全球恐怖主義犯罪：形勢、應對與執法合作

王秀梅

當今國際社會打擊恐怖主義犯罪面臨著諸多挑戰，不僅要面對傳統恐怖主義犯罪尚未解決的困境，還要正視當下高科技恐怖主義犯罪帶來的新問題，甚至全球新冠病毒大流行引發生物恐怖主義對全球反恐提出的新挑戰。然而，國際社會至今尚未對恐怖主義犯罪的概念達成共識，這一概念呈現了“全球化”“多元化”和“個性化”的現狀，而且沒有一部全面的《反恐怖主義犯罪公約》，這些因素在一定程度上影響了對恐怖主義犯罪的調查、起訴、審判、預防以及國際合作。

一、全球恐怖主義犯罪的形勢

傳統恐怖分子采用的所謂“戰斗”方式基本上與武裝沖突中常用的暴力近似。然而，隨著全球化和現代化的發展，傳統暴力恐怖主義的犯罪方式也在不斷發生演變。諸如以暴力實施恐怖犯罪者中有的是復員軍人，他們因經過多年“戰斗”而得到使用武力的訓練，知道如何通過武力實現其主要訴求。恐怖主義犯罪組織在無法發動多人武裝對抗政府、暴力發泄不滿情緒、暴力贏得政治妥協時就會解散，從而顯示出恐怖主義受社會、政治文化現狀及社會變革的影響，尤其受到民族主義、宗教極端主義或排外主義的驅使。這些潛在驅動因素并不是按照時間有序出現，即一個消亡后，另一個新的隨之興起。相反，這些新舊模式會同時存在，甚至在個別場合相互疊加，根據需要實施不同形式的恐怖主義犯罪。因此，在全球范圍內，恐怖主義犯罪也呈現出以下一些趨勢。

第一，生物恐怖主義犯罪再次引發國際社會的關注，由于新冠病毒的出現，甚至成為當下預防恐怖主義犯罪的焦點。在近現代生物恐怖主義事件的報道中，比較突出的例子是1995 年日本奧姆真理教在東京地鐵使用沙林神經毒氣，試圖通過大規模的謀殺方式來控制日本。2001 年“9·11”事件后，美國公民曾受到含有炭疽污染郵件所制造的恐慌。生物恐怖主義的隱蔽性、高科技性以及毀滅性逐漸引發各國和國際組織的高度重視。2019 年以來爆發的新型冠狀病毒，雖病毒的源頭尚未可知，但延續至今的疫情同樣引發很多思考。

2020 年4 月10 日，聯合國秘書長安東尼奧·古特雷斯在非公開視頻會議上說，新型冠狀病毒性肺炎大流行病對維護國際和平與安全構成了重大威脅，有可能導致社會動蕩和暴力加劇。在某些沖突環境中，新冠肺炎流行病造成的不確定性可能促使一些行為者進一步分裂和動蕩，這可能導致暴力升級，并可能導致災難性的錯誤，這可能會進一步加劇正在進行的戰爭，并使打擊恐怖主義的努力復雜化。由于大多數政府將重點放在大流行病上，恐怖組織可能會看到“機會之窗”。這一大流行病暴露出的弱點和缺乏準備，為生物恐怖主義襲擊如何展開提供了一個窗口，并可能增加其風險。非國家團體可能會接觸到對全球社會造成類似破壞的毒株。新冠肺炎的流行還阻礙了解決沖突的進程，導致許多和平談判停滯不前。〔1〕See COVID-19 threatening global peace and security, UN chief warns, paragraphs No. （Terrorism and bioterrorism）, https://news.un.org/en/story/2020/04/1061502, last visit on April 10, 2020.2020 年3 月24 日，美國司法部發布一項備忘錄指出，“新冠病毒”符合《美國法典》第18 篇第178 節對“生物制劑（biological agent）”的法律定義。〔2〕See 18 U.S.C § 178. The term “biological agent” means any microorganism （including, but not limited to, bacteria, viruses, fungi, rickettsiae or protozoa）, or infectious substance, or any naturally occurring, bio engineered or synthesized component of any such microorganism or infectious substance.將“生物制劑”作為武器實施的襲擊行為入罪化，且視為恐怖主義犯罪的延伸并適用于當下疫情背景下向他人傳播病毒的行為是恐怖主義犯罪。〔3〕See Prosecuting Purposeful Coronavirus Exposure as Terrorism, paragraphs No. （Normative Questions）, https://www.lawfareblog.com/prosecuting-purposeful-coronavirus-exposure-terrorism, last visit on March 31, 2020.

第二，恐怖主義分子利用先進信息通信技術，甚至通過人工智能平臺實施恐怖犯罪行為。恐怖分子和恐怖組織利用互聯網和社交媒體不僅實施具體的恐怖行為，同時也實施與恐怖犯罪活動相關的行為，包括煽動、激勵、招募、培訓、策劃、收集信息、通訊、預謀和資助恐怖主義犯罪。恐怖主義言論旨在實現多種戰略傳播目標，并針對多種類型的受眾，從不了解潛在恐怖主義思想的人到尋求參與暴力活動途徑的虔誠思想擁護者。恐怖分子繼續使用大型和小型互聯網平臺進行宣傳，并最大程度地利用網絡進行攻擊。〔4〕See CTED publishes Analytical Brief about countering terrorist narratives online and offline, paragraphs No. 2, https://www.un.org/sc/ctc/news/2020/04/29/cted-publishes-analytical-brief-countering-terrorist-narratives-online-offline/ , last visit on April 29, 2020.

2019 年9 月3 日至4 日，在“通過創新方法和使用新興技術來打擊恐怖主義”的國際高級別會議上，聯合國副秘書長沃龍科夫指出，互聯網“實際上每天都在擴大技術范圍”，人工智能、3D 打印生物技術創新可以幫助實現可持續發展目標，但同時也能提供“殘酷殺戮的實時視頻廣播”。聯合國毒品和犯罪問題辦公室負責人表示，恐怖犯罪分子利用人工智能等平臺的目的是為了散布恐懼和社會分裂，甚至會導致更嚴重的事態發展，例如，恐怖分子企圖制造生物武器。〔5〕See New technologies, artificial intelligence aid fight against global terrorism, paragraphs No. （1-5）, https://news.un.org/en/story/2019/09/1045562, last visit on September 10, 2019.

第三，極端右翼恐怖主義的跨國犯罪成為國際社會的威脅。2020 年4 月1 日，聯合國安理會反恐執行局發布了新的《趨勢預警》，題為“會員國關注極端右翼恐怖主義日益嚴重的跨國威脅”。反恐局最新的趨勢預警探討了主要的挑戰，應對恐怖襲擊事件威脅的現行方法及現有指導。盡管極端右翼恐怖主義不是一個新現象，但近年來的發生頻率和致死率都有所增加，而且極端右翼恐怖組織和個人的跨國威脅越來越明顯。線上及線下的聯系使極端右翼組織能夠改進戰術，發展反情報技術，鞏固暴力極端主義觀點并擴大全球網絡。極端右翼恐怖運動也繼續采取多種手段來擴大信息的散播、外聯和招募活動。〔6〕See CTED publishes Trends Alerts about extreme right -wing terrorism, paragraphs No. 2, https://www.un.org/sc/ctc/news/2020/04/01/cted-launches-trends-alert-extreme-right-wing-terrorism/, last visit on April 1, 2020.目前，隨著新型冠狀病毒性肺炎的流行，極右翼組織網絡可能正在準備利用社會的混亂。隸屬于伊拉克伊斯蘭國和黎凡特的團體繼續利用媒體平臺煽動在被新型冠狀病毒性肺炎大流行病分散注意力的國家的支持者實施犯罪。〔7〕See UNODC and Partners adapt to COVID-19 restrictions with use of online counter-terrorism learning platform, paragraphs No. 2, https://www.unodc.org/unodc/en/frontpage/2020/April/unodc-and-partners-adapt-to-covid-19-restrictions-with-use-of-online-counterterrorism-learning-platform.html, last visit on April, 2020.

