住房買賣合同網簽備案何以必要

常鵬翱

在房產主管機關的專門網絡系統中簽訂合同，并由主管機關在網上加以備案，是我國住房買賣的特色，業界將此通稱為網簽備案。①有關網簽備案的構造、程序等規范，主要參見住房和城鄉建設部《房屋交易與產權管理工作導則》《關于進一步規范和加強房屋網簽備案工作的指導意見》和《房屋交易合同網簽備案業務規范（試行）》。網簽備案在我國已實行二十多年，在住房交易和監管方面發揮著重要作用。在不動產統一登記前，網簽備案和房產登記均由房產主管機關主導，網簽備案直接約束著房產登記，即網簽備案的買賣合同是所有權轉移登記的必需材料，沒有網簽備案，就沒有轉移登記。在統一登記后，自然資源主管機關統一辦理登記，網簽備案仍由房產主管機關主導，在這種分隸的現實中，網簽備案有無必要存續，成為相當尖銳的爭論問題。筆者是自然資源部和住房城鄉建設部分別聘任的專家，在參加這兩個機關以及國務院督查辦、司法部等機關主持的與網簽備案相關的一系列討論時，深感爭論的激烈程度。這個問題直指網簽備案的必要性，事關網簽備案的廢存，茲事重大，筆者提出網簽備案的必要性理由，期待理論界和實務界同行共同討論。

一、從市場管制看網簽備案的必要性

質疑網簽備案的首要理由，認為買賣是市場交易的基本形態，汽車、珠寶等其他商品買賣無需網簽備案，為何住房買賣需要這種機制？這種質疑看上去符合“相同事物應予相同對待”的道理，但住房買賣與汽車、珠寶等其他商品買賣終究不同，主要在于住房買賣事關千家萬戶利益，市場管制不可或缺，而其他商品買賣沒有這樣的政策目標，它們并非相同事物，當然應有不同的運行機制。從住房買賣管制的實踐來看，網簽備案是落實管制的合適把手。

（一）住房買賣的管制

綜觀世界各域，房產都是價值高昂之物，住房又涉及基本民生，為了防止民眾居無定所或流離失所，政府除了提供公租房等保障用房，還會對住房買賣進行必要的管制，故住房買賣市場向來不是高度自由的交易市場，我國也不例外。更為特別的是，我國住房買賣市場是突破計劃經濟體制的重重包圍產生的，自始帶著政府管制的基因，在發展過程中，又因我國民眾缺乏合適的投資渠道，住房曾長期成為投資集中點，導致不少城市的房價漲幅過高，以至于“房子是用來住的，不是用來炒的”成為經典的管制總綱。對住房買賣的管制是全方位的，從標的物、主體到行為，無不包含在內。

首先是對作為標的物的住房管制。在過去一段時期，通稱為一手房的新建商品房是住房的主要形態，其可以在尚未建成時進行預售，也可以在竣工驗收后進行現售。預售是典型的將來物買賣，最大的風險是買受人付了價款，但住房不能預期建成，為了有效控制風險，《城市房地產管理法》第45條第1款第4項要求作為出賣人的房地產開發企業必須取得預售許可證明。根據《城市商品房預售管理辦法》第7條，取得預售許可證明的條件是房地產開發企業取得土地使用權、建設工程規劃許可證、施工許可證，投入開發建設的資金達到工程建設總投資的25%以上等。至于現售，根據《商品房銷售管理辦法》第7-8條，商品房需滿足已通過竣工驗收等條件，并報主管機關備案。沒有取得預售許可證明或沒有進行現售備案的商品房，不能進入市場買賣。買受人已購買的存量房通稱為二手房，在買賣市場中的分量越來越重，為了抑制房價，不少城市采用“限售”政策，要求買受人取得住房所有權滿一定期限后，才能再予出賣。

