“整體性法治”視域下市域社會治理的功能定位和實踐機制

龔廷泰

黨的十九屆四中全會作出了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），對我國進一步堅持和完善國家治理體系，進一步提升治理能力的若干重大問題作出了一系列重要部署，為新時代推進國家治理現代化提供了行動綱領和戰略引領。《決定》在“構建基層社會治理新格局”這部分內容中，提出“加快推進市域社會治理現代化”，這是在我黨以規范性文件的形式第一次提出“市域社會治理現代化”這一新概念。作為一種規范性概念，各個不同的學科可以從各自不同的面向對其進行學理的闡釋。從法理學的研究視角來看，“市域治理現代化”這一概念無疑具有豐富而深刻的法治意涵；從其實踐意義來看，市域社會治理現代化已經成為在全國范圍內形成的一場實實在在的行動，作為理論研究不應當缺席。本文主要從“市域社會治理現代化”的視域定位、實踐機制與體系重構等若干面向進行初步的探析，以期能夠推進對“市域社會治理現代化”研究的深入和實踐展開。

一、“中國之治”：一種“整體性的法治”

堅持全面依法治國，是中國共產黨領導全國人民所實施的一項偉大的系統性、整體性工程。習近平總書記在慶祝改革開放40 周年大會上指出，40 年來，我黨“著力增強改革的系統性、整體性、協同性”“從以經濟體制改革為主到全面深化經濟、政治、文化、社會、生態文明體制和黨的建設制度改革，黨和國家機構改革、行政管理體制改革、依法治國體制改革、司法體制改革、外事體制改革、社會治理體制改革、生態環境督察體制改革、國家安全體制改革、國防和軍隊改革、黨的領導和黨的建設制度改革、紀檢監察制度改革等一系列重大改革扎實推進，使改革開放成為當代中國最顯著的特征、最壯麗的氣象。”〔1〕習近平：《在慶祝改革開放40 周年大會上的講話》，載《人民日報》2018 年12 月19 日，第1 版。在進一步統籌推進“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局過程中，我們要用整體性法治方法努力開辟新時代堅持全面依法治國的新征程，推進國家治理能力和治理體系現代化。

（一）從法治的維度看，中國人民在中國共產黨的領導下，經過長期的艱辛探索，走出了一條適合中國國情的社會主義法治道路，形成了被實踐證明是行之有效的“中國之治”。這種“中國之治”，是一種系統性、整體性、過程性、協同性的“整體性的法治”。

整體推進是全面依法治國的方法論原則。馬克思在描繪人類社會的特征時，曾多次指出社會是一個活的有機體。列寧也提出，“辯證方法要我們把社會看作活動著和發展著的活的機體。”〔2〕《列寧全集》第1 卷，人民出版社1984 年版，第139 頁。社會有機體是由各種社會要素、社會領域所構成的相互聯系、相互作用和相互制約的統一整體，“而不是機械地結合起來因而可以把各個社會要素隨便配搭起來的東西”。〔3〕同上注，第135 頁。可見，整體性是社會有機體的重要特征，是我們認識社會和改造社會的方法論原則，也是堅持全面依法治國的重要方法論原則。黨的十九大第一次從整體上提出了包括堅持全面依法治國在內的新時代堅持和發展中國特色社會主義的十四個基本方略，它們環環相扣，緊密聯系，形成了實現中華民族偉大復興的一個系統整體。其中，堅持黨對一切工作的領導和堅持以人民為中心，體現的是黨的領導地位和人民主體地位相互依存的緊密聯系；堅持全面深化改革和堅持新發展理念，體現了改革和發展互為動力的因果聯系；堅持在發展中保障改善民生和保障人民權益，體現了滿足人民對美好生活需要和實現法治價值依歸的同一性關系；堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一，體現的是黨的領導權、人民的國家權力歸屬權和民主法治之間的辯證關系。堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設，依法治國和以德治國相結合，依法治國和依規治黨的統一等，都深刻地反映出依法治國的整體性特征。因此，把握“整體性的法治”原則，是達成依法治國總目標的根本方法。

十九屆四中全會《決定》提出，實現國家治理現代化，即“中國之治”現代化，必須“堅持解放思想、實事求是，堅持改革創新，突出堅持和完善支撐中國特色社會主義制度的根本制度、基本制度、重要制度，著力固根基、揚優勢、補短板、強弱項，構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，加強系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，把我國制度優勢更好轉化為國家治理效能，為實現“兩個一百年”的奮斗目標、實現中華民族偉大復興的中國夢提供有力保證。〔4〕參見《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，載《人民日報》2019 年11 月6 日第1 版。社會治理需要堅持“系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理”，社會治理的“四治并舉”要求，表明社會治理是一種以法治為引領和規范的整體性概念。法律/法治整體性的理論和方法也被外國法學界有識之士所倡導和推崇。美國現代法理學家德沃金第一次使用整體性方法對法律概念的內涵進行了系統性的研究并對“法律的整體性”進行了嚴密的論證。他認為，法律/法治的整體性原則，包括立法原則和審判原則這兩個方面。〔5〕參見［美］德沃金：《法律帝國》，李長青譯，中國大百科全書出版社1996 年版，第158 頁。“承認整體性為一種美德的政治社會由此為共同體的一種特殊形式，其特殊性表現為提高社會道德的權威，使之能采用和擴展強制力的壟斷。”〔6〕同上注，第169 頁。這是因為，整體性擴大和加深了個體公民在發展社會公共標準的過程中能夠發揮重要的作用，由此整體性把公民的道德生活和政治生活融為一體。當公民個人同他人或社會利益發生沖突時，整體性要求公民理解正義的共同規劃，而公民們由于他們具有公民身份而雙方都要受到這種共同規劃/法律的約束。〔7〕同上注，第170 頁。德沃金更傾向于把他的整體性概念作為一種解讀憲法、法律，以及立法、司法實踐的方法論工具來使用。他認為，整體性的方法是美國一般律師、法官實際上進行法律解釋的方法，是一種“政治道德原則”，這種法律解釋方法符合美國憲法的結構和實踐。在《自由的法》一書中，他強調對憲法的道德解讀要“受到憲法的整體性的約束”，因為“我們的憲法是法律，它受到歷史、實踐和整體性的制約。”〔8〕［美］羅納德·德沃金：《自由的法——對美國憲法的道德解讀》，劉麗君譯，上海人民出版社2001 年版，第14 頁。筆者認為，德沃金關于法律整體性的概念及其方法論原則，對于我們理解、解釋中國法治發展的整體性、市域社會治理現代化的整體性，并用整體性的方法對市域社會治理現代化進行視域定位，無疑有著重要的方法論借鑒價值。