第四，婦女與女童既是恐怖主義犯罪的受害者，其中也不乏恐怖犯罪的實施者。傳統觀點認為，婦女從事恐怖主義的可能性低于男子。但是，許多國家的經驗表明并非如此。根據一些國家的估計，在所有想成為外國恐怖主義戰斗人員的人中有25～40%是女性。〔8〕See https://www.un.org/sc/ctc/wp-content/uploads/2019/06/ctc_cted_fact_sheet_designed_ftfs_updated_15_november_2018. pdf, last visit on April 6, 2020.長期以來婦女在恐怖主義活動中發揮著重要作用。由于男子逐漸成為安全人員防范的目標，女性成為恐怖組織成員則是恐怖分子的一種“雙贏”設想。如果安全人員為避免冒犯由民族和宗教習俗產生社會規范或榮譽守則，不會對婦女進行詳細搜查，尤其是觸及身體的搜查，從而使女性成為隱形的恐怖分子。在大多數沖突中，婦女仍然是未開發的資源，招募婦女加入恐怖組織，使這類組織的人數增加了50%。〔9〕See Mia Bloom, Women and Terrorism, paragraphs No., https://oxfordre.com/politics/view/10.1093/acrefore/9780190228637.001.0001/acrefore-9780190228637-e-124, last visit on January, 2017.聯合國安理會反恐局提出，在女性涉及恐怖主義犯罪時應關注：（1）婦女與女童是恐怖主義的受害者；（2）婦女是恐怖主義的促進者與支持者；（3）婦女既是預防和打擊恐怖主義的力量，也是暴力極端主義的實施者；（4）反恐戰略對婦女和婦女權利的不同影響。一方面，婦女和女童作為恐怖主義的受害者非常容易受到傷害，因此有特殊的保護需求；另一方面，婦女也可以實施恐怖主義犯罪，在外國恐怖主義女戰斗人員前往沖突地區并返回及遷移的背景下，對婦女恐怖主義犯罪方面的關注也越來越多。同時，人們逐漸認識到，婦女在線上和線下打擊恐怖主義和暴力極端主義中，都可以發揮重要的作用。〔10〕See Gender, paragraphs No. （1-6）, https://www.un.org/sc/ctc/focus-areas/gender, last visit on March 19, 2020.

聯合國毒品和犯罪辦公室2017 年度報告顯示，國際社會日益認識到將性別觀點納入全球反恐努力的重要性。雖然婦女和女童仍然為一些恐怖組織犯罪的受害者，但報告也顯示，婦女也越來越多地參與了恐怖主義犯罪。2017 年，在尼日利亞和喀麥隆舉辦的次區域講習班提到兩個關鍵目標：一是通過納入性別觀點協助各國加強反恐刑事司法對策的有效性；二是確保在查德湖地區日益嚴重的恐怖主義威脅背景下尊重婦女權利。在培訓期間，與會者指出，博科圣地的婦女和女童遭受強迫婚姻、性奴役，并被用作人盾、自殺式人肉炸彈、間諜、通信員、走私者、招募者和戰斗人員。〔11〕See https://www.unodc.org/documents/AnnualReport/Annual-Report_2017. pdf, last visit on March 19, 2020.

第五，資助恐怖主義犯罪的行為仍很突出。恐怖主義犯罪分子需要資金來運作，否則無法購買武器、設備、補給或獲得幫助。資金的來源可能是合法的，也可能是非法的，資金通常也采取多次小額捐款的形式，而非大筆資金。恐怖主義組織可能直接或間接地與有組織犯罪集團有聯系，并可能從事犯罪活動，包括毒品或武器販運、敲詐勒索及綁架勒索贖金。資助恐怖主義是一種全球現象，不僅威脅會員國的安全，而且破壞經濟發展和金融市場穩定。阻止資金流向恐怖分子至關重要。〔12〕See Terrorism Financing, paragraphs No.（ 1-5）, https://www.un.org/sc/ctc/focus-areas/financing-of-terrorism, last visit on March 19, 2020.

第六，走私或非法販運小型武器和輕型武器的行為，既是對恐怖主義犯罪提供武器的行為，也是非法資助恐怖主義犯罪。2020 年2 月21 日，紐約-聯合國反恐辦公室、反恐執行局和聯合國毒品和犯罪問題辦公室共同啟動了一個項目，以解決恐怖主義、有組織犯罪和小型武器和輕武器的非法販運。該項目旨在加強刑事司法對策，以預防和打擊輕小型武器的非法販運，并制止向恐怖主義集團非法供應此類武器。聯合國副秘書長沃龍科夫認為，國際社會在打擊輕小型武器非法販運方面的反應不足，會員國在偵查和扣押此類武器方面也面臨挑戰，邊界存在的漏洞使恐怖分子和犯罪分子可以將非法武器從一個國家或地區轉移到另一個國家或地區。國際社會應建立法律框架，加強執法和刑事司法能力，改善數據收集和分析，解決合作中的空白。〔13〕See UNCCT and UNODC jointly launch a project on addressing the terrorism-arms-crime nexus, paragraphs No.（ 2-6）, https://www.unodc.org/unodc/press/releases/2020/February/director-general-of-the-united-nations-office-at-vienna-and-executive-director-of-theun-office-on-drugs-and-crime-takes-office.html, last visit on April 19, 2020.

此外，近年來外國恐怖主義戰斗人員（FTFs）的移動與回流問題也比較突出。聯合國毒品和犯罪辦公室2017 年年度報告顯示，外國恐怖主義戰斗員的遣返和轉移是會員國要求提供技術援助的最優先領域之一。

二、全球恐怖主義犯罪的國際應對

（一）國際社會的法治對策

2006 年，聯合國發布的《聯合國全球反恐戰略》在所附有行動計劃中包含了四個支柱：（1）消除有利于恐怖主義蔓延的條件；（2）預防和打擊恐怖主義；（3）建立各國防止和打擊恐怖主義的能力以及加強聯合國系統在這方面的作用；（4）確保尊重所有人的人權和實行法治作為反恐斗爭的根基措施。〔14〕參見2006 年9 月8 日聯合國大會關于“The United Nations Global Counter-Terrorism Strategy”的決議，A/RES/60/288。法治是上述四個支柱的根基。依法反恐的法律淵源既有來自《聯合國憲章》、聯合國安理會決議及反恐怖主義犯罪的公約條約，也有區域性公約，如歐盟理事會2005 年通過的《歐盟反恐戰略》，以及中國、俄羅斯、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦和塔吉克斯坦組成的“上海五國”會晤機制，并于2001 年6 月15 日通過的《打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義的上海公約》，同時也來源于各個國家的刑事立法。

《聯合國憲章》的主要宗旨是維持國際和平與安全，闡述了聯合國運行的系列原則、權利、義務及主要機構職權范圍等。面對當今逐漸增加的全球性挑戰，《聯合國憲章》維持國際和平及安全的宗旨更加突顯，并為此采取有效的集體辦法，以防止且消除對和平的威脅，制止侵略行為或其他和平的破壞，依照和平的方法及國際法原則調整或解決足以破壞和平的國際爭端或情勢。〔15〕參見《聯合國憲章》第1 條第1 款。恐怖主義犯罪不僅僅對特定國家的安全構成威脅，由于其蔑視生命，濫殺無辜，從而造成了更大范圍無辜者生命和財產的損失，對區域和全球安全構成威脅。聯合國安理會2001 年第1373 號決議呼吁聯合國各成員國必須根據《聯合國憲章》以一切手段打擊恐怖主義行為對國際和平與安全造成的威脅，確保把參與資助、計劃、籌備或犯下恐怖主義罪行或參與支持恐怖主義行為的任何人繩之以法，除其他懲治措施以外，在國內法規中確定此種恐怖主義行為是嚴重刑事罪行，并確保懲罰充分反映此種恐怖主義行為的嚴重性。〔16〕參見2001 年聯合國安理會第1373 號決議第2 條第2 款、第3 款和第4 款，S/RES/1373（2001）。2003 年，安全理事會第4688 次會議通過《關于打擊恐怖主義的宣言》強調，只有按照《聯合國憲章》和國際法采取持久、全面的辦法，由所有國家、國際組織和區域組織積極參與和協作，并在國家加倍努力，才能打敗恐怖主義。〔17〕參見2003 年聯合國安理會《關于打擊恐怖主義的宣言》，S/RES/1456（2003）。

