的長效機制的根本在于解決“自覺性”“主動性”和“自動性”的問題。先天區位劣勢、后天發展滯后的民族地區要借助國家大規模、全方位的資源投入，培育起民族地區可持續發展的內生動力機制，將外部投入與激發自我發展潛力有機結合，提升民眾的持續發展能力，最終實現區域的可持續發展。

（二）研究的問題

針對甘孜州東部地區這一具體區域，項目組擬通過對具體案例分析探討其可持續發展路徑，回答如下三個問題：第一，甘孜州東部地區反貧困成效如何？第二，甘孜州東部地區可持續發展的探索和經驗是什么？第三，甘孜州東部地區可持續發展面臨哪些困境？通過對這些問題的探討，提出甘孜州東部地區可持續發展路徑。

二、樣本選擇和調查概況

（一）樣本選擇

甘孜州幅員15.3 萬平方公里，所轄18 個縣（市）都曾是省級重點貧困縣，占全省的20%；有貧困村1360 個，占全州的50%；有建檔立卡貧困人口19.74 萬人，占全州的17%，是全國14 個集中連片特困地區之一和全省脫貧攻堅“四大片區”的重要組成部分，目前已經全部脫貧摘帽。甘孜州堅持“折東搞示范、折西補短板”“產城相融、三產融合”的總導向，2017 年在折東地區率先開展“大渡河流域鄉村振興示范區”建設，努力打造282 個“精品新村”，以期全面建成“產業興旺、生活富裕、生態宜居、和諧穩定、團結進步”和“全域旅游”的示范區，為全州提供可借鑒和推廣的經驗。

甘孜州東部地區定位為“成渝后花園·康養加休閑”，包含康定、瀘定、丹巴、道孚、九龍、雅江六縣。項目組著重調研了已經具有較為成熟旅游接待能力、有一定示范作用的“官園”“果園”“玉園”，對“大渡河流域鄉村振興示范區”進行典型性解剖，探討其可持續發展路徑，為甘孜州乃至其他民族地區可持續發展總結經驗，以促進民族地區的社會穩定和長治久安。

（二）調查概況

2019 年5 月至2020 年10 月，項目組成員先后8 次深入甘孜州東部地區“大渡河流域鄉村振興示范區”的“官園”（日村）、“果園”（時村、若村）、“玉園”（龍村）進行實地調研①若村位于大渡河左岸，距離康定36公里，平均海拔1520米。連接雅康高速、國道318、省道211，可通魚通城區、康定市區。全村92戶301人，低保戶7戶19人，黨員29人，建檔立卡貧困戶14戶51人。魚通·土司官寨位于康定東部，地處大渡河流域半高山峽谷地帶，以舍村、日村為中心。其中，日村屬于半高山村寨，距鄉政府3公里，耕地面積404畝，全村77戶272人。龍村位于康定市東部，平均海拔2400米，距離康定110公里。全村38戶148人。。調研主要內容包含三個方面：第一，了解和收集調研地點的基本情況、基礎設施、公共配套設施建設情況及其相關資料；第二，對當地的部分干部（16 人）、農民（64 人）、游客（138 人）進行了走訪和訪談。訪談內容主要聚焦為反貧困成效、可持續發展能力培養、可持續發展面臨的困境以及可持續發展的未來思考。第三，主動參與和觀察調研地點的活動。如“官園”“果園”的開園活動（2019 年5 月1 日），節假日游客接待等。

（三）甘孜州東部地區的反貧困成效和可持續發展探索

1.基礎設施和公共服務設施大力建設，生產生活條件改善

通過精準扶貧戰略和鄉村振興戰略相關項目的支持，整合政府投入、對口支援、村民自籌、社會資本等資金②龍村項目總投資7600萬元，日村項目總投資8962.7萬元，若村項目總投資5999.09萬元。，建設、改善基礎設施和配套公共服務設施,新建村內管網、河堤、公共廁所、污水處理站、垃圾中轉站,整村亮化,改建村內道路。農民的收入普遍增加③龍村年戶均增收2.6萬余元，日村實現戶均增收2萬余元，若村實現戶均增收3萬余元。，衣、食、住、行條件大幅度改善，醫療、教育保障水平不斷提高，生產生活條件得到極大改善。