（二） “中國之治”內在地蘊含著“市域之治”并統攝著“市域之治”，因此中國之治的“整體性法治”屬性和要求，決定了市域法治的“整體性”。

“市域社會治理現代化”的概念是一個復合概念，它由市域、社會治理、現代化三個關鍵詞組合而成。因此要厘清“市域社會治理現代化”這個概念的視域定位，必須從這三個重要的單元概念分析入手。

首先，要以我國現有的憲制規定為依據來定義“市域”治理概念的整體性指向。我國現行《憲法》第30 條規定了中華人民共和國的地方行政區域劃分：（一）全國分為省、自治區、直轄市；（二）省、自治區分為自治州、縣、自治縣、市；（三）縣、自治縣分為鄉、民族鄉、鎮。直轄市和較大的市分為區、縣。自治州分為縣、自治縣、市。自治區、自治州、自治縣都是民族自治地方。在我國普遍實行市管縣行政體制下，“市域”這個概念專指設區市。張文顯教授認為，省域、市域、縣域治理均屬于地方治理范疇。地方治理與國家治理共同構成了一個有機整體，“市域”治理介于省域治理與縣域治理之間，具有承上啟下的樞紐作用。在國家治理的整體布局中，“市域”治理是最容易被忽視的環節，也是最容易潛藏問題的方面。市域治理的效能，它對上關乎省域治理，對下關乎縣域治理，決定著地方治理的效能，影響著國家治理現代化的進程。“市域”治理的內容豐富，包括經濟治理、政治治理、社會治理、文化治理、環境治理等，它們相互聯系、相互作用，構成了一個整體性系統。社會治理作為其中的重要子系統/要素，對其他治理子系統起著基礎性、保障性、關鍵性作用。〔9〕參見張文顯：《新時代中國社會治理的理論、制度和實踐創新》，載《法商研究》2020 年第2 期，第13 頁。不僅如此，“市域”社會治理，作為一種新概念，不能固守在“市區”這個特定的行政層級。市區既包括市區/城區，還包含本市區劃內的縣域、鎮（鄉）域和鄉村，〔10〕不同市域的經濟社會發達程度不同，其市域內的鄉村數量多少也有很大差距。隨著新型城鎮化的快速發展，經濟社會發達程度越高的地區，鄉村的數量正在逐步減少。它們之間形成了一種自成一體的空間體系，集聚了一定規模的人群，內部形成了相對完整的分工和交換體系；隨著經濟社會發展和人員的流動，一些發達的設區市已經成為跨市、跨省的區域內的中心城市，它們之間已經突破了所在省市的行政區劃界限，初步形成了聯系密切的橫向經濟、政治、社會、文化和生態相互協作的城市群；在東部沿海經濟發達地區，長江三角洲、珠江三角洲和京津冀城市群作為區域新的增長極，發展速度快，引領作用強，集聚效應明顯，逐漸成為世界級的城市群，結合“一帶一路”建設，它們在全球分工體系中已經居于特定的位置，正在重構中國經濟社會發展的“新版圖”。〔11〕參見成伯清：《市域社會治理：取向與路徑》，載《南京社會科學》，2019 年第11 期，第12 頁。在這一過程中，市域立法、跨市域的立法協同、跨市域的執法協作和司法協助逐步展開，市域法治也就成為“市域”治理和經濟社會良性協調發展的現實性需求和制度性保障。

其次，要從市域“社會治理”的關鍵地位來評估市域“社會治理”的整體性功能。市（設區市）管縣的行政管理體制，決定了“市域”層級的社會治理，既要貫徹落實好中央關于國家治理的大政方針、制度安排、決策部署和省級黨委政府關于社會治理的任務要求，又要立足于本市社會實際，對本區域社會治理工作進行統籌謀劃、周密部署、扎實推進。因此，市域社會治理在國家治理整體布局中處于“樞紐”地位，發揮著關鍵作用。我國現行《立法法》賦予所有設區市享有地方立法權，這有利于市域層面形成較為完備的社會治理法規體系。市域較之縣（市、區）域，地廣人多，經濟、政治、文化和社會資源豐厚，具有解決社會治理中重大矛盾問題的資源和能力，是將風險隱患化解在萌芽狀態、解決在基層最直接、最有效力的治理層級，處于國家推進社會治理現代化的“前線指揮部”和基層“作戰”指揮者的關鍵地位。因之，市域社會治理做得怎么樣，事關國家頂層設計落實落地，事關市域社會和諧穩定，事關黨和國家長治久安，〔12〕參見陳一新：《推進新時代市域社會治理現代化》，載《公民與法》2018 年第8 期，第3-4 頁。也事關我國整體性法治的成效。

最后，要從市域社會治理“現代化”與法治現代化的關系來審視市域社會治理“現代化”的整體協同聯動性。黨的十九屆四中全會《決定》指出，要健全充分發揮中央和地方兩個積極性體制機制。理順中央和地方權責關系，加強中央宏觀事務管理，維護國家法制統一、政令統一、市場統一。賦予地方更多自主權，支持地方創造性開展工作。按照權責一致原則，規范垂直管理體制和地方分級管理體制。〔13〕參見同前注〔4〕。在這里，《決定》強調的是中央作為國家治理/整體與作為區域治理/部分的地方（包括省域、市域）的關系是一種整體協同聯動關系，這種協同聯動關系及其功能發揮的前提，是“維護國家法制統一、政令統一、市場統一”。這“三個統一”原則，本質上是單一制國家法治基本原則的內在要求。換言之，不論中央層級的國家治理，還是市域層級的地方治理，都必須遵循這“三個統一”原則。由此，我們可以合乎邏輯地得出以下結論：國家治理現代化，離不開整個國家的法治現代化；同樣也不能離開全國市域治理現代化。兩者是整體與部分的關系：整體統攝部分，部分是整體的部分，兩者形成了一種不可分離、有機統一的關系，統一于中國法治現代化整體實踐和整體目標的實現。中國法治現代化是由傳統法治向現代法治、再到新時代法治的革命性躍遷；同理，國家治理現代化是由傳統治理向以法治為主軸的現代治理的根本性變革。中國法治現代化涵蓋法治理論體系的現代化、法律規范體系的現代化、法治實施體系的現代化、法治保障體系的現代化和法治監督體系的現代化等整體性的法治面向，是實現國家治理體系和治理能力現代化、建設世界一流強國的制度性保障。習近平總書記在不同場合多次闡釋厲行法治對實現中華民族偉大復興的重要意義，他強調指出：“推進國家治理體系和治理能力現代化，當然要高度重視法治問題”，因為，“法治是治國理政的重要方式” “法治是國家治理體系和治理能力的重要依托”，法治也是“事關我們黨執政興國的一個全局性問題”“法治是治國理政不可或缺的重要手段。法治興則國家興，法治衰則國家亂”。 “綜觀世界近現代史，凡是順利實現現代化的國家，沒有一個不是較好地解決了法治和人治問題的。相反，一些國家雖然也一度實現快速發展，但并沒有順利邁進現代化門檻，而是陷入這樣或那樣的‘陷阱’，出現經濟社會發展停滯甚至倒退的局面。后一種情況很大程度上與法治不彰有關。”〔14〕中共中央文獻研究室編：《習近平關于全面依法治國論述摘編》，中央文獻出版社2015 年版，第3 頁、第5 頁、第 6 頁、第7頁、第8 頁、第12 頁。“人類社會發展的事實證明，依法治理是最可靠、最穩定的治理。”〔15〕習近平：《在慶祝澳門回歸祖國15 周年大會暨澳門特別行政區第四屆政府就職典禮上的講話》，載《人民日報》2014 年12月21 日第1 版。法治具有全局性、根本性、長期性、穩定性、可預期性的制度優勢，離開了法治現代化，不僅不可能實現市域社會治理的現代化，而且也不可能實現國家治理的現代化。