其次是對主體的管制。這種管制最常見的形式是不少大中城市的“限購”政策，如通過國籍、戶籍、已繳納社會保險金或納稅時間長短、已擁有住房的套數等限制買受人的購房資格，這些限制條件會隨住房供應量、價格等市場因素變化而調整或取消。此外，為了懲戒失信被執行人，根據《最高人民法院關于限制被執行人高消費及有關消費的若干規定》第3條第1款第3項，被執行人是自然人的，一旦被采取限制消費措施，就不得購買包括住房在內的不動產。當然，“限售”住房的所有權人沒有賣房的資格，無法通過買賣將其所有權轉讓給他人。

再次是對買賣行為的管制，這是管制的重點，其形態多樣。比如，住房買賣合同涉及的事項既多又專業，當事人通常并不精通，為了平衡雙方利益，同時也為了確保買賣符合相關法律法規，主管機關起草并推行買賣合同示范文本，以柔性的方式引導買賣雙方據此訂立合同。又如，買受人先支付價款，后取得住房所有權，是住房買賣的通常規律，商品房預售更是如此，且價款是建房的重要資金來源，一旦房地產開發企業挪用購房款導致商品房在建工程“爛尾”，將嚴重損害買受人，為了防止出現這種風險，《城市房地產管理法》第45條第3款嚴令房地產開發企業把購房款專用于在建的商品房工程建設，為了實現這一要求，主管機關就必須采用妥當的管制措施。再如，從住房買賣合同的簽訂到價款支付再到房屋交付和所有權轉讓，均存在時間差，期間如何約束出賣人的違約動機，督促和約束其按約履行，主管機關有適當介入進行管制的必要。還如，住房買賣多通過房地產經紀機構進行，經紀機構是否合法合規運作，對交易安全和市場秩序影響深遠，在實踐中不少經紀機構為了謀取不當利益，損害買賣雙方及銀行等關聯方利益，②參見《一中院調研二手房交易中金融衍生服務亂象成因并提出建議》，載《北京高院信息》第173期，2017年5月12日；《三中院調研二手房買賣中違規收取“高評費”問題》，載《北京高院信息》第179期，2017年5月16日。對此亂象也要由主管機關嚴加管制。

（二）網簽備案是落實管制的合適把手

住房買賣需要管制之處眾多，妥當實現這些管制，既不抬升交易成本，又能提高管制效率，無疑是最優目標，網簽備案制度在相當程度上實現了該目標。

首先，在網絡信息技術的支撐下，網簽備案系統能與不動產登記、公安、財政、民政、人力資源社會保障、金融、稅務、市場監管、統計、法院等部門系統聯網互通，實時生成全面權威的數據庫。住房和主體是否符合管制要求，在該系統能準確反映出來。而且，“限售”“限購”等政策隨時勢變化而產生或調整時，會實時表現在網簽備案系統中。這樣能有效防止出現監管漏洞，倒逼交易者滿足相關要求，如促使房地產開發企業及時辦理商品房預售許可證明或現售備案，否則就無法出賣商品房。

其次，主管機關能把住房買賣合同示范文本內設在網簽備案系統之中，買賣雙方在簽訂合同時，只要把協商一致的主給付義務填入即可，至于其他義務、違約責任等內容無需再勞心費神，這不僅便利了雙方，也能平衡雙方利益，能有效維護交易秩序。不僅如此，網簽備案系統準確記載了住房買賣合同的成立時間，這個時間由此得以固定，買賣雙方和主管機關都不可能改變，借此很容易準確判斷某一住房買賣是早于還是晚于“限售”“限購”等管制政策的實施時間，有助于這些管制政策的順利實施，節約管制成本。

再次，網簽備案系統有交易資金監管的功能，即買受人支付的價款交由主管機關委托的銀行等第三方保管，在其按照約定取得房屋所有權后，第三人再把價款付給出賣人。該功能能確保價款安全，并實質平衡買賣雙方的利益，即在買受人先付款時，能防止因出賣人惡意違約，導致買受人既不能取得房屋所有權，還失去了對價款的控制；在出賣人先轉移房屋所有權時，能防止因買受人惡意違約，導致出賣人既得不到購房款，還失去了房屋所有權。而且，根據《北京市商品房預售資金監督管理辦法》第26條等規定，通過網簽備案系統，主管機關既能事先監督房地產開發企業是否把買受人支付的購房款專用于商品房在建工程建設，又能在房地產開發企業違規操作，不專款專用時，暫停或限制其辦理網簽備案，使其難以順利開展商品房預售，從而督促其合規操作。