在某種意義上說，聯合國安理會若干涉及打擊恐怖主義犯罪的決議〔18〕參見安理會第1267（1999）、1325（2000）、1368（2001）、1566（2004）、1624（2005）、 1894（2009）、2106（2013）、2122（2013）、2133（2014）、2150（2014）、2170（2014）、 2178（2014）、2185（2014）、2195（2015）、2199（2015）、2220（2015）、2242（2015）、2249（2015）、2253（2015）、2309（2016）、2322（2016）、2331（2016）、2341（2017）、2347（2017）、2354（2017）、2368（2017）、2370（2017）、2379（2017）和 2388（2017）號決議等等。，其中一些決議扮演著法律規范的作用，如“9·11”事件后，2001 年安理會第1373 號決議和2014 年關于外國恐怖主義戰斗人員的第2178 號決議等均成為聯合國反恐的法律淵源。如第1373 號決議作出有關制止資助恐怖主義的規定，不僅得到聯合國成員國的廣泛支持，而且各國紛紛按照決議的要求將資助恐怖主義行為予以犯罪化，并納入本國刑法典規定。如我國《刑法》明確規定：“資助恐怖活動組織、實施恐怖活動的個人的，或者資助恐怖活動培訓的，處五年以下有期徒刑、拘役、管制或者剝奪政治權利，并處罰金；情節嚴重的，處五年以上有期徒刑，并處罰金或者沒收財產。”〔19〕《刑法》第121 條之一。由此可見，第1373號決議在國際刑法國內化的發展方面初見成效，并被視為全球反恐中不可或缺的法律文件。

除了《聯合國憲章》和聯合國安理會相關決議外，聯合國還專門制定了19 項具有針對性的打擊恐怖主義犯罪的公約或法律文件，如涉及劫持航空器的行為、劫持人質的行為、資助恐怖主義的行為、恐怖主義爆炸的行為，以及核及生物恐怖主義的行為等。這些犯罪行為包括：（1）單獨或共同謀劃，非法使用或企圖使用暴力、以暴力相威脅或其他恐嚇方式，以及通過高科技入侵計算機系統的方式，占領或控制民用航空器。〔20〕See Convention on Offences and Certain Other Acts Committed On Board Aircraft （1963）; Convention for the Suppression of Unlawful Seizure of Aircraft （1970）; Protocol Supplementary to the Convention for the Suppression of Unlawful Seizure of Aircraft （2010） .（2）以非法故意、企圖或協助的方式，對民用航空器（包括停泊在國際機場的民用航空器）上的人員使用暴力，足以威脅到該航空器的安全，或者在民用航空器上安放爆炸裝置。〔21〕See Convention for the Suppression of Unlawful Acts against the Safety of Civil Aviation （1971）; Protocol for the Suppression of Unlawful Acts of Violence at Airports Serving International Civil Aviation, supplementary to the Convention for the Suppression of Unlawful Acts against the Safety of Civil Aviation （1988）.（3）企圖、共同謀劃或者實施劫持民用航空器作為武器，造成平民傷亡或其他重大損失；使用民用航空器散播、運輸生物武器、化學武器或核武器，或者此三類有害物質，造成平民傷亡或其他重大損失；使用生物武器、化學武器或核武器攻擊民用航空器；利用科技手段入侵航空導航系統，企圖、共同謀劃或者實施劫持民用航空器的行為。〔22〕See Convention on the Suppression of Unlawful Acts Relating to International Civil Aviation （2010）.（4）威脅、企圖、參與或實施蓄意謀殺、綁架或者其他侵害受國際法保護的人（國家首腦、外交元首，或其他國家或國際組織的代表官員）的生命、自由的行為，或者蓄意襲擊其辦公場所、私人住所、交通工具。〔23〕See Convention on the Prevention and Punishment of Crimes against Internationally Protected Persons （1973）.（5）以暴力、威脅、恐嚇的方式，非法故意劫持、控制船舶或固定在大陸架上的海上平臺，對其安全造成威脅（對船舶或海上平臺上的人員實施暴力，或在船舶或海上平臺上安放爆炸裝置）。〔24〕See Convention for the Suppression of Unlawful Acts against the Safety of Maritime Navigation （1988）; Protocol for the Suppression of Unlawful Acts Against the Safety of Fixed Platforms Located on the Continental Shelf （1988）; Protocol to the Protocol for the Suppression of Unlawful Acts Against the Safety of Fixed Platforms located on the Continental Shelf （2005）.（6）控制、拘禁并威脅殺害、傷害，或持續拘禁他人，迫使其他國家、國際政府間組織、自然人、法人或者群體去實施或者停止實施某種行為，并以此作為釋放人質的條件。〔25〕See International Convention against the Taking of Hostages （1977）.（7）故意非法在公共場所安放、傳遞、引爆、引燃炸彈或者其他高致命性物，意圖造成嚴重的平民傷亡，或者嚴重損害政府設施、基礎設施以及公共交通系統，造成嚴重經濟損失。〔26〕See International Convention for the Suppression of Terrorist Bombings （1997）.（8）非法占有、使用、運輸、盜竊并以此威脅造成嚴重平民傷亡或嚴重的物質、經濟損失。〔27〕See Convention on the Physical Protection of Nuclear Material （1980）.（9）實施、參與或以其他方式協助非法占有、使用或者制造放射性材料、核材料或者核電站、核反應堆，或者以暴力手段相威脅要求獲得放射性材料或核材料，并通過這些核材料、設施或者設備造成嚴重平民傷亡、環境污染，或者借此脅迫其他自然人、法人或者國家實施或停止實施某種特定行為。〔28〕See International Convention for the Suppression of Acts of Nuclear Terrorism （2005）.由此可見，這些公約雖然沒有對恐怖主義犯罪的概念予以界定，但卻界定了上述具體的恐怖主義犯罪行為，規定了締約國的履約義務，強調了將上述犯罪行為納入國內刑法典，行使刑事管轄權，履行或起訴或引渡的義務。

在區域層面達成反恐的共識，同樣形成有效的反恐宣言與戰略。在歐洲，幾乎是恐怖主義襲擊事件推動決策共識的形成。2004 年馬德里火車站爆炸事件，促成歐洲理事會通過《打擊恐怖主義宣言》（以下簡稱《宣言》），并附有《關于打擊恐怖主義歐盟行動計劃》；2005 年在倫敦地鐵和巴士上發生的“倫敦七七爆炸”自殺式恐怖襲擊事件，驅策歐洲理事會通過了2005 年《歐盟反恐戰略》（以下簡稱《戰略》）。《宣言》和《戰略》在強調預防、打擊與人權保障的同時，還強調：（1）防止人們轉向恐怖主義，阻止新一代恐怖分子出現；（2）通過提高抵抗襲擊的能力來保護公民和關鍵基礎設施；（3）追捕、偵查、調查、起訴和預防恐怖襲擊，阻礙計劃、旅行和通訊，切斷獲得資金和物資的渠道，將恐怖分子繩之以法；（4）通過做好管理準備和盡量減少恐怖襲擊后果協調一致加以應對，提高運輸安全和邊境管制，提高恐怖襲擊事件的反應能力，提高善后處理能力，并考慮受害者的需要；（5）強調合作的重要性。2008 年，歐洲理事會通過《打擊激進化和恐怖主義分子招募戰略》進一步強調，“預防”是打擊恐怖主義犯罪的重要支柱之一。2014 年歐盟通過《打擊極端化和恐怖分子招募戰略》，2015 年，歐洲議會和歐盟理事會通過第2015/849 號指令，其中規定了防止利用歐盟金融體系洗錢或資助恐怖主義的共同規則。