二、市域治理現代化的運行：一個整體性的實踐機制

社會治理共同體以構建社區生活共同體為目標，來自國家與社會的多元治理主體的協同共治，包括政黨、政府、社會組織、市場主體及社區成員等通過不斷的互動與合作，推動彼此之間尤其是國家與社會之間的相互形塑和建構，實現各自有機體的健康成長，在這個過程中不同治理主體相互獨立又相互依賴，從而實現一種有效的社會團結和社會整合。治理共同體應當具備以下幾個特征:第一，是一個立體的組織化網絡，在這個網絡中，需要有強有力的組織認同和組織凝聚力。第二，邊界是開放的，可以靈活吸納各種治理主體和治理資源。第三，具有公共精神，圍繞公共議題開展協商與合作。第四，致力于構建一種活力與秩序并重的合作型社會。〔16〕參見陳秀紅：《城市社區治理共同體的建構邏輯》，載《山東社會科學》2020 年第6 期，第85 頁。有學者提出，當下中國的市域治理是一種邁向結構化的整體性的“市域社會治理”，它展現的是一種社會治理新的理想類型，目的是破解市域治理“碎片化”癥結，使市域社會治理以人民性為統領，抑制城市的負面性、激發城市的正面性，將人民性貫穿于空間規劃、經濟發展、社會發展和政治建設“四個維度”之中。〔17〕參見吳曉林：《城市性與市域社會治理現代化》，載《天津社會科學》2020 年第3 期，第80-81 頁。

（一）建設社會治理共同體是實現市域社會治理現代化的實踐載體

十九屆四中全會《決定》指出：“社會治理是國家治理的重要方面。必須加強和創新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，確保人民安居樂業、社會安定有序，建設更高水平的平安中國。”〔18〕同前注〔4〕。堅持共建共治共享的社會治理制度，建設社會治理共同體，形成“人人有責、人人盡責、人人享有”的社會治理新局面，這是實現社會治理體系和治理能力現代化的動力源泉和價值依歸。從民族國家形成以來，社會中的人與人的關系就是一種以生產關系為基礎、以一定的物質經濟關系、政治法律關系和思想文化關系等為紐帶所形成的共同體。這個共同體既是權利義務共同體，也是實踐行動共同體，更是利益關聯共同體。因此，堅持和完善中國特色社會主義制度，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，是加強和創新社會治理的社會主體動力和價值依歸。

為達到此目標，必須構建社會治理共同體的多元責任機制、行動參與機制和利益共享機制。

第一，通過“人人有責”，構建社會治理的責任共同體。所謂責任共同體，是指在社會治理過程中，每個人都是社會治理的主體，都充當著在社會共同體中的特定角色并承擔著相應的責任。黨員干部、政府官員、自治組織成員和普通公民都應當有各自的責任擔當，任何人都不能漠然置之。具體說來，黨員干部和政府官員是社會治理的“關鍵少數”，他們在社會治理中承擔著社會治理和服務的領導者、負責者、擔當者和垂范者的責任，這些責任都應當是通過法定化的制度形式予以明確而且“必須為”的責任，任何推諉責任、失職瀆職、懶政怠政、不作為和亂作為的現象都應當禁止和避免。同時，要針對社會治理中公民個人角色認知模糊、參與權利虛化、參與能力不強、參與動力不足、參與渠道不暢和參與效能低下的現象，著力構建公眾參與治理的平臺、載體和渠道，提升公眾參與意識和參與能力，建立健全權利和義務統一、風險與責任關聯、激勵與懲戒并重的制度架構，完善公眾參與機制，從而調動廣大群眾特別是基層群眾參與的廣泛性、積極性和主動性。第二，通過“人人盡責”，形成多元共治的行動共同體。任何制度都必須依靠行動來落實，否則將形同虛設。現在的問題是，如何才能實現人人盡責的行動共同體，這是當下社會治理中的突出問題。社會治理行動共同體的形成，需要多元的治理主體協同發力才能實現，這就必須在完善體制機制上下功夫。通過完善統攬全局、協調各方的黨委領導體制，完善聯動融合、集約高效的政府負責體制，完善開放多元、互利共贏的社會協同體制，完善人人盡責的公眾參與機制，充分發揮黨委領導、黨建引領作用，強化政府推動經濟社會發展、管理社會、服務民眾的職能作用，健全人民團體、社會組織參與社會事務、維護公共利益、救助困難群眾、幫教特殊人群、預防違法犯罪的制度化渠道，強化公民在社會治理中積極主動參與者的角色地位，真正實現多元治理主體的協同共治。通過強化黨委的領導能力、政府的執行能力、社會的自組織能力、公眾的參與能力，從而凝聚成社會多元治理的協同動力系統，共推社會治理行動共同體的形成。第三，通過“人人享有”，實現治理成果共享的利益共同體。馬克思曾經說過：“人們為之奮斗的一切，都同他們的利益有關。”〔19〕《馬克思恩格斯全集》第1 卷，人民出版社1995 年版，第187 頁。利益既是社會發展的物質動力，也是社會紛爭發生的深刻根源。黨的十九大報告指出：“全黨必須牢記，為什么人的問題，是檢驗一個政黨、一個政權性質的試金石。”〔20〕習近平：《決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，人民出版社2017 年版，第44-45 頁。因此，各級黨委政府應當把人民利益的實現擺在至高無上的地位。在社會治理過程中，以人民利益、公共利益的實現為中心，利用法治方式和制度保障平衡各種利益矛盾，化解社會利益沖突，滿足社會共同體成員日益增長的多層次多樣化需求，使改革發展成果、社會治理效能更多更公平地惠及全體人民，使人民對“人人享有”的社會治理利益共同體有著實實在在的親和感和認同感，從而進一步激發民眾對建設社會治理共同體的支持度、參與度、滿意度和認同度。總之，我們在建設社會治理共同體的過程中，需要凝聚共同體意識，強化共同體責任，發揮共同體力量，滿足共同體需求，實現共同體利益，激發共同體活力，這是實現社會治理體系和治理能力現代化永不枯竭的內生動力。〔21〕參見龔廷泰，《努力構建人人共建共治共享的社會治理共同體》，載《中國社會科學報》2019 年12 月24 日第10-11 版。