復次，同一房屋只能網簽備案一次，在住房買賣合同網簽備案后，出賣人又把同一房屋出賣給他人的，該買賣合同無法辦理網簽備案，在網簽備案與房屋所有權轉移登記掛鉤的現實中，根據《不動產登記暫行條例實施細則》第38條第2款，未網簽備案的買賣合同不能導致房屋所有權轉讓，這樣一來，在住房買賣合同訂立和房屋所有權轉移登記之間的時間差無法彌補的情況下，能有效防控一房數賣的風險，保障網簽備案的買受人如愿取得房屋所有權。

最后，在對房地產經紀機構經營行為的監管方面，網簽備案也發揮著重要作用。一方面，網簽備案不僅適用于住房買賣合同，還囊括房地產經紀合同；不僅房地產經紀合同的訂立因網簽備案而透明化，買賣雙方向房地產經紀機構支付的傭金也是資金監管范圍，這就非常有利于主管機關對房地產經紀機構的經營行為進行事先和事中監管。另一方面，根據《房地產經紀管理辦法》第36-37條，房地產經紀機構違法違規經營的，主管機關停止其辦理網簽備案，這將起到釜底抽薪的效果，導致房地產經紀機構根本無法經營，從而在相當程度上促使房地產經紀機構合法合規進行經營。缺失網簽備案，主管機關對房地產經紀機構沒有有效的監管手段，不利于房地產交易市場和中介服務市場的健康良性發展。

概括而言，與汽車、珠寶等普通商品買賣不同，住房買賣并非完全自由的領域，而是存在各種管制，不僅有商品房預售許可、現售備案等前置性的限制，還有“限售”“限購”等政策干涉，以及合同訂立和履行的制度約束，主管機關如若沒有合適的監管把手，這些管制將懸置高空無法落地，從現實情況來看，網簽備案正是這樣的把手，其具有很強的實效性。

二、從不動產登記的功能看網簽備案的必要性

還有一種質疑認為，在住房買賣管制方面，不動產登記也能發揮與網簽備案類似的作用，且以登記簿為中心的不動產登記系統與以樓盤表為中心的網簽備案系統在內容上高度重疊，均記載了房屋的物理狀態和權利狀態，而不動產統一登記已在全國推開，存量房買賣的網簽備案尚未在全國通行，這樣看來，用不動產登記來替代網簽備案，無疑是更優的選項。不過，從不動產登記的功能來看，它不能替代網簽備案，上述質疑不能成立。

（一）物權登記不能替代網簽備案

以不動產物權為對象的不動產登記是物權登記，它是不動產登記的主力，主要功能是為社會公眾提供真實的不動產物權信息，以保障交易安全。在此功能引導下，登記機構必須依法審查當事人的申請，最大程度確保登記簿的記載能準確顯示物權變動的結果，使登記簿的確如同《物權法》第16條第1款規定的那樣，成為不動產物權歸屬和內容的根據。住房買賣是一個交易過程，單從物權變動的角度看，買賣合同是發生在先的原因，所有權轉移是適當履行合同所產生的結果，它靠物權登記予以表征，就此而言，物權登記處在最后的環節，有明顯的結果導向。與此不同，網簽備案在客觀上雖然通過樓盤表能顯示所有權歸屬，但其重心不在于此，而是旨在保障所有權轉移這一結果發生的同時，還確保住房買賣合同恰當訂立、內容公平、履行適當，從合同的磋商、訂立到履行，為住房買賣的全生命周期提供可靠保障。既然功能不同，物權登記就不能替代網簽備案。