在區域性組織層面也將反恐作為組織工作中的重要內容，如上合組織2002 年通過的《上海合作組織憲章》就強調組織的主要目標和任務，包括發展多領域合作，維護和加強地區和平、安全與穩定，推動建立民主、公正、合理的國際政治經濟新秩序；共同打擊一切形式的恐怖主義、分裂主義和極端主義，打擊非法販賣毒品、武器和其他跨國犯罪活動，以及非法移民。2003 年生效的《打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義的上海公約》在打擊“恐怖主義”的基礎上，將“分裂主義”和“極端主義”納入區域反恐公約，進一步明確了“三個主義”的概念。“恐怖主義”是致使平民或武裝沖突情況下未積極參與軍事行動的任何其他人員死亡或對其造成重大人身傷害，對物質目標造成重大損失的任何其他行為，以及組織、策劃、共謀、教唆上述活動的行為。而此類行為因其性質或背景可認定為恐嚇居民、破壞公共安全或強制政權機關或國際組織實施或不實施某種行為，并且是依各方國內法應追究刑事責任的任何行為。“分裂主義”是旨在破壞國家領土完整，包括把國家領土的一部分分裂出去或分解國家而使用暴力，以及策劃、準備、共謀和教唆從事上述活動的行為，并且是依據各方國內法應追究刑事責任的任何行為。“極端主義”是旨在使用暴力奪取政權、執掌政權或改變國家憲法體制，通過暴力手段侵犯公共安全，包括為達到上述目的組織或參加非法武裝團伙，并且依各方國內法應追究刑事責任的任何行為。面對共同的敵人，上海合作組織作為地區性安全組織在厘清“三個主義”概念前提下，進一步完善工作機制，制定行動計劃。2015 年4 月10 日，上海合作組織地區反恐機構理事會在塔什干舉行的第26 次例行會議上，又通過了《上合組織成員國打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義2016—2018 年合作綱要》草案，在實踐中有效地制止了恐怖主義犯罪，并搗毀了部分基地組織。

（二）靶向打擊國際恐怖主義犯罪的對策

針對當前恐怖主義犯罪的發展趨勢，國際和區域性組織都在努力尋求有效預防和打擊恐怖主義犯罪的策略。

1.利用先進軟件改進對可疑恐怖分子的追蹤，線上線下雙管齊下打擊恐怖主義言論和利用高科技信息技術實施的恐怖主義犯罪。

近年來，聯合國安理會的多項決議都在強調采取必要和適當的措施應對恐怖分子和恐怖組織濫用信息和通信技術的行為。2019 年5 月7 日，聯合國反恐怖主義辦公室啟動了一個新項目，目的是利用先進的軟件，通過收集、識別和分析旅客數據，改進對可疑恐怖分子的追蹤，幫助各國加強對外國恐怖主義戰斗人員和嚴重犯罪分子的偵查。〔29〕See UN launches innovative programme to detect and disrupt terrorist travel, paragraphs No. （1-2）, https://news.un.org/en/story/2019/05/1038061, last visit on May, 2019.2020 年4 月29 日，聯合國安理會反恐執行局發布了關于“打擊線上線下恐怖主義言論”的最新分析簡報。要求會員國加大努力打擊恐怖主義通訊，強調不僅僅是阻止或清除線上恐怖主義宣傳，還要打擊恐怖主義言論。〔30〕參見聯合國安理會反恐執行局發布的關于“打擊線上線下恐怖主義言論”的分析簡報，該簡報由聯合國反恐執行局根據安理會2017 年第2395 號決議撰寫。聯合國毒品和犯罪問題辦公室負責人表示，新技術和人工智能領域的發展使人們能夠處理和識別關鍵信息，從而以閃電般的速度對付恐怖主義行動。恐怖分子的互聯網內容被發現和刪除的速度比以往任何時候都要快，而人工智能的使用、可信的量子計算和快速有效的信息處理使恐怖分子能夠被追蹤，同時還將探索區塊鏈注冊來識別負責資助恐怖主義的公司和個人。〔31〕同前注〔5〕，paragraphs No. （1-5）。

2.充分發揮婦女在線上和線下打擊恐怖主義和暴力極端主義的積極作用，構建有效防范措施防止婦女成為恐怖組織成員。

傳統觀念認為，女性具有“陰柔之美”，溫柔、賢惠、細膩、熱情、富有同情心，似乎是女性特有的氣質。一方面婦女可以在社區和家庭中充當預警和消除潛在的激進思想，從而加強婦女對執法的參與，可以提高預警和識別威脅的有效性。〔32〕同前注〔10〕，paragraphs No.（ 1-6）。另一方面，防止婦女成為恐怖組織的成員，努力了解婦女和恐怖關系的相對影響和不斷變化的動機，并加強多部門的有效溝通，避免類似英國三名女孩出走敘利亞的事件的發生。該事件的發生也說明了各部門、組織、警務、政府及國家，甚至家庭之間情報共享不順暢。同時，不過分渲染女性恐怖分子實施的犯罪行為，雖然女性攻擊較男性攻擊更會引起眾多的媒體關注，但媒體過分關注或渲染，可能會起到相反的宣傳作用，從而起到協助恐怖組織發展成員、宣傳恐怖主義活動的作用。此外，積極吸收婦女加入反恐隊伍中，正如安理會第2178號決議、第2242號決議，以及第2250 號決議所強調的，婦女和青年參與制定反恐和預防、打擊暴力極端主義戰略的重要性，確保婦女和婦女組織參與和領導制定反恐和打擊暴力極端主義的戰略。

3.履行《制止向恐怖主義提供資助的國際公約》的締約國義務，將資助恐怖主義的行為予以犯罪化，并加強打擊洗錢犯罪。

1999 年的《制止向恐怖主義提供資助的國際公約》明確，該公約在不影響國家和個人按國際法享有其他權利、義務和責任的前提下，將資助恐怖主義行為犯罪化。同時，從預防犯罪的角度，強調將預備行為視為犯罪。〔33〕參見《制止向恐怖主義提供資助的國際公約》第2 條和第21 條。

資助恐怖主義是一種全球現象，不僅威脅會員國的安全，而且還會破壞經濟發展和金融市場穩定。因此，阻止資金流向恐怖分子至關重要。聯合國安理會第1373 號決議和第2170 號決議號召聯合國各成員國采取必要措施阻止和遏制對恐怖主義行為的資助，以及不向參與恐怖主義活動的實體或人員提供任何形式的支持。各國應毫不拖延地凍結實施或企圖實施恐怖主義行為，或參與、協助實施恐怖主義行為個人或團伙的資金。禁止本國國民和實體為實施或企圖實施或協助、參與實施的個人和實體提供任何資金、金融資產、經濟資源、金融或其他有關服務。〔34〕參見聯合國安理會第1373 號決議，第1 段（c）。此外，由于恐怖主義組織經常冒用非營利組織實施資助恐怖主義犯罪的行為，金融特別行動組（FATF）指出，恐怖分子濫用非營利組織的方式大致表現為三種形式：（1）恐怖組織冒充合法的非營利實體；（2）利用合法非營利實體作為恐怖主義融資渠道，包括為了逃避資產凍結措施；（3）隱匿或掩飾秘密轉賬行為將用于合法目的的資金交給恐怖組織。因此，所有國家都有義務將用于實施恐怖主義活動而收集資金的行為作犯罪化處理并予以起訴，凍結和扣押用于或劃撥給恐怖主義組織的所有資金。〔35〕See The FATF Recommendations, https://www.fatf-gafi.org/publications/fatfrecommendations/documents/fatf-recommendations.html, last visit on June 30, 2020.