（二）良法善治是實現市域社會治理現代化的價值依歸

“立善法于天下，則天下治；立善法于一國，則一國治。”〔22〕引自中共中央文獻研究室編：《習近平關于全面依法治國論述摘編》，中央文獻出版社2015 年版，第3 頁。市域社會治理現代化的價值追求是達致“良法善治”。法治所追求的正義、公平、民主、自由、人權、秩序、和諧、安全等基本價值，則是我們評價法律是否為 “良法”的重要尺度，也是創制良法的價值原則。有學者認為判斷法律的良善與否有三個衡量尺度：“ 一是制定完備，即法律應當是類別齊全、規范系統、大體涵蓋社會生活的主要方面，且各項制度相互之間保持大體協調的制度體系；二是法律應當有效規范社會生活，并在制定過程中吸納大多數社會成員的參與，進而符合社會和人民的需要，符合社會一般公平、正義的觀念； 三是法律應當保持內在的一致性，立法者應當不斷通過修改、補充等方法來使法律符合社會的需求與時代的發展”。“善治”就是要把制定良好的法律付諸實施，依照憲法法律的 “統治”，實現“良法”的價值追求。因此，“善治”又主要是制度之治、規則之治、法律之治，而絕不是 “人治”。〔23〕朱未易：《城市法治的要義與結構分析》，載《法制與社會發展》2014 年第6 期，第60 頁。

西方學者也提出了各種善治的原則。對政府而言，無論其級別，需要具備在變化的環境中增強其預測和管理風險，以及對復雜問題做出反應的能力。政府必須在關于其所負責之實體何去何從的整體視野中，確定清晰的政策和目標。人們需要更好地理解政治工程。需要明確的長期目標并設定優先事項和治理原則。這些原則主要包括： 政治步驟的穩定性和靈活性、組織良好，遵循輔助性原則，對人民而言是可理解的；制定質量更高的法律及其他法規、匯編；法律法規的有效實施和可靠的有組織的日常管理；以人為中心；“利益相關者參與”決策，等等。〔24〕參見［德］烏爾里克·卡蓬：《論善治》， 姜孝賢譯，載《現代法治研究》2020 年第1 期，第84 頁，第88 頁。

良法善治是法治追求的整體性價值目標。整體性是系統方法的出發點，最優化是系統方法所追求的價值目標。社會有機體是由個人與群體通過特定的關系為紐帶而聯結起來的有機系統，這個系統要達到最優化的運行狀態，必須通過人的有目的地調控才能實現。在社會的調控系統中，宗教、道德、法律是三種重要的方式。進入現代社會以來，法律成為現代文明國家進行社會調控最主要的方式。通過法律的社會控制，是民主法治國家的重要標志。良法善治則是國家法治文明的價值依歸。拿破侖因為滑鐵盧之戰慘敗被流放而客死他鄉，他在臨終前發表了一番感慨：“人們說我是常勝將軍，滑鐵盧一戰將我所有的戰功歸于灰飛煙滅。人們說征服世界要么是軍隊，要么是宗教，其實真正征服世界的既不是戰爭也不是宗教，而是我留給你們的法典。”〔25〕徐顯明：《全面依法治國與第五憲法修正案》，2018 年10 月16 日在廣東省依法治省委員會的演講。《法國民法典》即《拿破侖法典》是一部早期資產階級民法典，與當時自由競爭的經濟社會條件相適應，體現了“個人最大限度的自由、法律最小限度的干預”的立法精神。其基本原則是全體公民民事權利平等的原則、絕對所有權制度、契約自由及過失責任原則等，這些都是西方古典自然法倡導的“自然權利論”“社會契約論”“法治論”等理論在法國民法典中的具體體現。拿破侖給后世留下的民法典是一部良法，因而被瑞士、比利時、意大利等歐洲大陸國家民法所采納。對此，恩格斯評價說，《拿破侖法典》是一部“典型的資產階級社會的法典”，〔26〕《馬克思恩格斯選集》第4 卷，人民出版社1995 年版，第253 頁。因為它以法國大革命的社會成果為依據并把這些成果轉變為法律的唯一的現代民法典，“把商品生產者社會的第一個世界性的法律即羅馬法及對簡單商品所有者的一切本質的關系（如買主和賣主、債權人和債務人、契約、債務等）所作的無比明確的規定作為基礎”。〔27〕同前注〔26〕，第252 頁。《拿破侖法典》對于鞏固和發展資產階級的所有制關系，促進法國資本主義的發展，并且創立資本主義的法律制度體系都有著重要意義。誠如恩格斯所說的那樣：“法國的這部革命的法典,直到現在還是所有其他國家，包括英國在內，在改革財產法時所依據的范本”。〔28〕《馬克思恩格斯選集》第3 卷，人民出版社1995 年版，第450 頁。

