東盟國家自然人流動壁壘承諾水平與實際執行差異分析

(廣西大學 廣西 南寧 530004)

一、引言及文獻評述

中國與東盟國家在2011年進一步達成了第二批《服務貿易協議》，服務貿易協議的簽訂促進了我國與東盟國家間的服務貿易發展。自然人流動作為服務貿易的四種提供模式之一，是促進雙邊經濟合作發展的重要貿易方式，然而在四種模式中開放度最低，不僅受到政策協議上明文規定的限制，而且還受到政府監管和執行力度等多變、不透明因素的影響，造成自然人流動在承諾水平和實際水平之間的差異。數據顯示，中國與東盟國家在自然人流動合作方面仍不足。2017年末中國對外勞務合作國別分布的前十個國家中，僅有新加坡和馬來西亞兩個東盟國家，排名分別是第三和第七，國別合作發展不平衡，雙邊仍存在著種類繁多的自然人流動壁壘，阻礙了雙邊服務貿易的發展。

自然人流動是指一成員的自然人到其他成員境內提供服務，以獲取報酬。相應地，自然人流動壁壘就是指服務出口國與服務進口國對自然人流動采取的阻礙措施。王軼山、馮宗憲教授將其劃分為四種類型，一是進入東道國前的市場準入限制，如經濟需求測試、職業資格認證、國家教育資歷認證等；二是過境時的簽證限制，主要體現在簽證的配額、程序的復雜和低效等方面；三是進入東道國后的歧視性待遇，主要表現在工資與稅收的差異、對境外自然人工作調換和生活地域靈活性的限制、對境外自然人居住期限的限制、勞動力市場的本地保護等；四是行政管理壁壘，主要表現在具體承諾的模糊性和由此引發的行政管理的隨意性。宋雅楠、馮宗憲對準入限制、停留限制、資格認證、經濟需求測試、簽證壁壘和工作許可四個指標比較中國自然人流動壁壘在承諾水平和實際水平下的差異，得出中國自然人流動壁壘承諾與實際水平中，壁壘程度存在較大差異的結論。一國的自然人流動會因為政府政策的執行力和監管等多方面原因造成服務貿易承諾水平和實際開放水平的差異，自然人流動壁壘不僅僅是承諾水平下的限制，還應包括執行過程的低效、隱蔽、含糊等原因引起的壁壘。

二、《中國-東盟服務貿易協議》框架下自然人流動壁壘的構成

《 中國—東盟服務貿易協議》沿襲了 GATS“ 正面清單”的承諾方式，對部門承諾中沒有列出的分部門，不予開放，而對部門承諾中列出的分部門，有限度、有條件地給予開放。多數東盟成員國的服務貿易分部門對自然人流動作出水平承諾外，不作承諾。少數國家，尤其是為了保護本國的劣勢產業和勞動力市場，對個別的部門作出了限制。

(一)自然人流動的市場準入壁壘

1.經濟需求測試和勞動力市場需求測試。這兩種壁壘是指經過測試外國自然人所提供的服務是本國市場或本國勞動者不能提供的，但為本國經濟發展所需要的。即使是在區域內的自然人流動，經濟需求測試和勞動力測試仍然被不少東南亞國家所采用。印尼、新加坡、馬來西亞和菲律賓等國都實施了經濟需求測試。印尼國內有著較高的失業率，政府規定外國勞動者的使用僅僅局限于專家，外國的專業技術人員必須經過證明且必須與國家的發展目標相一致，雇用外國人的外國投資企業則要向投資協調理事會提交測試結果。新加坡也對外國勞動者的進入實施勞動力市場測試，外國勞動者只有在補充國內勞動力市場的情況下才被允許進入，并享有國內勞動者的優惠措施。馬來西亞則規定入境的勞動者必須經歷一系列的勞動力市場測試以確定是否有適當的馬來西亞本國勞動者可以從事該項服務或擁有這項技能,只有經過這些測試后，馬來西亞移民局才會發放就業許可證。菲律賓允許國外非居民到本國提供服務的條件是申請之時沒有菲居民與之競爭、能夠或愿意提供此類服務。