4.加強邊境管理等預防措施，防止外國恐怖主義戰斗員以及非法資產越境轉移，并采取司法措施調查、起訴、引渡外國恐怖主義戰斗員。

國際社會正在通過聯合國安理會和國家層面采取多種措施遏制外國恐怖主義戰斗員的威脅，這些措施包括通過軍事手段，及司法手段的羈押、起訴、禁止旅行的行政性規定等。外國恐怖主義戰斗人員加劇了對國際社會安全的威脅。〔36〕See Border Management ,paragraphs No.（ 1-11）, https://www.un.org/sc/ctc/focus-areas/border-control/, last visit on May 6, 2020.聯合國安理會在最近的決議中呼吁會員國加強措施，防止恐怖分子過境。采取的措施包括確保身份證件不是偽造的，根據國內法和國際法采用基于證據的風險評估、篩選程序，以及收集和分析旅行數據識別構成恐怖主義威脅的人，而不是采用基于歧視的特征分析。決議還呼吁會員國對進入其領土的可疑恐怖主義分子及其隨行家屬采取適當措施。

2017 年，毒品和犯罪問題辦公室為東南歐編寫了一份關于調查和起訴外國恐怖主義戰斗員的新培訓手冊，調查和起訴外國恐怖主義戰斗人員已成為反恐工作的主要挑戰之一。〔37〕同前注〔11〕。各國有義務將任何參與恐怖行為的人繩之以法，同時強調必須援助可能成為恐怖主義受害者且與外國恐怖主義戰斗人員有關聯的婦女和兒童，針對可能促進各種恐怖行為作用的家庭成員制定有針對性的起訴、恢復和重返社會政策。安理會第2396（2017）號決議通過后，聯合國反恐執行局明確了司法打擊外國恐怖主義戰斗員的措施及可能出現的挑戰：一是對返回人員及其隨行家屬進行全面風險評估的困難，強調與起訴遣返和轉移外國恐怖主義戰斗員有關的各種證據和司法挑戰；二是由于大量外國恐怖主義戰斗員已經進入國家刑事司法程序，因此，對監獄提出了新的要求，并日益關注監獄內激進化的可能性；三是即將釋放的被監禁外國恐怖主義戰斗員可能帶來的風險，包括其中一些人可能重新參與恐怖主義活動和激進暴力的問題。此外，為了避免外國恐怖主義戰斗員以宣告失蹤的方式逃避司法審判，有些國家尤其是有些歐洲國家采取缺席審判的方式審判外國恐怖主義戰斗員。

5.打擊恐怖主義犯罪的司法手段需要強有力的證據支撐，必須加強證據的收集、采信與互認。

在2020 年1 月30 日至31 日舉行的會議上，聯合國安理會反恐執行局討論了全世界刑事司法當局在起訴恐怖主義罪行方面面臨的挑戰，除了涉及法律框架的相關問題外，證據的缺乏也是運用司法程序的重要挑戰。一是在高風險的情況下收集證據問題。2020 年2 月13 日，安理會反恐執行局開展了“在高風險情況下收集可用證據，以便將恐怖分子繩之以法，并在國家刑事法院審判”的主題會議。會議介紹了“在國家刑事法院中為軍事目的收集、處理、保存和分享用于起訴恐怖主義犯罪信息的便利使用和可接納性的證據準則。”〔38〕同前注〔7〕， paragraphs No. 1, last visit on February 13, 2020。二是關于電子證據的收集和使用、獲取跨境電子證據方面的問題。2019 年5 月27 日至29 日，安理會反恐執行局舉行了涉及美洲和歐洲有關電子證據收集和使用的最新立法進展以及會員國獲取跨境電子證據當前做法等內容的研討會，探討加強對恐怖分子利用互聯網和社交媒體等尖端技術渠道實施犯罪和其他復雜罪行的調查和起訴。〔39〕See CTED participates in regional workshop for Latin America on obtaining electronic evidence from private CSPs, paragraphs No. 2, https://www.un.org/sc/ctc/news/2019/05/30/cted-participates-regional-workshop-latin-america-obtaining-electronic-evidence-privatecsps/ , last visit on May 30, 2019.

隨著互聯網和社交媒體使用的迅速擴張，2019 年11 月，由聯合國安理會反恐執行局主持舉行了聯合會議，探討了“加強中央機關和反恐檢察官和調查人員在跨境調查中從私人通信服務商獲取數字證據的能力，尤其著重于反恐事項”等問題。會議致力于加強和促進執法機構和通信服務提供者在跨境獲取數字證據方面的合作，以確保根據國際人權法和國家立法有效保存、收集、處理、轉移和受理數字證據，以及以“全球倡議”的方式展開技術討論，以協助通信服務提供商（尤其是小型通信服務提供商）響應執法機構對電子證據的要求。〔40〕See CTED holds Expert Group Meeting on Lawful Access to Digital Data, paragraphs No. 1, https://www.un.org/sc/ctc/news/2019/11/27/cted-holds-expert-group-meeting-lawful-access-digital-data/ , last visit on November 27, 2019.2019 年12 月，聯合國安理會反恐執行局再次以“從互聯網服務提供商獲取反恐和相關有組織犯罪交叉活動的電子證據邊境調查”為主題召開聯合會議。〔41〕See CTED holds regional workshop for criminal-justice practitioners of Central Asia on “Obtaining Electronic Evidence from Internet Service Providers （SPs） in Counter-Terrorism and related Organized Crime Cross-Border Investigations”, paragraphs No. 1, https://www.un.org/sc/ctc/news/2019/12/20/cted-holds-regional-workshop-criminal-justice-practitioners-central-asia-obtaining-electronic-evidenceinternet-service-providers-sps-counter-terrorism-related-organiz/ , last visit on December 20, 2019.2020年4 月，聯合國毒品與犯罪問題辦公室表示，將繼續致力于為刑事司法官員提供所需的工具和知識，以應對與電子證據和恐怖分子使用互聯網有關的挑戰。目前，由于新型冠狀病毒性肺炎大流行，與恐怖主義案件中基本電子證據的保存、收集和利用有關的問題也變得尤為關鍵。〔42〕同前注〔7〕，paragraphs No. （8-10）, last visit on April, 2020。從安理會反恐執行局和聯合國毒品與犯罪問題辦公室近年來的努力可見，合法獲取電子證據在打擊恐怖主義犯罪中發揮著至關重要的作用。

6.在《聯合國憲章》和法治框架下的全面合作，有效打擊恐怖主義犯罪。

恐怖主義犯罪越來越具有跨國性，對一國的威脅便是對所有國家的威脅，各種威脅相互交織在一起，無論哪一個國家多么強大，都不能單單依靠本身的力量保護自己免受當今各種威脅的傷害。〔43〕參見2004 年聯合國大會決議，A/59/565，第17 至24 段。聯合國安理會在2014 年通過第2178 號決議時強調，特別提請注意恐怖主義的日益擴散性，各國有必要加強國際、區域和次區域合作，以打擊外國恐怖主義戰斗人員的威脅。〔44〕See International, regional, and subregional cooperation, paragraphs No. 4, https://www.un.org/sc/ctc/focus-areas/internationaland-regional-cooperation/, last visit on May 17, 2020.為了有效打擊資助恐怖主義行為，會員國必須開展區域和國際合作，包括通過相關實體，特別是國家金融情報部門交流業務信息。〔45〕See https://www.un.org/sc/ctc/focus-areas/financing-of-terrorism/ , p. 4-5, last visit on June 28, 2020.各國協同打擊一切形式的恐怖主義，特別是自“9·11”事件以來，加強反生物恐怖研究，對可能被恐怖分子用來制造危害人類健康的生物武器，如炭疽桿菌、肉毒中毒、鼠疫、病毒性出血熱、蟲媒病毒、白喉以及耐抗菌素等加強合作研究，防止生物恐怖襲擊。