十八屆四中全會《決定》指出，全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家，促進國家治理體系和治理能力的現代化。實現良法善治，“以良法促進發展、保障善治”，是依法治國要達到的最優化目標。要達成這種最優化目標，必須優化中國特色社會主義法治體系，穩步扎實地推進法治中國建設。為此，我們必須創設實現全面依法治國最優化目標的基礎保障體系：必須貫徹新發展理念，建設現代化經濟體系，進一步解放和發展生產力，全面建成小康社會，為法治中國建設提供堅實的經濟基礎；必須健全人民當家作主制度體系，加強人民當家作主制度保障，為法治中國建設提供民主政治基礎；必須進一步深化機構行政體制改革，建設社會公信力高、行政執行力強、工作效率高、人民獲得感多的服務型政府，為建設法治中國提供行政基礎；必須深化司法體制改革，建立司法公正和人權司法保障體系，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義，為法治中國建設提供司法保障基礎；必須堅持民生保障體系建設，補強民生短板，保證全體人民有更多的獲得感和滿意度，為法治中國建設提供廣泛民意基礎；必須堅持總體國家安全觀，完善國家安全體系和安全能力建設，確保國家長治久安、人民安居樂業，為法治中國建設提供平安環境基礎。

（三）協同聯動是市域社會治理現代化的綜合動力

歷史唯物主義認為，社會發展的動力是社會各領域、各方面、各要素相互作用而形成的綜合動力協同聯動的結果。同樣，市域社會治理發展的動力也是一個綜合性的系統。實現國家治理體系與治理能力現代化的宏偉目標，有賴于中國法治發展各個動力源之間的內在聯動和協同發力。從這個動力系統來看，包括執政黨、政府、社會組織、法治工作隊伍和廣大人民群眾等若干多元主體系統。

黨的領導是市域治理現代化的政治領導力量。中國特色社會主義制度的最大優勢是中國共產黨領導，黨是最高政治領導力量。黨在推進依法治國、依法執政過程中，在領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法的過程中，通過黨的代表大會、中央全會、中央政治局作出重大決策，制定國家發展的重要宏觀政策，引領和推動國家物質文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態文明“五位一體”建設過程，使我黨在長期的法治實踐中形成的法治體系更加系統化和科學化，從而極大地豐富和發展了中國特色社會主義治理體系和治理能力的現代化。可見，黨對依法治國的領導，黨對中國法治建設的頂層設計和整體推進，黨的全國代表大會和黨中央領導集體的政治智慧和科學決策，各級黨委對中央決策的創造性實踐，乃是市域社會治理現代化最重要的政治保障。

各級政府是區域法治發展的主導力量。中國的法治現代化不是西方那種內生型法治的現代化模式，而是政府推動型的法治現代化模式，“因為中國的法制現代化的進程不是源自內部社會條件的逐漸成熟而自下而上地漸進地展開，而是在外域（主要是西方）法律文化的沖擊下由政府主導推動的自上而下的突變過程。”〔29〕公丕祥：《法制現代化的挑戰》，武漢大學出版社2006 年版，第447 頁。改革開放以來，隨著黨的工作重心的轉移，隨著我國由高度集中的計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的根本轉變，政府工作也從傳統的高度集權的行政管理模式向適應社會主義市場經濟要求的新體制轉變。在這樣的時代背景下，由政府主導推進區域法治發展，是一項開創性的法治事業，也是建設法治中國法治發展的主要特征。市級政府主導推進本區域社會治理現代化建設的力度，決定著該區域社會治理現代化發展的廣度和深度，也深刻地影響著該區域經濟、政治、社會、文化和生態文明建設的發展水平。各地方政府通過法治市縣區的創建活動，提升市域治理體系和治理能力現代化水平，增強國家法律在本區域范圍內的實施效果，提升政府依法行政能力和成效，從而優化區域法治發展環境，使法治成為經濟社會發展核心競爭力的重要標志。

社會組織是市域社會治理現代化的內生力量。如果離開了以社會組織為主要載體的市民社會，中國的法治建設也就失去了其賴以存在和發展的內生動力。實現市域社會治理現代化，就其動力機制來說，僅僅靠政府的強力推動是不夠的，需要構建政府和社會組織良性互動的新模式，探尋市域社會治理和法治發展的新動力。當下中國法治建設的頂層啟動者是黨和政府。在中國法律體系已經形成的新的法治條件下，法治發展必須依賴多元動力機制的構建。〔30〕參見周漢華：《構筑多元動力機制，加快建設法治政府》，載《法學研究》2014 年第6 期，第30-31 頁。因此，培育和壯大市民社會，大力發展社會組織，對于夯實國家治理和地方治理現代化的社會基礎意義重大。要發揮人民團體和社會組織在社會治理現代化建設中的積極作用，發揮社會組織對其成員的行為引導、規則約束、權益維護作用。

從我國目前社會組織的現狀來看，盡管它們在發育、規范和自組織功能方面還不夠完善，但不可否認的是，它們在制約公共權力、提供由政府購買的公共服務、承擔社會責任、發揮自治功能等方面對社會治理現代化建設正在發揮著重要作用，成為市域社會治理現代化建設的社會基礎。如果沒有社會組織的協同，僅僅依賴政府單打獨斗，市域社會治理必然呈現出內生力不張的局面。因此，要按照十八屆三中全會、四中全會、十九大和十九屆四中全會的部署，加快實施政社分開，限期實現行業協會商會與行政機關真正脫鉤，消解社會組織的行政化、官僚化和形式化傾向。要認真實施社會組織培育管理計劃，重點培育和優先發展行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織。要針對不同類型的社會組織，制定相應的管理辦法，明確各類社會組織的地位、活動范圍和活動方式，確立與各類社會組織相適應的權責范圍和行為規范，將各類社會組織的管理和監督納入法治化軌道，形成一套較為完整的社會組織規范管理體制和機制。蘇州太倉市是全國較早探索政府和社會組織有效銜接和良性互動理論研究和實踐探索的縣級市之一，先后出臺了《關于建立政府行政管理與基層群眾自治互動銜接機制的意見》《基層群眾自治組織協助政府工作事項》《基層自治組織依法履行職責事項》等規范性文件。政府通過與基層自治組織簽訂協助政府管理協議書，建立起政府與自治組織“履約雙向評估”機制，這一機制，既轉變了政府職能，又充分發揮了社會組織在社會治理中的協同作用。江蘇省太倉市的“政社互動”新模式的實踐探索經驗，很快在蘇州市域內得以推廣，成為江蘇省社會治理的先進典型，并且被納入江蘇法治建設指標體系之中。〔31〕參見侍鵬主編：《江蘇法治建設指標體系解讀》，南京師范大學出版社2016 年版，第221 頁。