2.自然人的準入限制。此類限制主要是對自然人類型及數量的限制。緬甸、老撾、柬埔寨等國家對公司內部的高級管理人員、高級技術人員、專家的調動允諾開放；緬甸限制只有經理級人員可以在緬甸提供服務；越南規定銷售服務提供人員不允許直接提供服務，必須受銷售服務供應商的雇傭而提供服務，允許提供服務的目的是設立商業存在的人員；柬埔寨對設立商業存在的人員流動的停留期限不加限制。

3.停留期限的限制。自然人流動是臨時的、短期的跨國流動，東盟國家通常會對自然人流動的停留時間期限作出規定。通常對公司內部人員調動停留期限按年數計算，對商務訪問者停留期限按天數規定，并可延期。如泰國允許公司內部調動人員首次入境為1年，可進行延期三次，每次不可超過一年；柬埔塞對商務訪問者首次入境可停留90天，可延期30天。

(二)自然人流動的國民待遇壁壘

東盟國家要求外國工人應當遵守國內的移民法和勞工法。泰國、柬埔寨、文萊、越南和馬來西亞規定除市場準入欄中與自然人有關的措施外，不作承諾。柬埔寨在承諾中明確聲明，外國勞動者應當遵守移民和勞動法規；越南制定了外國勞動者具體的個人所得稅列表。新加坡不對自然人流動的國民待遇作出承諾；菲律賓指明由政府單位采取的措施不作承諾；老撾對外國服務提供者及其在老撾境內工作的外籍人員應按照 10%的統一稅率為其在老撾境內獲得的收入繳納老撾政府個人收入所得稅，然而對國內的勞工按累進稅率征收個人所得稅；印尼對外籍服務提供者費用征收規定模糊。東盟國家對國民待遇的限制規定模糊不清，絕大數國家不作承諾，這就給其的自然人流動制造壁壘留有很大的空間，也是造成自然人流動壁壘的承諾水平與實際水平存在差異的主要原因。

(三)其他壁壘

有些自然人流動壁壘沒有體現在《中國-東盟服務貿易協議》中，而是通過國內法律法規來限制自然人的流動。

1.工作許可證壁壘。東盟成員國規定所有外國雇員必須持有有效的工作許可證，才能入境提供服務。新加坡提供工作許可證主要有四種類型，即雇傭準證(EP)、S準證(SP)、外國工人的工作準證和其他準證，對不同類型的準證授予具有不同的資格要求。雇傭準證(EP)是允許外國專業人員、經理和高管持有，需有至少3300新加坡元的固定月薪；S準證(SP)允許中級技術人員持有，需有至少2200新加坡元的固定月薪，必須具有學位或畢業證書，并且具有相關的工作經驗，雇主受到雇傭配額的限制并需為持S準證的員工支付稅費；外國工人的工作準證(WP)允許外國熟練工人持有，雇主同樣受到雇傭配額的限制，其他工作準證是為國外更專業的人員提供更靈活的工作準證，如外國家政人員和表演藝術家等。

2.簽證壁壘。簽證壁壘是許多國家頻繁使用的自然人流動壁壘的手段，東盟地區內鼓勵推動簽證一體化，但更多傾向于對短期旅游的外國人入境提供便利，而工作簽證的信息審核嚴謹，特別是發生國與國之間政治關系僵化時，對入境的對方國家的公民信息審查及其嚴格。

三、東盟國家自然人流動壁壘承諾水平與實際執行差異分析

承諾水平下的自然人流動壁壘主要以協議中自然人流動水平承諾及東盟國家關于自然人流動的政策法規來考察，實際執行下的自然人流動壁壘主要以各國家在執行承諾與政策法規的過程中存在不可忽視的隱性或歧視性壁壘來考察。東盟國家除了在停留期限、準入限制上自然人流動壁壘的實際執行下和承諾水平下基本一致外，其余存在實際執行的偏差現象。