首先，買賣雙方在締約磋商時，有了解作為買賣標的物的住房能否交易，自己或對方有無買賣資格等現實需要，網簽備案系統能準確且便宜地提供這些信息，從而節省雙方的探尋成本，降低交易風險，及早預防損失。由于不動產登記機構沒有管理住房買賣的職責，由其同步實時落實“現售”“限購”等政策，存在一定的操作難度，而且，根據《不動產登記資料查詢暫行辦法》第21條，買受人作為利害關系人在查詢登記資料時，只能查詢登記簿中記載的房屋相關信息，不能得知有關出賣人的其他信息，故物權登記難以像網簽備案系統那樣為當事人的締約提供充分信息。在此現實約束下，若沒有網簽備案，買賣雙方只有在訂立合同后，到登記機構申請所有權轉移登記時，登記機構才能通過各種途徑來確認標的物能否買賣或主體資格是否受限，這當然會增加登記機構的審核成本，降低登記機構的辦事效率。更重要的是，由于登記是住房買賣的最后環節，若此時才能確知標的物或主體的確受限，住房買賣就成為不可能完成的交易，則當事人的締約磋商、訂立合同和履行合同的成本付之東流，還因合同無法實際履行而要承受交易風險，造成社會資源浪費。

其次，結果導向的物權登記以準確表征不動產物權為主要目的，至于住房買賣合同，只要有轉移住房所有權的主給付義務即可，其他內容如何，并不在物權登記的關注范圍，而它又處于買賣的最后環節，買賣合同示范文本由此難以借助物權登記而在當事人之間推行，這既無法節省當事人交易磋商和擬定條款的成本，也無法平衡雙方的利益。這些欠缺在網簽備案系統中就不存在。還要看到，通過登記簿的記載，物權登記能固定房屋所有權轉移的時間，但無法準確固定買賣合同簽訂的時間，當事人完全能倒簽合同時間再據此申請登記，這完全無助于“限售”“限購”等管制政策的實施，而網簽備案能固定買賣合同的訂立時間，沒有這一缺陷。此外，網簽備案系統能適時抓取和固定買賣合同約定的價款，這樣既能落實《城市房地產管理法》第35條規定的房地產成交價申報制度，還能成為稅務機關征稅、商業銀行或公積金機構核定發放購房貸款額度和利率等的標準。

再次，從訂立住房買賣合同到房屋所有權轉移存在時間差，在此期間，只要當事人不辦理預告登記，一旦發生住房價格大幅上漲等情形，出于利益最大化的機會主義動機，出賣人不履行合同而將標的物轉讓給他人后，買受人的交易目的就會落空，只能尋求違約救濟。也就是說，在防止出賣人一房數賣，確保買受人取得房屋所有權方面，物權登記無能為力。但網簽備案有這樣的功用，只要住房買賣合同網簽備案，系統會顯示標的物已賣，出賣人不能就同一住房再通過網簽備案與他人訂立買賣合同，甚至也不能以該住房為標的物為他人設立抵押權，③參見重慶市高級人民法院（2017）渝行申423號行政裁定書、上海市第一中級人民法院（2018）滬01民終6620號民事判決書。客觀上增強了合同的約束力，能保障買受人實現合同目的，同時也能避免其為尋求違約救濟所產生的成本。

復次，物權登記僅注重登記簿記載的住房所有權是否符合當事人轉讓所有權的合意，至于在買受人取得所有權之前，如何確保其支付的價款不會因出賣人的違約行為而遭受不測風險，就非物權登記的任務了。這個任務仍由網簽備案來承擔，交易資金監管能為此提供完備的解決途徑，既能防止出賣人轉讓了住房所有權卻拿不到價款，又能防止買受人支付了價款卻無法取得住房所有權，既能有效平衡雙方的利益，又能降低違約時的救濟成本。還應附帶提及的是，在沒有預告登記的前提下，物權登記是確定房屋所有權的根據，借此能知悉某人的房產狀況，故其是財產公示的重要平臺，但實踐中出現已支付價款的買受人不辦理所有權轉移登記的現象，買受人在此對出賣人的債權也是其財產，物權登記顯然無法顯示這種財產，而網簽備案能彌補這一缺口。