法治工作隊伍是實現市域社會治理現代化的中堅力量。法治建設需要一批具有良好政治素質和專業素養的法治人才，因此，專業化法治工作隊伍建設是加快建設社會主義法治國家、實現國家治理體系與治理能力現代化強有力的組織人才保障，他們是市域法治建設重要的中堅力量。這批隊伍具有較高的法學理論素養、扎實的法律專業知識，豐富的法律實踐經驗和較高的法治建設能力，他們的政治立場、政治水平、政治責任、政治態度，直接關乎市域社會治理現代化的進程和方向。專業法治工作隊伍包括三種類型：一是法治專門隊伍，即專門的立法隊伍、行政執法隊伍和司法隊伍，他們對于設區市人大的科學立法、對行政執法機關的嚴格規范公正文明執法、對司法機關的嚴格公正司法發揮著決定性的作用。法治專門隊伍的素質高低、法治能力的強弱、法治效果的好壞，直接決定著本區域法治發展的水平；二是法律服務隊伍，包括社會律師、公職律師、公司律師等優勢互補、結構合理的律師隊伍，以及公證員、基層法律服務工作者、人民調解員和法律服務志愿者隊伍。他們通過高質量的法律服務，在維護公民合法權益，參與決策論證，提供法律意見，促進依法辦事，防范法律風險，化解社會矛盾糾紛方面發揮著生力軍的作用；三是法治人才培養的教學和研究隊伍，包括高校法學院系和法學科研機構的教學研究人員。這是法治專業人才中最為基礎的一支重要力量。他們在法律知識生產、法治理念傳播、法治精神弘揚、法治后備人才培養等方面發揮著無可替代的重要作用。他們中的一批優秀人才分別擔任了各級地方黨委、人大、政府、司法等機關的法律顧問和法律咨詢專家，直接為市域社會治理現代化和法治發展貢獻了自己的智識。法治工作隊伍是黨和人民值得信賴的法治專業人才群體，是市域社會治理現代化和法治發展不可或缺的中堅力量。

人民群眾是社會歷史的創造者，也是推進包括市域法治在內的中國法治發展的決定力量。法治是人民的事業，也是人民的活動，法治發展規律是社會主體自覺活動的規律。中國法治實踐和法治理論的發展，離開了人民群眾積極而廣泛的支持和參與，就成了無源之水、無本之木。從市域社會治理現代化的決定力量看，人民群眾對市域社會治理現代化的期待和需求是市域治理現代化的主觀動力；人民群眾對市域社會治理的創造性實踐，是市域治理現代化最終的力量源泉；人民群眾對市域社會治理成效的參與程度，決定著市域社會治理現代化的歷史走向，決定著法治中國建設的廣度、深度與進程；人民群眾對市域社會治理現代化建設的“認同度”“支持度”和“滿意度”狀況，人民對市域法治建設成效的情感認同、價值認同和行為認同的程度，乃是我們評價包括市域治理效能在內的法治建設成效的最高標準。〔32〕參見龔廷泰：《堅持人民主體地位的法理意蘊》，載《光明日報》2018 年12 月3 日第11 版。

（四） 社會系統發展的過程遞進是市域社會治理現代化的實踐階梯

社會系統的發展是一個歷史過程，過程論思想是辯證法的基本思想。恩格斯說過：“一個偉大的基本思想，即認為世界不是一個既成事物的集合體，而是過程的集合體。”〔33〕《馬克思恩格斯選集》第4 卷，人民出版社1995 年版，第244 頁。中國的法治發展也是一個過程，是一個從量變到質變、從初級到高級，波浪式前進螺旋式上升、從階段性目標向總目標邁進的辯證遞進過程。中國的法治發展也遵循著這樣的發展軌跡而不斷前行。從新中國成立71 年的歷程來看，我們黨在探索怎樣建設新民主主義和社會主義法治，經歷了社會主義法制的初創—停滯—恢復—發展這樣幾個階段。改革開放以來，從黨的十一屆三中全會提出健全社會主義民主和加強社會主義法制的目標，到黨的十五大確立依法治國基本方略，十六大提出把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的統一起來，十七大作出加快建設社會主義法治國家新的戰略部署，十八大明確提出法治是治國理政的基本方式。黨對依法治國的目標越來越明確，路徑越來越明晰，措施越來越具體，實踐越來越深入。黨的十八屆三中全會決定第一次在全面深化改革的層面提出，全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。要更加注重改革的系統性、整體性、協同性，加快發展社會主義市場經濟、民主政治、先進文化、和諧社會、生態文明，讓一切勞動、知識、技術、管理、資本的活力競相迸發，讓一切創造社會財富的源泉充分涌流，讓發展成果更多、更公平惠及全體人民。十八屆四中全會決定第一次提出全面依法治國，推進全面依法治國的總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。在中國共產黨領導下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規體系，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現代化。可見，從十八大到十九大的五年間，在黨的領導下，我國已經形成體系化的“整體性法治”。黨的十九大報告又從總體上描繪了“三個階梯”實現“兩個一百年”奮斗目標的時間表和路線圖：從十九大到二十大，是“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯期，要全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標，向第二個百年奮斗目標進軍；從2020 年到2035 年，基本實現現代化；2035 年到21 世紀中葉，把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國。〔34〕同前注〔20〕，第28-29 頁。伴隨著這一過程，法治建設和國家治理體系與治理能力現代化的目標任務也有“三個階梯”：第一個階梯要“健全黨領導全面依法治國的制度和工作機制，繼續推進黨的領導制度化、法治化，把黨的領導貫徹到全面依法治國全過程和各方面，為全面建成小康社會、全面深化改革、全面從嚴治黨提供長期穩定的法治保障。”〔35〕《習近平在第一次中央全面依法治國委員會上的講話》，http://www.gov.cn/xinwen/2018-08/24/content_5316286.htm.2020年9 月19 日訪問。第二個階梯要實現法治國家、法治政府、法治社會基本建成，各方面制度國家完善，國家治理體系和治理能力現代化基本實現。第三個階梯要在我國物質文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態文明全面提升的基礎上，實現包括法治現代化在內的國家治理體系和治理能力的現代化。〔36〕同前注〔20〕，第29 頁。十九大報告清晰地向世人勾勒出中國“整體性現代化”的宏偉愿景，在“整體性現代化”的目標下，揭示出社會主義現代化發展階梯與中國法治現代化、國家治理現代化的發展階梯是同步共進、層層遞進、不斷融進、相互促進的關系。