2.產業發展初見成效，集體經濟收入增加

甘孜州東部地區產業提升初見成效，堅持“1+3”④成立由村支部書記擔任主要負責人的村集體經濟組織，統籌推進“旅游+”“種植+”“養殖+”三大產業。推進村級產業發展，促進農旅深度融合。以若村為例，通過農旅融合、文旅融合，打造“記得住鄉愁,留得住鄉音”的充滿鄉土文化特色并融合漢、藏、羌民族文化的美麗休閑旅游示范村，預計2020 年全村集體經濟收入將達到10 萬元。

3.資源資本化，資源效益不斷提升

甘孜州東部地區將原有的自然風光、民房、勞動力等資源資本化，使村莊變“景區”、民房變“民宿”、村民變“股民”，資源得到最大化利用，其效益不斷提升。

村莊變“景區”，民房變“民宿”。根據各村特色和資源稟賦，堅持一村一景，分為產業新村、旅游新村、文化新村、民族特色村、自然生態村和傳統村落等6 個類別，同時注重特色和組團發展相結合。鼓勵村民利用閑置房屋和院落，因地制宜發展民宿經濟。開發鄉村休閑農莊、特色民宿、自駕露營、戶外運動等鄉村休閑度假產品，打造一批以“自然、舒適、農耕、體驗”為特色的鄉村民俗，保留了濃郁的民族文化和鄉土氣息。

村民變“股民”。探索建立農戶利益共享機制，深化農村集體產權制度改革，厘清資產權屬關系，明確分配機制，按照“統一宣傳營銷、統一分配客源、統一服務標準、統一內部管理”四個統一，通過“公司+ 合作社+ 農戶”的運營模式，群眾通過房屋出租、土地流轉、資金等方式入股，實現了“不動產”變股份、變資本、變效益。把獨特的地域文化、民族文化和民宿文化融入鄉村旅游中，吸納當地村民為游客提供住宿餐飲、民族服飾租賃及售賣、歌舞表演等服務。若村采取“貧困戶9 折入股”帶動模式,在農戶入股合作社時僅需投入9 股的資金,即可按10 股參與分紅。農戶將其閑置房屋按5000 元/年租給合作社進行民宿接待,村民經過專業培訓在各自負責的民宿院落服務游客,當上了民宿管家,既能守著家又能掙著錢，實現“房屋租金+合作社分紅+工資+農產品銷售”多元化收益。

4.基層組織建設不斷加強

基層組織能力提升的關鍵在人。首先，加強村“兩委”班子的領導能力。堅持“6+1”模式加強村支部,即以“六個標準化”①指組織生活標準化、組織運行標準化、陣地建設標準化、創優爭先標準化、內業管理標準化、考核問效標準化。統籌推進村支部建設,不斷強化村黨支部組織，充分發揮黨員干部和黨支部在推進鄉村振興中的先鋒模范作用和戰斗堡壘作用。其次，堅持“培引并舉”的人才發展思路,一方面通過示范引領、夜校提能等舉措,做好村級組織現有人才培養；另一方面通過“農民工回引”等工程，吸引村內農民工返鄉創業，助力村級組織各項事業發展。再次，通過無職黨員設崗定責、“八大員”②指村容村貌的保潔員、脫貧攻堅的指戰員、社會穩定的維護員、民事代辦的服務員、黨恩政策的宣講員、生態環境的環保員、集體財產的管理員、民風民俗的引導員。、“三聯機制”③指“村支部書記——村支委委員——村民”三級聯系機制。、“雙述雙評”④指年底組織村干部進行述職測評，向全體村民述職，接受群眾測評；向鄉鎮黨委述職，接受上級綜合測評。按照評議結果執行“70%+30%”績效補貼制。等方式積極動員各方力量，為基層組織的可持續發展提供源源不斷的活力、動力和監督力。

三、甘孜州東部地區可持續發展面臨的困境

（一）返貧風險仍然存在

一方面，有限的政策、資源投入與可持續發展支持之間存在一定張力。精準扶貧戰略旨在通過短期的集中攻堅消滅絕對貧困，鄉村振興戰略則希望通過一段時間的建設實現鄉村的全面振興。兩個戰略都有時間約束性，相關的政策和資源投入都有時間限制，難以長期無限度的支持可持續發展的投入。

另一方面，目前脫貧的主要是易脫貧的、容易量化的數據性質的脫貧，主要依賴于政府政策資金投入和扶貧單位、干部的支持，可持續發展能力培育不足，精神文化發展相對滯后。貧困戶、貧困地區的發展資本、發展能力、思維方式等尚未有質的提升。一旦扶貧政策退出、扶貧干部撤走，甘孜州東部這樣的民族地區返貧風險很大。宣傳動員不夠，專業人才缺乏, 新風培塑偏弱，脫貧成效穩固難。同時，隨著社會的進步，人民群眾漸高的期望與現實也存在一定差距，需要進一步凝聚各方合力提升可持續發展能力。