各國加強刑事司法合作以及預防恐怖主義犯罪的合作，杜絕為實施或企圖實施恐怖主義犯罪的人提供庇護所。1996 年12 月17 日，聯合國大會第88 次全體會議上通過的一項決議早就強調：一是聯合國所有成員國都應將恐怖主義行為列為犯罪行為，且此類犯罪不具備任何抗辯理由；二是擴展了尋求難民身份者“曾參與恐怖活動”的范圍，即曾因任何與恐怖活動有牽連的犯罪被調查、起訴或者定罪；三是涉嫌恐怖活動的人，即使處于獲得難民身份的過程中，其恐怖活動犯罪行為不能免于刑事訴訟。此外，強調恐怖活動犯罪不適用“政治犯不引渡”的原則。兩國間即使沒有引渡條約，也應盡量為引渡恐怖活動犯罪嫌疑人提供便利條件。各國間應當通力合作使恐怖活動犯罪分子受到正義審判，應當就恐怖分子的身份、行動、獲得支持以及武器裝備等信息進行交流合作，以便相關國家調查、起訴該恐怖活動犯罪。〔46〕同上注。

此外，預防是打擊恐怖主義犯罪的積極措施之一，消除滋生恐怖主義的環境和條件對防止未然恐怖主義犯罪的發生起到至關重要的作用。國際社會仍高度期待有效預防恐怖主義，尤其是以標準化法律文件為指引、以核心法制原則為依托、符合正當程序、尊重人權的應對措施。國際社會已經出臺了眾多致力于打擊和預防恐怖主義的國際和區域法律文件，要求各國在本國刑法典中予以犯罪化，禁止以任何形式組織、煽動、參與、鼓勵或容忍恐怖主義，將恐怖分子或任何支持、協助、參與、企圖參與恐怖活動，或者為恐怖活動提供庇護的人繩之以法，將與恐怖主義犯罪相關聯的毒品交易、非法武器交易、洗錢、走私高危險性物質等犯罪行為繩之以法。〔47〕同上注。各國應加強與其他國家有關部門協助，以便成功調查、起訴和懲罰違法行為人，尤其是那些實施國際恐怖主義罪行的人。教育也是預防措施的主要方法，聯合國大會在2015 年強調了預防暴力極端主義的重要性時強調教育的重要性以及通過灌輸“尊重生命”理念和提倡“非暴力、適度、對話和合作的做法”促進包容的重要性。〔48〕參見聯合國大會第70/109 號決議。

三、全球打擊恐怖主義犯罪的執法合作

國際反恐執法合作是刑事司法合作的重要部分，高效的執法合作才能有效打擊恐怖主義犯罪，國際社會通用的執法合作手段有引渡、刑事司法協助和聯合偵查等，其中包括警務合作、情報交流和機制性對話等。聯合國反恐公約和相關反恐決議在要求締約國履行公約的義務時，也要求國家間開展刑事司法合作，如《關于制止非法劫持航空器的公約》（1970 年）首次對涉恐人員規定了引渡和刑事司法協助條款。聯合國安全理事會在2001 年通過的第1373 號決議和2004 年通過的第1566 號決議均將刑事司法合作納入各國打擊恐怖主義的關鍵戰略之一。雖然這兩項決議未明確提及刑事事項上的所有合作形式，但第1566 號決議呼吁各國合作將任何參與資助、規劃、籌備或實施恐怖活動的人繩之以法。同時，第1373 號決議要求各國給予最大程度的刑事調查協助。無論是繩之以法還是刑事調查協助，即便是在聯合國公約框架下的合作，也要依托各個國家的合作意愿和合作效力。

（一）雙邊執法合作協議的簽署與執行

簽署雙邊合作協議或建立的相應機制是執法合作的基礎，如中美執法合作聯絡小組機制和中英高級別安全對話等。2001 年以來，提高執法合作和情報合作也是歐盟與美國合作的重點。美國與歐盟官員在警務、司法和邊境政策事項上的對話顯著增加。歐盟與美國達成了系列新協議，包括美國與歐盟警務和司法機關信息分享安排、美國與歐盟引渡條約與司法協助條約、集裝箱安全協議和乘客信息數據協議。2001 和2002 年美國與歐洲刑警組織簽署兩項協議，允許美國執法機關和歐洲刑警組織共享戰略性信息（威脅提示、犯罪模式和風險評估）〔49〕See Agreement between the United States of America and the European Police Office （2001）.以及個人信息（姓名、住址和犯罪記錄）。〔50〕See Supplemental Agreement between the Europol Police Office and the United States of America on the exchange of personal data and related information （2002） .2012 年歐盟與美國〔51〕參見2012 年《歐盟與美國乘客信息記錄協議》替代“2007 年協議”。該協議自生效之日起7 年內有效，7 年后除非一方不同意，該協議會自動更新，也即每7 年會更新一次。See Article 26 of Agreement between the United States of America and the European Union on the use and transfer of passenger name records to the United States Department of Homeland Security.、2006 年歐盟與加拿大〔52〕See Agreement between the European Community and the Government of Canada on the processing of Advance Passenger Information and Passenger name Record data.、2012 年歐盟與澳大利亞〔53〕參見2008 年歐盟與澳大利亞簽署的《乘客信息記錄共享臨時協議》，“2012 年協議”替代了“2008 年的臨時協議”。與上述《歐盟與美國乘客信息協議》相同，該協議自生效之日起7 年內有效，7 年期限后除非一方不同意，該協議會自動更新，也即每7 年會更新一次。See Articles 26 and 29 of Agreement between the European Union and Australia on the processing and transfer of Passenger Name Record （PNR） data by air carriers to the Australian Customs and Border Protection Service.分別簽署了關于乘客姓名記錄的（Passenger Name Record, PNR）雙邊協議（Passenger Name Records Agreements）。〔54〕‘ Transfer of Air Passenger Name Record Data and Terrorist Finance Tracking Programme’ （European Commission - European Commission）, https://ec.europa.eu/info/law/law-topic/data-protection/international-dimension-data-protection/transfer-air-passenger-namerecord-data-and-terrorist-finance-tracking-programme_en, last visit on May 5, 2020.執法部門可以運用乘客信息記錄數據打擊嚴重犯罪和恐怖主義犯罪。

這些數據只能依據雙邊協議向第三國分享，即除了美國、加拿大和澳大利亞外，其他國家無權獲取歐盟的乘客姓名記錄數據。歐盟與美國之間的《乘客信息數據共享協議》是歐盟對美國需要的回應。〔55〕See Piet EECKHOUT, Kadi and the EU as Instrument or Actor. Which Rule of Law for Counter-Terrorism?, The External Dimension of the European Union’s Area of Freedom, Security and Justice （Peter Lang GmbH, Internationaler Verlag der Wissenschaften 2011）. p. 324.由于該類協議遭受到人權方面質疑，比如隱私權和信息保護，因此，上述歐盟與美國、加拿大協議都規定了審核和監督條款。不僅如此，歐盟還與美國簽署了“追蹤恐怖分子資金信息數據的反恐金融協議”（2010 年），利用銀行數據追蹤可疑資金。〔56〕See Agreement between the European Union and the United States of America on the processing and transfer of Financial Messaging Data from the European Union to the United States for the Purposes of the Terrorist Finance Tracking Program.值得一提的是，2010 年2 月，歐洲議會并沒有批準先前歐盟與美國已經簽署的《共享金融信息協議》。〔57〕See Jorg Monar, The Rejection of the EU-US SWIFT Interim Agreement by the European Parliament: A Historic Vote and Its Implications, （2010） 15 Eur. Foreign Aff. Rev. 143.隨后，雙方通過協商修訂了新版本的協議，歐洲議會于2010 年7 月8 日批準該協議。〔58〕See European Commission, SWD （2014） 264 final （Brussels, 11, 8, 2014）.

