關于預算單位開展績效工作的探析
——基于A市預算單位的績效調研

(景德鎮陶瓷大學 江西 景德鎮 333000)

一、預算績效背景

2018年9月，《關于全面實施預算績效管理的意見》文件正式下發，將預算績效管理提升至影響國家治理體系和治理能力的新高度。文件中強調了實施預算績效管理的必要性及各項重要舉措，各省市應在中央的統一部署下積極推進預算績效管理工作。

二、預算績效開展現狀

本文將以預算單位為對象，通過調研預算績效工作開展的現狀，為A市下一步預算績效管理工作提供思路與方法。經調研，A市于2012年啟動預算績效管理工作，經過不斷探索實踐，逐漸建立績效管理制度，不斷擴大績效管理范圍，已取得顯著成效，但隨著績效工作的推進，一些深層次問題也逐漸顯現。

由于這些預算單位內部情況多為不同，本文將分為兩類單位進行情況了解，一類為下屬單位多、部門齊全、人員配備完善的一級預算單位；另一類多為無下屬單位、業務量少、業務部門與財務部門之間崗位人員交叉的二級預算單位。根據這兩類單位進行預算績效工作的現狀探析。

在一級預算單位中，相關績效文件已下達至各業務科室，要求通讀中央、省、市級關于全面實施預算績效管理相關文件，人員均對預算績效有所了解，力爭做到全員參與預算績效工作，績效意識較為強烈。在A市啟動預算績效管理工作早期，諸多一級預算單位由于部門整體資金量大、項目資金多，便積極配合財政部門開展績效工作，目前，已擁有良好的績效經驗做法，找到適合自身的績效模式。但是，一級預算單位中的績效工作責任落實也仍有難度，由于績效工作涉及到的業務科室眾多、所需專業性強，即便單位內部門人員配備齊全，也存在著各崗位之間互相推卸工作責任情況，績效工作的內部履職未縷清。

在二級預算單位中，多數單位未曾關注各級財政下發的相關績效文件，人員對于績效的理解仍停留在傳統的績效思想，預算績效意識尚不明朗。由于單位整體資金使用量小、項目資金少甚至無，因此在財政要求預算資金全覆蓋績效管理前，諸多二級預算單位未開展績效工作，目前仍處于初期摸索階段。與一級預算單位相同的是，績效責任是否能落實到位也是一個難題。在二級預算單位中，諸多單位內部部門并不健全，人員配備不足，各業務科室之間崗位人員互相交叉，一人承擔多崗，進行績效工作難度大。

值得一提的是，可以發現由于績效工作落實責任難的問題，部分單位選擇了市級績效庫內第三方中介機構介入，雙方協同完成工作。這不僅解決了單位內部績效難分配問題，也能使各單位的績效結果保證客觀、公正，缺少了單位自評導致的主觀性。但在第三方介入績效工作時，一級預算單位與二級預算單位面臨的問題也多為相似。在目前缺乏績效評價個性指標體系和相應的標準值的情況下，第三方機構對于各級預算單位職能情況、項目內容難以了解全面，在編制績效目標、績效評價報告上所反映的情況有限，導致績效高質量難以保障。

三、預算績效面臨的主要問題

(一)預算績效理念有待進一步加固。雖然有關全面實施預算績效管理的文件已下發至各預算單位，但諸多單位對于預算績效的理解多停留在表面，“重支出、輕績效”、將績效工作作為額外負擔的工作思想仍然存在，造成績效工作落實不到位，如績效評價工作一評了事、工作后續未監控、績效結果未應用等問題，導致績效工作難以發揮作用。

(二)預算績效保障有待進一步完善。首先，中央、省、市的相關績效文件內容多為原則性規定，尚未制定詳細的績效制度、細化統一的績效流程，導致文件尚未對各單位起到約束性作用。其次，在績效實務中，績效評價個性指標庫等專業體系也仍處于空白狀態，未能提供給單位技術支撐及保障。最后，財政部門對各單位的預算績效宣傳與培訓較為不足，也為單位的績效工作進展停滯不前提供理由與借口。

(三)預算績效評價結果權威性不足。預算績效管理工作包括經濟、管理、社會等多方面專業知識，涉及領域廣，業務復雜，單位人員難以將績效工作一肩挑。同時，第三方機構的績效工作也處于初期成長階段，在缺乏數據庫支撐的背景下，第三方對預算單位的職能履行、項目情況的缺少系統了解，在實施過程中和單位的溝通協調不易，績效佐證資料收集困難，這些都導致了績效評價結果偏于簡單化、格式化，沒能真正發揮出預算績效的激勵約束作用。

四、針對發現問題的原因剖析

(一)各單位對績效工作缺乏重視?？冃Ч芾硎巧罨斦w制改革、優化財政資源配置路途中必不可少的部分，它帶來的將是系統性、革命性的大變化。在全面實施預算績效管理過程中，會不可避免的與傳統預算思維、制度進行碰撞，造成工作實施有難度，因此，預算績效管理需要各單位轉變傳統理念，沉下心學習琢磨新思想、新方法，而這直接導致了諸多單位的績效工作積極性不足，造成等待觀望的停滯狀態。

(二)績效管理配套建設未全力跟上。首先，由于市級層面缺少有關績效管理的地方性法規、流程規定等文件，對績效目標設定和績效運行的跟蹤監控也有待加強，造成部分單位缺乏硬性規定和約束，如盲目拔高績效目標和項目實施效果，而在實施過程中卻難以產出預期效益，導致預算資金閑置。其次，財政部門對于預算績效的宣傳與培訓力度不到位，尚未營造良好的預算績效管理氛圍，使單位弱化了自身績效管理主體責任，對財政部門的預算績效要求置若罔聞。

(三)績效專業人才、技能缺乏。首先，專門針對績效方面的人才很少，普遍由單位財務人員或是第三方中介承擔起績效工作的責任，而績效工作涉及的多面專業性導致單位、第三方等團體難以在短時間內培養績效人才、完成績效工作。其次，實際工作中績效報表多由人工填報，暫未運用大數據背景下計算機系統，也未并入財政大平臺，這不僅影響了績效工作的進展效率，也影響了預算績效管理的信息互通。

五、下一步措施與建議

(一)提高自身站位，帶動績效意識。現行文件將預算績效管理提升到一個前所未有的高度，各級預算單位應充分認識全面實施預算績效管理的重要性和必要性，把思想認識和行動統一到中央的決策部署和要求上來，結合自身實際情況，把預算績效工作落實到位。

(二)完善績效配套制度，規范績效工作。市級財政部門應從本地績效管理的實際情況出發，充分借鑒外地成熟和成功的做法，用研發創新的手段，逐步建立預算績效相關程序性和技術性配套制度，用規范性文件進行固化，使績效工作在各預算單位有序、規范、高效地展開，讓預算績效管理不僅是財政部門的“單兵推進”，更是各預算單位應該廣泛參與的績效共同治理。

(三)利用第三方力量，幫扶績效運行。首先，在財政資金支出范圍廣泛、資金使用后的績效呈多樣性的背景下，開展預算績效工作要求多、難度大，這也賦予了第三方中介機構新的使命和要求。它的介入不僅打破了預算單位“既當運動員，又當裁判員”的局面，也相應提升了績效科學性以及政府公信力。其次，第三方中介機構也應響應財政部門號召，選聘一些專業能力強、綜合素質好的執業人員參與預算績效工作，提升預算績效規范化和標準化水平。