（二）可持續發展能力不足

一方面，由于時間緊、任務重、壓力大，當前的精準扶貧和鄉村振興主要著力于易于量化考核和容易出成績的道路、水利、電、網絡等基礎設施方面，對人的能力建設和提升重視不足，人力資源的價值尚未深入挖掘，對內生動力激發著力不足，對于個人資本的持續增加作用有限。

“村里的所有規劃、建設都是村干部些在做，我們家的房屋改造、家具換新那些都是交給村里的，也幾乎不要我們出啥錢。我們平?；静辉诩依铩旨t、發錢那些還是比較關注……這次回來主要是開園活動，搞得比較大，來的人太多，村上打電話把我們叫回來幫忙，所以我家里我回來了……”①“官園”2019年“五一”開園期間，日村村民B1如是說。由此可見，精神文化脫貧有待加強，個體和家庭的脫貧能力未能得到實質提升，賦權、增能也還有很長的路要走。

另一方面，從區域性發展能力的角度看，甘孜州東部地區的基礎設施雖有所改善，但離當前互聯網時代的“智慧社區”水平還有不小的差距。甘孜州東部地區區域經濟發展程度不夠，產業同質化、過度競爭，全產業鏈培育不足；產業項目的投入選擇與可持續發展之間存在矛盾，未能完全做到因地制宜；產業開發層次較低，基礎設施完善不夠，本土人力資本、資源價值未充分體現。

“今年上半年我們這里幾乎沒有客人來，連保潔員的工資都發不出來……村莊的一部分日常管理、運營支出是實實在在存在的……”②若村干部A1，2020年5月25日?！拔覀兇迦ツ陮⑼恋亓鬓D給承包人，原計劃今年上半年種景觀花草和水果……因為疫情緣故，景觀花草和果蔬一直沒能種上……沒有客人來，對外服務的餐廳已經關閉了……我們將一部分流轉出去但是還未種花草和果蔬的土地重新整理出來，暫時種點蔬菜，盡量省些買菜的錢……”③龍村村民B2，2020年6月26日。

由此可見甘孜州東部地區的個體可持續發展能力、區域發展能力的不足，直接導致其應對不確定風險的能力差。新冠疫情對全國商業和旅游地來說都影響巨大，對主要依托全域旅游的甘孜州東部地區而言更是雪上加霜。

（三）區域發展平衡和基層社會良性運行隱憂

由于各地自然環境、基礎條件差異巨大，加上制度安排和發展戰略的側重不同，原本發展很不平衡的甘孜州東部地區可能在區域競爭中處于更加不利的地位。同時，由于多重因素疊加，甘孜州東部地區投入的資金、資源較多，村干部有了大量的資源支配權，加上部分農戶“等、靠、要”思想仍然存在，出現實際上的“扶懶罰勤”現象，村干部的廉潔風險增加，村民的信任可能動搖和分散，進一步加大了基層社會治理和良性運行的難度。

四、甘孜州東部地區可持續發展路徑探析

甘孜州東部地區可持續發展路徑核心是個人可持續發展能力、區域發展能力培育，重點應圍繞能力提升和文化發展、福利政策和社會救助保障、政策連續性與動態調整、區域發展和社會發展、科學研究和機制構建展開。

（一）以能力提升和文化發展為核心

可持續發展，其要義是使貧困者、貧困地區擁有可持續的自我發展能力，有尊嚴和獲得感的“自我造血”、持續發展，需要在教育、醫療衛生、社會組織、文化發展等方面有大量投入。大力引進和培養醫療衛生人才，引進醫療設備，切實提高醫療衛生保障水平。持續推進防輟保學、十二年義務教育、“9+3”教育、公費師范生教育、本土人才培養計劃等多種形式的教育以阻斷貧困的代際遺傳，增強個人的可持續發展能力。最大限度地動員民眾參與鄉村振興的全過程，最大限度地發揮教育、科學技術、金融、“互聯網+”等的作用，最大限度落實現代職業能力的培訓。加強技術教育、暢通信息流通渠道，培養懂技術、有技能、有意識、有能力的知識型農民。提升貧困者適應現代生活的能力、參與市場競爭的能力，提升人們發展水平和生活質量。加強政策學習，豐富文化生活，營造可持續發展的“好風氣”“好習慣”的養成氛圍，把貧困人口的經濟脫貧與文化脫貧相結合，阻斷貧困的代際遺傳和貧困的再生產。與此相適應，政府也需要不斷優化干部隊伍結構與功能，重視本土干部的培養；提升干部個人業務能力、行政能力和服務水平；優化政績考評體系，保持干部隊伍的相對穩定和發展，為甘孜州東部地區的可持續發展提供可持續的組織保障。