三、市域社會治理現代化：整體目標定位與體系重構

市域社會治理現代化的目標，可以分為國家層面的總體宏觀目標、社會治理層面的中觀目標和基層社會治理的微觀目標， “三大目標”共同構成了國家治理現代化的整體性目標體系。《決定》 提出，“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的總體目標是，到我們黨成立一百年時，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明顯成效；到2035 年，各方面制度更加完善，基本實現國家治理體系和治理能力現代化；到新中國成立100 年時，全面實現國家治理體系和治理能力現代化，使中國特色社會主義制度更加鞏固、優越性充分展現。”〔37〕同前注〔4〕。《決定》第九部分提出，堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，保持社會穩定、維護國家安全。必須加強和創新社會治理，確保人民安居樂業、社會安定有序，建設更高水平的平安中國。《決定》在構建基層社會治理新格局這部分，提出“完善群眾參與基層社會治理的制度化渠道。健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系，健全社區管理和服務機制，推行網格化管理和服務，發揮群團組織、社會組織作用，發揮行業協會商會自律功能，實現政府治理和社會調節，以及居民自治良性互動，夯實基層社會治理基礎。加快推進市域社會治理現代化。推動社會治理和服務重心向基層下移，把更多資源下沉到基層，更好提供精準化、精細化服務。”〔38〕同前注〔4〕。從《決定》的內容來看，我們必須牢牢把握市域社會治理現代化目標定位的三大面向：在“宏觀領域”，要把市域社會治理現代化放置到國家治理體系和治理能力現代化的“總體目標”的背景中來審視；在“中觀領域”，要通過共建共治共享的社會治理制度，將“社會治理目標”嵌入到市域社會治理現代化建設的整個過程之中；在“微觀領域”，要以基層治理和服務為重心，通過完善城鄉治理體系，以為基層民眾提供精準化和精細化服務的水平來檢驗市域社會治理現代化的效能。總之，推進新時代市域社會治理現代化，必須堅持樹立市域治理現代化的目標導向、政治導向、為民導向、問題導向和效果導向。〔39〕參見同前注〔12〕，陳一新文，第4-5 頁。

《決定》還指出：“必須加強和創新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”。〔40〕同前注〔4〕。這個體系是由“七大治理要素”有機構成的有機整體。這七大治理要素，包含“四大治理主體要素”——黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與和“三大依托要素”——民主協商、法治保障、科技支撐。其中，民主協商和科技支撐兩大要素是黨的文件中第一次正式提出，它標志著我們黨對社會治理規律認識的不斷深化。這就迫切需要我們堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，實現社會治理理念的科學化、治理結構的合理化、治理方式的精細化、治理過程的民主化、法治化、智能化。

社會治理體系本身是一個由相互作用、相互聯系的“八大”子體系構成的有機整體。這八大子體系〔41〕這些子體系包括：“暢通和規范群眾訴求表達、利益協調、權益保障通道，完善信訪制度，完善人民調解、行政調解、司法調解聯動工作體系”；完善和健全“社會心理服務體系”；“健全自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系”和“政府治理與社會調節、居民自治”良性互動的社會治理模式；“完善社會治安防控體系”；“建立公共安全隱患排查和安全預防控制體系”；“優化國家應急管理能力體系建設”；建立“以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以經濟安全為基礎，以軍事、科技、文化、社會安全為保障”的國家安全體系；“健全國家安全法律制度體系”。參見同前注〔4〕。可以分為如下四種類型： 第一，加強社會治理內生主體動力體系最重要的社會基礎——民眾參與體系的建設。因此，《決定》要求：各治理主體在正確處理人民內部矛盾過程中，要“暢通和規范群眾訴求表達、利益協調、權益保障通道，完善信訪制度，完善人民調解、行政調解、司法調解聯動工作體系”。這是堅持以“人民為中心”和以人民為目的的社會治理理念的必然要求，要通過順暢的通道和順達的工作機制，保障人民的知情權、表達權、參與權和監督權等各項權利的真正實現。要切實破解基層民眾訴求表達權不暢、權益保障程度不足、參與積極性不高和參與能力不足的瓶頸等市域治理難題，有效增強市域治理的內生主體動力。

第二，加強社會積極向上的心理健康保障——社會心理健康服務體系的建設。要培育自尊自信、理性平和、積極向上的社會心態，健全“社會心理服務體系”。加強社會心理服務體系建設，是黨的十九大提出的“打造共建共治共享的社會治理格局”的重要任務。〔42〕同前注〔20〕，第49 頁。社會心態是指在一定社會環境條件下，社會個體或群體對社會生活現狀的心理感受和情緒反應，具有顯著的大眾性和彌漫性。社會心態產生于每一個社會成員個體，又以一種整體的形態存在和影響著每一個社會成員，社會心態不僅能夠折射出社會變遷過程中的各種社會問題，也有助于了解社情民意、社會熱點和社會情緒。〔43〕參見賀培育：《加強社會心理服務體系建設》，載《光明日報》2019 年1 月22 日第6 版。積極向上的社會心態，對社會發展具有重要的促進作用；反之，消極悲觀的社會心態對社會發展無疑有著很大的消極影響乃至破壞作用。在今年武漢抗擊新冠肺炎戰役中，廣大心理醫護人員奔赴武漢為患者及罹難者親屬提供心理干預和心理治療服務，為打贏疫情防控構筑起一道堅實的心理防線。〔44〕新冠肺炎疫情發生后，國家衛健委共派出300 多名心理醫護人員到武漢，與湖北和武漢的心理醫護人員共同協力，為打贏疫情防控阻擊戰構筑起一道堅實的心理防線。另外僅教育部華中師范大學心理援助熱線平臺，就匯聚了1200 多所高校和相關機構的輪值和后備心理咨詢師4000 多人，通過電話、公眾號和小程序接入，為廣大一線醫護人員、確診人員、隔離人員和病人家屬的心理疏導及支持廣大社工、義工和志愿者開展心理疏導服務，構筑了一條更長的抗疫戰線。參見《教育部華中師范大學心理援助熱線平臺有序運行》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1659657717215379209&wfr=spider&for=pc.2020 年9 月23 日訪問。當今中國，社會心態的基本面是理性健康的。但是，社會心態中的不適應感、不公平感、被剝奪感、困惑感、矛盾感、焦慮感、不安全感、失落感，甚至厭世感等非理性因素和改革開放初期相比，卻有增有減。〔45〕參見《專家談當前中國社會心態演變趨向:哪些問題需深切關注》，http://www.coolqq.cn/xlzs/7223.2020 年9 月20 日訪問。因此這樣的情勢下，中央強調加強“社會心理服務體系”建設，補強這一社會治理的短板，就顯得尤為重要和及時。