第一，在工作許可證上，在承諾水平下規定所有雇員必須獲得有效的工作許可證便可在國內就業，但通常實際申請許可證的程序和手續繁瑣，時間周期長，這就對公司內部緊急調動執行任務的人員造成了壁壘。特別地，有些國家為保護本國勞動力，鼓勵企業聘用國內人才，對企業雇傭外籍高級專業技術和管理人才限制用工指標，超過用工指標的企業將面臨較高的外勞稅。如柬埔寨要求企業在雇傭外國專業技術和管理人員需提前一年申請，每個企業所雇用的外籍勞工不得超過企業職工總數的10%。

第二，在經濟需求測試上，通常對于高級專業技術和管理人員的進行嚴格的經濟需求測試，然而這種嚴格性是不可見的，甚至世界上的其他國家都沒有統一標準的經濟需求測試體系，東盟國家內也沒有相關的文件說明或者定義哪些崗位是屬于“國內暫缺”或“特殊需要”而應由外國雇員來提供服務的，這種測試規定的模糊性，執行的可隨意性和可變化性，是限制自然人流動最有效的措施。

第三，在簽證上，承諾水平下成員國鼓勵簽證辦理簡單便捷化，但這種鼓勵更多體現在旅游、訪學等短期簽證上，對于工作簽證，實際上辦理程序復雜、嚴苛，存在執行、監管上的壁壘，比如有的國家在失業率較高的時期，短時間內無法修改法律法案，會增加對外來的雇員的簽證信息、簽證目的、簽證材料等審查力度，稍有不合格，立當拒簽，甚至還規定在一定期限內不可再重簽。如菲律賓為保護國內勞動力市場，簽證程序和手續較繁雜，周期長。

第四，在國民待遇上，承諾水平和實際執行水平能夠體現出較大差異，間接地阻礙了自然人流動。在協議中，無論是水平承諾還是具體承諾，國民待遇項下承諾的規定多為“除市場準入規定外，不作承諾”，然而國內卻對自然人的國民待遇制定不同的標準和限制。比如稅收標準、外國雇員異地流動限制、福利保障等。菲律賓規定雇員不得隨意更換雇主；泰國規定工作許可證不可以異地使用，限制了外國雇員在國內的流動；新加坡對不同行業的外籍員工征收不同的稅收標準，區別對待技術工人和非技術工人，阻礙普通勞工的流入；文萊限定企業雇傭外籍員工的數量，超過配額數量將增加企業的外勞稅，抑制了企業對外籍員工的需求。

四、結論及政策建議

總的來說，東盟國家對自然人流動的承諾開放度是比較低的，自然人流動壁壘承諾水平下與實際執行下呈現較大差別的現象，這種現象使得東盟國家對自然人流動作出的承諾成為“空頭支票”，無法發揮出促進中國與東盟兩地區的自然人的便利、自由流動的作用。而且，這種差異的存在不僅僅是因為東盟國家出于保護本國勞動力市場而有意為之，還因為其國內的法律法規與《服務貿易協議》的承諾相矛盾而無意發生的。

據此，提出以下政策建議：第一，中國與東盟雙邊談判需進一步推進，積極消除自然人流動壁壘。壁壘存在，究其原因是人為而產生，還是首先依靠雙邊國家加強溝通交流，經過不斷地協商，追求共同利益，逐步消除與東盟國家間的自然人流動壁壘。第二，建立東盟國家咨詢服務機構，減少因信息的不對稱造成的勞動力跨境流動的阻礙。自中國-東盟自貿區成立以來，中國與東盟的貿易往來進一步提升，國內涌現的許多的東盟國家貿易與投資咨詢機構，但對往東盟國家勞務的咨詢服務項目是少之又少，使得前往東盟國家勞務的人員對其壁壘了解得不夠充分，因信息不對稱阻礙了自然人的跨國流動。第三，加強人才建設，提高勞動力質量，培養高級技術和管理人才。在人力資源俞顯重要的時代下，經濟高速增長和失業率增高的矛盾，提高勞動力質量，開發人力資源向技術型和知識型人才是發展的方向和趨勢，加大東盟對我國人才需求，其自然人流動的壁壘就不會對我們造成困擾。