（二）以福利政策和社會救助為保障

探索福利政策和社會救助“全覆蓋、可持續”的模式，既保障相對貧困者的合法合理權益，又鼓勵百姓勤勞致富、主動發展的積極性，使社會效益和社會公平共贏。延伸社會公共服務，因地制宜、方式靈活、層次立體、多元參與、綠色生態，縮小城鄉差距和區域差距，使全民共享社會發展成果，推動社會全面進步。改善居住環境，提高農村生產生活水平。實施低保兜底、特困供養、臨時救助、殘疾人扶持、養老保險代繳等全覆蓋。健全基本醫療衛生服務體系，提升基層醫療技術水平，推廣合作醫療、大病救助、特殊門診補償、住院免起付線、先診療后結算等，實現醫療保障全覆蓋。完善教育扶持體系，提高教育質量和水平，實現基本教育保障全覆蓋。整合閑置資源，多方合力，完善養老服務體系。積極發展社會志愿服務，鼓勵百姓互助合作。特別扶持事實孤兒、殘障等特殊群體，推進兜底保障全覆蓋。通過福利政策和社會救助為甘孜州東部地區提供兜底保障。

（三）以政策連續與動態調整為手段

為保持政策相對穩定性和延續性，精準扶貧解決絕對貧困后，鄉村振興更進一步著力于鄉村的全面振興。持續提升發展能力，緩解相對貧困，這需要將貧困監控的范圍擴大至全體人民。把政府的扶持政策與人民的自我可持續發展努力相結合，因地制宜整合資源創新機制體制。充分發揮基層政府和基層組織的積極作用，既要注意政策的連續穩定，又要因地制宜地動態調整。研判和預判可持續發展的趨勢和變化，為可持續發展政策的連續和動態調整提供依據和支撐。

（四）以區域經濟與社會發展為基礎

區域可持續發展能力是以促進區域可持續發展為路徑的更高階段和水平的反貧困行動。甘孜州東部地區要通過政府、市場和社會的合作，實現跨越式的發展，著力解決發展不平衡和不充分的問題。合理分配一二三產業的比重，合理調整產業結構，科學地進行產業布局，著力打造特色產業，延長產業鏈，加強宣傳、打造品牌，通過減免稅收等優惠政策吸引國有企業和民間資本的投入，營造良好的產業發展環境，推進地區經濟發展。通過政府的投入和社會的努力，提高就業質量和水平，制定社會事業發展規劃，加快社會服務發展，使其在增強能力、激勵動機、協調關系、促進融合、活躍文化和調節心理等方面發揮重要的作用。既要加強基層黨組織和村委會組織的能力，也要促進各種社會組織的發展，包括農業合作社等經濟型組織。

（五）以科學研究和機制構建為支撐

甘孜州東部地區的可持續發展，需要堅持需求導向、人民優先、區域協調，對效率與社會公平、基層治理等進行科學的、充分的研究，有的放矢，為前瞻規劃、科學決策和可持續發展奠定堅實基礎。

甘孜州東部地區的可持續發展，仍要“輸血”和“造血”并舉，將國家的政策支持和對口支援發揮出最大效益，將培養具有自我可持續發展能力的人與區域可持續發展能力深度融合，厘清政府、市場與社會邊界，各司其職，解決可持續發展中存在的難題，形成多元參與、協力解決的局面。

結 語

甘孜州東部地區的可持續發展需要完善可持續發展長效機制的制度體系。搭建規范、穩定、配套的長效機制，注重協調長期項目與短期項目、基礎設施建設與經濟發展后勁，建立健全政策的論證評估機制和完善長效保障機制，如低保兜底機制、醫療救助機制、農房保險、救災政策打捆抵御災害矛盾，糾紛協調機制。培育推動可持續發展長效機制正常運行的“動力源”，即將個人可持續發展和區域可持續發展緊密結合起來，將鄉村振興和基層社會治理結合起來。注重社區自身發展，重視基層組織的作用，重視鄉村價值發現和本土資源利用，培育社區內部人才、組織、集體經濟等。