“9·11”恐怖襲擊發生后，美國財政部秘密通過了恐怖分子財物跟蹤項目（Terrorist Finance Tracking Program, TFTP），允許美國政府部門為了打擊恐怖活動，通過核發行政傳票的形式要求環球同業銀行金融電訊協會（Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication, SWIFT）提供金融交易信息。〔59〕See Jorg Monar, The Rejection of the EU-US SWIFT Interim Agreement by the European Parliament: A Historic Vote and Its Implications, （2010） 15 Eur. Foreign Aff. Rev. 143.雙方還在打擊恐怖資助活動，強化交通安全和應對外國戰斗員方面進行合作。〔60〕See Kristin Archick, US-EU Cooperation against Terrorism. Congressional Research Service, （December 2014） CRS Report RS22030; Kristin Archick, US-EU Cooperation against Terrorism. Congressional Research Service, （March 2016） RS22030.對“外國恐怖主義戰斗員”現象，美國與歐洲刑警組織于2015 年簽署了兩項新協議（Focal Point Travelers’ Agreement and Focal Point Check Agreement），加強雙邊合作，共同打擊外國戰斗員和非法移民。

（二）引渡恐怖主義犯罪分子的執法合作

引渡時條約前置，國際上并非國與國之間都簽署了引渡條約，在沒有引渡條約的情形下，一些引渡的替代措施在不斷得到嘗試，如個案協調機制等。即便在有引渡條約的前提下，由于全球尚未就全面反恐公約達成共識，在運用引渡模式打擊恐怖主義犯罪執法合作中也不可避免地遭遇如下挑戰。

1.認定執法對象方面的沖突，在歐盟層面認定個人或組織為恐怖分子或恐怖組織必須得到歐盟成員國的一致認同

過去幾年來，美國已說服歐盟將土耳其庫爾德斯坦工人黨（Kurdistan Worker’s Party, PKK）、哥倫比亞革命武裝力量（the Revolutionary Armed Forces of Colombia, FARC）、巴勒斯坦組織（包括哈馬斯軍事組織和政治組織）及真主黨（Hezbollah）軍事組織加入歐盟的共同恐怖組織名單。美國也根據歐盟提供的線索將西班牙巴斯克分裂組織埃塔（Basque separatist group, ETA）等加入美國的恐怖組織名單。〔61〕See Kristin Archick, US-EU Cooperation against Terrorism, Congressional Research Service, （March 2016）. p. 11.盡管雙方在涉恐名單認定方面共同努力，摩擦還是時有發生。例如，歐盟在認定與哈馬斯相關的慈善組織為恐怖組織問題上躊躇不前，因為歐盟成員國認為這些組織是與哈馬斯不同的實體組織。在對真主黨（Hezbollah）的認定上也存在一些歐盟國家反對認定真主黨為恐怖組織。

2.引渡管轄權的競合問題

就引渡跨國恐怖分子而言，恐怖活動犯罪行為，既包括預備和幫助，也包括實行行為，這些行為的行為地和結果地可能是多個國家，而該類人員可能擁有多個國籍甚至無國籍，或者國籍國與經常居住地不一致，這就會引發管轄權的競合與沖突問題。另外，網絡和社交媒體的運用超越了傳統國與國之間的界限，也存在網絡恐怖分子利用域外服務器襲擊第三國的情況，這都增加了調查取證的困難和刑法管轄權的競合與沖突。刑法管轄權沖突會導致相應的引渡競合，即均享有管轄權的幾個國家對同一犯罪分子基于相同（或者牽連性）恐怖活動行為向被請求國提起引渡請求，從而導致引渡競合。與引渡競合類似的一個問題是，歐盟逮捕令和引渡請求之間的競合問題。以歐盟與美國存在的《歐盟與美國引渡協議》為例〔62〕See Agreement on extradition between the European Union and the United States of America. 《歐盟與美國引渡協議》于2003年簽署，2010 年生效。，基于歐盟逮捕令作出的請求和美國基于該協議作出的引渡請求，哪個依據具有有限性？當然，這種情況下，有規定的依照約定，如《歐盟與美國引渡協議》規定，競爭性請求的決定權由被請求國的主管當局決定引渡給相關國家。〔63〕See Article 10 of Agreement on extradition between the European Union and the United States of America.沒有約定的，則需要協商解決競合與沖突問題。

3.引渡執法合作中面臨適用死刑的挑戰

在具有里程碑意義的Soering v. U.K.（1989 年）案中，歐洲人權法院認為，被引渡人在美國將面臨被判處死刑的危險，因而違反《歐洲人權公約》第3 條禁止酷刑、不人道或者侮辱待遇的規定，歐盟國家通過確保被引渡之人不會被執行死刑作為向保留死刑國家引渡犯罪嫌疑人的條件之一。雖然歐盟與美國引渡條約和刑事司法協助協議在2010 年正式生效，但美國的死刑制度和引渡歐洲公民兩項事項在雙方協商過程中受到挑戰。美國最后承諾對從歐盟國家引渡的犯罪嫌疑人不適用死刑。〔64〕See Article 13 of Agreement on extradition between the European Union and the United States of America.然而，英國向美國提供證據起訴號稱“甲殼蟲”組織的英國圣戰分子Elsheikh 和Emwazi 案件卻公然違反先例。英國政府在沒有得到美國不適用死刑承諾的前提下表示愿意在美國起訴“伊斯蘭國”成員Elsheikh 和Emwazi，并向美國提供證據。〔65〕See Beth Van Schaack and Julia Brooks, With a Little Help from Our Friends: Prosecuting the ISIL “Beatles” in U. S. Courts, （2019） Just Security, https://www.justsecurity.org/66653/with-a-little-help-from-our-friends-prosecuting-the-isil-beatles-in-u-s-courts/, last visit on April 29, 2020.不同以往其他案件，英國政府一開始主張要求美國承諾不適用死刑，并保障換取英國政府提供的個人信息和其他證據。但特朗普政府拒絕給予不適用死刑保障，相反，美國執法部門官員希望對Elsheikh 和Emwazi 判處死刑，同時認為，英國政府實際上并非在解決英國自己的事情（Elsheikh 和Emwazi 已經被剝奪英國國籍）〔66〕2018 年英國政府剝奪了他們的國籍。，不應給美國引渡請求設置任何限制。最終英國政府作出讓步，同意在沒有得到不適用死刑保障的情形下向美國提供相關證據以對他們進行起訴。〔67〕See Charlie Savage and Adam Goldman, Citing Death Penalty, U. K. Court Blocks Giving Evidence on ISIS “Beatles” to U. S., The New York Times （25 March 2020）, https://www.nytimes.com/2020/03/25/us/isis-beatles-death-penalty.html, last visit on May 4, 2020.Elsheikh 的母親對英國政府的做法提起訴訟，但英國高院作出判決支持英國政府的決定，認為英國政府的決定并不違法。〔68〕See Adam Forrest, High Court Rejects Challenge over UK Sharing Evidence about Suspected Isis “Beatles” Terrorists with US, The Independent （18 January 2019）, https://www.independent.co.uk/news/uk/crime/isis-beatles-high-court-case-death-penalty-evidencelegal-challenge-islamic-state-terror-a8734096.html, last visit on May 8, 2020.隨后該案上訴到最高法院，2020 年3 月25 日，最高法院判決不支持英國政府的行為，在沒有得到美國對Elsheikh 和Emwazi 不適用死刑保證的條件下，英國不得向美國執法部門提供犯罪嫌疑人個人信息數據等起訴他們的證據。〔69〕See Elgizouli v Secretary of State for the Home Department, ［2020］ UKSC 10.最高法院法官作出該判決的考量依據有兩點：一是英國政府沒有按照法律要求評估分享個人信息數據是否必要，是否遵守一定標準；〔70〕英國2018 年通過了《信息保護法案》（Data Protection Act 2018）。二是違反犯罪嫌疑人的人權，英國政府的做法是違法的。〔71〕同前注〔69〕。死刑不引渡原則成為剛性原則，甚至有些在引渡程序進行中會以不適用死刑的外交承諾不充分為理由而拒絕引渡或反悔。