第三，推進“自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系”和“政府治理與社會調節、居民自治”良性互動的社會治理模式。“健全自治、法治、德治相結合”的治理體系，最初是在黨中央在實施鄉村振興戰略中，為加強農村基層基礎建設工作而提出的重要任務。〔46〕參見同前注〔20〕，第32 頁。《決定》把“三治結合”由鄉村向城區延伸和拓展，是因為“三治結合”是一套基層社會治理的機制和方法，體現了基層社會治理的一般規律，而城市社區也是基層，具有基層社會固有的特點和共同的問題，在城市社區推廣“三治結合”是可欲和可行的。〔47〕同前注〔9〕，第14 頁。自治、法治、德治相結合的治理體系也是一種“整體性之治”，它意味著城鄉治理不能單獨依靠某一方面的治理主體和治理資源，體現了多元主體合作共治、多元規范優化合治和多重環節系統融治的整體性特征。〔48〕參見高其才：《健全自治法治德治相結合的鄉村治理體系》，載《光明日報》2019 年2 月26 日，第16 版。“政府治理與社會調節、居民自治”良性互動的社會治理模式，是新時代城鄉基層社會治理的新模式。這種新模式的基本特征是構建“政社民”之間的新型關系，其價值依歸是達致社會的和諧善治，其動力機制是政府、社會組織和居民之間的良性互動。“政社民”互動模式不僅是社會治理模式的根本變革，也是一種社會新秩序的重構；它是自治活力、法治秩序和德治精神的三重融合，也是社會治理尤其是基層治理各主體融匯互動的基本路徑。只有堅持和完善這一新模式，才能形成治理主體、治理力量、治理資源的聚合效應，不斷推進市域社會治理現代化進程。

第四，加強社會治理最為重要的社會基礎和法治保障——社會和國家安全體系建設。這其中包括：為提高預測預警預防各類風險能力，要“完善社會治安防控體系”；為完善和落實安全生產責任和管理制度，要“建立公共安全隱患排查和安全預防控制體系”；為建構統一指揮、專常兼備、反應靈活、上下聯動的應急管理體制，要“優化國家應急管理能力體系建設”；為堅持國家總體安全觀，統籌發展和安全，要健全和完善“以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以經濟安全為基礎，以軍事、科技、文化、社會安全為保障”的國家安全體系；為切實有效地構筑起堅實的國家安全人民防線，要“健全國家安全法律制度體系”。這些子體系涉及社會治安、安全生產、公共安全、突發事件應急管理和國家安全的法治保障體系和能力建設等一系列重大問題，是精準回應“建設平安中國，加強和創新社會治理，維護社會和諧穩定，確保國家長治久安、人民安居樂業”〔49〕《習近平就加強和創新社會治理作出重要指示強調 完善中國特色社會主義社會治理體系 努力建設更高水平的平安中國》，載《人民日報》2016 年10 月13 日，第1 版。的需要，從制度體系上充分展現出市域社會治理體系和能力的整體性。誠如張文顯教授所指出的那樣，“進入21世紀以來，公民的人身安全、人格安全、財產安全、信息安全，住宅安全、私域生活安全、公共生活安全、國家生活安全，生產安全、交通安全、食藥安全問題越來越突出，人民賴以生存和發展的制度安全、領土安全、政治安全、政權安全、經濟安全、資源安全受到前所未有的侵擾和挑戰，宗教極端勢力、分裂勢力、恐怖主義勢力、黑惡勢力、各種敵對勢力對人民的安全生活構成嚴重危害和威脅。人民對安全的擔憂日漸升級，對安全的需要日益顯現，迫切要求把保護和保障安全作為一項基本人權，迫切要求以建設平安社區、平安區域、平安社會、平安國家為目標實施社會治理，使人民有更多的安全感。”〔50〕同前注〔9〕，第8 頁。社會和國家整體性安全建設艱巨而復雜的系統性目標任務的達成，離開市域社會治理現代化是根本難以想象的。

四、結語

2019 年12 月，全國市域社會治理現代化工作會議召開。郭聲琨強調，要全面部署啟動市域社會治理現代化試點，支持大膽探索、勇于突破，為本地區乃至全國創造更多可復制可推廣的經驗，充分發揮試點示范、突破和引領作用。為此，中央政法委已經研究制定了《全國市域社會治理現代化試點工作實施方案》和《全國市域社會治理現代化試點工作指引》，既為開展試點工作提供了基本遵循，又為試點成效評估提供了衡量標準。〔51〕參見《全國市域社會治理現代化全面啟動》，http://www.chinapeace.gov.cn/chinapeace/c54219/2019-12/03/content_12306788.shtml.2020 年9 月21 日訪問。這次試點，在理念、思路和方法上本身也是一次全新的創新。中央政法委制定的《全國市域社會治理現代化試點工作指引》，為市域社會治理現代化城市的合格評估提供了一個可操作、可考評的基本標準和行動規范。各設區市申請試點前，對標《工作指引》進行自我評估，預計2022 年可實現目標的，則申報第一期試點；預計2025 年可實現目標的，則申報第二期試點。未列入試點的地市，則對標《工作指引》參與“同步起跑”。由所在省、市自主決定是否參與或什么時候參與試點工作。凡是被批準參與試點的市，通過3 年的分年度考核，獲得90%以上分值并通過中央審核驗收，驗收合格后才能被授予“全國市域社會治理現代化試點合格城市”。這充分體現了實事求是的精神。基于推進市域社會治理現代化是一項龐大的系統工程，市域社會治理是一種整體性治理，涵蓋了社會各個領域、各個方面，此次試點城市達標考核指標之嚴、建設任務之重，是不難想象的，絕不是靠運動式、突擊式的方式就可以一蹴而就的。因此，實現市域社會治理現代化，必須確立整體性思維、采用系統性方法、建立協同性機制、厘清階梯型路徑，把市域社會治理現代化建設放置到建設社會主義現代化強國的整體性宏偉目標導引下，把市域社會治理現代化嵌入到國家治理體系與治理能力現代化的整體性目標下來定位，把市域社會治理現代化納入系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理的多層次多領域依法治理的整體性法治視域中來推進，把市域社會治理現代化納入“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局的國家發展整體性戰略布局的架構內來落實，把市域社會治理現代化并軌到國家全面建成小康——基本實現現代化——建設社會主義現代化強國的階梯性發展路徑上來建設。唯有如此，市域社會治理現代化的實現才具有現實的可能性。