4.非常規引渡問題

實踐中，有些國家通過多種機制采用法律或者法外手段將個人從一個國家移交到另一國家。〔72〕See Silvia Borelli, Extraordinary Rendition, Counterterrorism and International Law, Research Handbook on International Law and Terrorism （Edward Elgar Publishing 2014）, p. 362.如美國對恐怖分子有時就適用非常規引渡，通過刑訊逼供、任意拘留恐怖犯罪嫌疑人等非常手段向另一國家移交犯罪嫌疑人，缺乏相應的司法監督，因而備受國際詬病。事實上，在“9·11”恐怖襲擊事件發生前，美國就時不時地采取這種非常規引渡的措施，將國外逮捕、拘留的個人轉移到美國或者第三國接受審判。〔73〕See S Borelli, Rendition, torture and intelligence cooperation, in H Born, I Leigh and A Wills （eds）, International Intelligence Cooperation: Challenges, Oversight and the Role of Law （Routledge, 2011） 88.美國的非常規引渡之所以備受國際社會的指責，就在于這種措施違法了人權的基本要求。非常規引渡不經過正常的逮捕、拘留程序，任意逮捕和非法拘禁等措施違反了個人安全和自由。通過該方式實施的移交行為違反個人不受非法虐待和禁止酷刑的規定。

此外，長期以來的反恐實踐經驗表明，反對恐怖主義不僅僅是刑法問題，更涉及政治、經濟問題。反恐也不僅僅是軍隊、警察等強力機關的任務，也應充分發揮社會團體、私營機構、人民群眾、社區、志愿者等基層民間力量的作用。打擊和預防恐怖犯罪活動不僅限于刑罰手段，還有非刑罰手段；不僅有刑事手段，還有政治、經濟、行政、文化、宣傳、教育、情報等多種政策措施。在“9·11”恐怖襲擊事件之前，雖然一些國家也運用軍事力量打擊恐怖主義，但由于國際社會對使用軍事力量打擊恐怖主義存在較大分歧和爭議，使用軍事力量遵循的約束條件較多，遇到阻力較大，所以規模相對較小、次數有限。但在“9·11”恐怖襲擊事件后，有些國家，如美國政府宣布發動全球反恐戰爭，并分別于2001 年10 月7 日發動阿富汗戰爭和2003 年3 月發動伊拉克戰爭，使得采取軍事打擊恐怖主義犯罪成為一種適當的選擇。但是，無論稱之為“反恐戰爭”或“軍事打擊”，一旦動用軍事力量，不管動用軍事力量（訴諸戰爭權）的決定是否合法，這種模式有可能導致武裝沖突，而一旦發生沖突，則需要考慮確保應對恐怖主義的軍事措施和刑事司法措施之間能夠得到重新平衡。采取軍事打擊措施時，應在聯合國框架下，根據集體安全原則得到授權的情況下，遵守國際人道主義法和國際人權法的標準。采取軍事措施具有正當性，但它仍應作為反恐的例外情形，而不應將軍事打擊予以常態化。聯合國一般采取非強制性措施或針對性制裁來處理非國家行為體。如聯合國安理會第1267（1999）、1989（2011）和2253（2015）號決議針對伊拉克和黎凡特伊斯蘭國、基地組織和有關個人、團體、企業和實體適用的制裁制度。

四、結語

恐怖主義是一種復雜多變的現象，隨著犯罪的國際化，恐怖主義犯罪的國際性和跨國性愈加凸顯。1987 年，前蘇聯總統戈爾巴喬夫表示支持建立國際刑事法院，并明確國際刑事法院僅限于管轄恐怖主義犯罪。1989 年，特立尼達和多巴哥向聯合國提出，該國面臨著對毒品和恐怖主義罪行起訴和引渡的難題。〔74〕See M. Cherif Bassiouni, The Time Has Come For an International Criminal Court, at Indiana International and Comparative Law Review, Spring 1991; Michael P. Scharf, The Jury Is Still Out On The Need For An International Criminal Court, at Duke Journal of Comparative and International Law, 1991.從上述兩個國家關于懲治恐怖主義犯罪的態度可見，恐怖主義犯罪已經超越一個國家管轄和制裁的范圍。各個國家在積極更新本國的反恐立法的同時，也在努力承擔起預防和懲治恐怖主義犯罪及其相關的犯罪國際義務，以有效應對日益升級和錯綜復雜的恐怖主義威脅。

聯合國層面在沒有出臺一部全面的、專門的反恐公約情況下，采取“一行為一公約”的立法模式，積極應對恐怖主義犯罪帶來的威脅。諸如針對危害航空安全和航海安全相關犯罪，通過了《關于在航空器內犯罪和其他某些行為的公約》《關于制止非法劫持航空器的公約》和《國際民用航空公約》及其議定書等；針對核材料相關的犯罪，通過了《核材料實物保護公約》和《核恐怖主義公約》；針對恐怖主義爆炸犯罪，通過了《制止恐怖主義爆炸事件的國際公約》；針對資助恐怖主義犯罪，通過了《制止向恐怖主義者提供資助的國際公約》和聯合國安理會 1373 號決議。

但是不容否認的是，當前恐怖主義犯罪在全球范圍內日益升級，各種恐怖主義犯罪形式不斷涌現，諸如海上恐怖主義犯罪、核恐怖主義犯罪、網絡恐怖主義犯罪，以及生物恐怖主義犯罪等，聯合國采用的這種分散式的立法模式顯然不能及時回應當前恐怖主義犯罪的威脅，應對恐怖主義犯罪仍然是全球面臨的難題。在禁止組織、煽動、鼓勵、容忍、為恐怖主義活動提供便利條件或資金支持的前提下，采取適當可行的措施確保一國領土既不被用作建立恐怖組織或恐怖組織訓練營，也不被用作準備、組織針對他國或他國公民的恐怖活動。遵循國際慣例，避免出現反恐單邊主義和“雙重標準”的現狀，充分利用本國刑事司法體系，積極抓捕并起訴恐怖主義犯罪行為人，適用或起訴或引渡原則，在不能起訴的前提下將犯罪嫌疑人移交，使之受到法律制裁。

有效的反恐措施和保障人權在打擊全球恐怖主義犯罪中是相輔相成的，世界各國的經驗表明，保障人權和尊重法治有助于打擊恐怖主義，特別是通過在國家與國家管轄范圍內的個人之間營造信任氣氛。國際社會只有樹立命運共同體意識，堅持“共同、綜合、合作、可持續的新安全觀”，打造多渠道務實反恐合作，構建全方位的國際反恐網絡，共同應對全球性的安全挑戰，應積極履行國際公約、條約的義務，加強國際刑事司法合作。在條約缺失的情況下，積極采取個案協調機制，最終將恐怖主義犯罪分子繩之以法。