最后，作為管制住房買賣的重要把手，網簽備案是主管機關管控房地產開發企業和房地產經紀機構的工具，借此倒逼這些企業合法合規經營和運作，這些作用是物權登記先天缺失的。

（二）預告登記不能替代網簽備案

與物權登記不同，預告登記以住房買賣合同等引致不動產物權變動的合同為對象。在網簽備案發展的前些年，我國大陸沒有預告登記，這種狀況直到21世紀初才稍有改觀，如2001年《南京市城鎮房屋權屬登記條例》第29-30條規定了預告登記，2002年《上海市房地產登記條例》第5章也規定了預告登記。不過，除了這少數幾個地方，我國大陸的其他地方均沒有預告登記。2007年《物權法》徹底改變了這種狀況，該法第20條規定了預告登記，它在實踐中主要適用于商品房預售，看上去與商品房預售合同網簽備案非常接近，再加上有些法院指出網簽備案會發生與預告登記類似的效力，④參見河南省南陽市中級人民法院（2014）南民二終字第01188號民事判決書、最高人民法院（2015）民申字第661號民事裁定書。以至于不少人認為這兩者沒有實質差異，預告登記完全能替代網簽備案。

這種認識有誤，因為網簽備案和預告登記的制度差異太大，以至于它們是兩種完全異質的制度，相互間無法替代，主要表現如下：

第一，制度發展不同。網簽備案是因應我國上世紀90年代起步發展的商品房預售交易實際需要而逐漸發展成型的，域外沒有類似的操作機制，具有鮮明的中國特色；預告登記源自中世紀的德國，除了《德國民法典》《德國土地登記條例》的相關規定，瑞士、我國臺灣地區等也有相應的制度，《物權法》的預告登記借鑒了這些經驗，屬于法律移植的產物。

第二，制度定位不同。網簽備案自始就在不動產登記之外運作，不能歸為不動產登記，是房產主管機關主導的行政措施；預告登記是不動產登記的一類，遵循不動產登記的一般規律，是不動產登記機構主導的行政行為。

第三，制度淵源不同。網簽備案的制度依據以《城市房地產管理法》為中心，輔以國務院及住房建設部的規范性文件、部門規章等其他規范性文件；預告登記的制度依據以《物權法》為中心，輔以《不動產登記暫行條例》及其實施細則、《不動產登記操作規范（試行）》等規范性法律文件。

第四，適用對象不同。網簽備案的適用對象目前限定為以房屋為標的物的買賣合同、抵押合同和租賃合同，范圍較窄；預告登記雖然在實踐中主要用于商品房預售合同和以預購商品房為標的物的抵押合同，但其在法律中的適用對象不限于此，包括以發生不動產物權變動為目的的所有債權合同，如土地承包經營權設立或轉讓合同、建設用地使用權出讓或轉讓合同、地役權合同、以土地使用權為標的物的抵押合同等。

第五，啟動機制不同。網簽備案以強制性為主要特點，這一點在商品房預售合同上表現得非常明顯，根據《不動產登記暫行條例實施細則》第86條第1款，不網簽備案，就無法辦理預告登記，在商品房建成后也無法辦理房屋所有權轉移登記；預告登記遵循不動產登記的申請原則，具有自愿性，是否啟動，由當事人自行決定。

第六，啟動主體不同。在實踐中，商品房預售和現售、經由房地產經紀機構成交的存量房買賣要由房地產開發企業或房地產經紀機構辦理網簽備案；預告登記原則上由當事人雙方共同申請，但在商品房預售，根據《不動產登記暫行條例實施細則》第86條第2款，預售人未按照約定與預購人申請的，預購人可以單方申請。

第七，存續限制不同。網簽備案沒有存續期限的限制，除非撤銷，否則網簽備案始終有效，有些地區甚至規定，即便商品房已經建成并登記發證，網簽備案也不失效；根據《物權法》第20條第2款，預告登記則因債權消滅或者自能夠進行不動產登記之日起3個月內未申請登記而失效。

第八，法律效力不同。網簽備案因為與房屋所有權轉移登記掛鉤，客觀上起到防止一房數賣的作用，一旦兩者脫鉤，就沒有這種作用；預告登記以保障債權實現為目的，限制了房屋所有權的處分權，防止一房數賣是其不容改變的法定效力。

在前述差異的基礎上，還要看到，網簽備案是政府針對房屋買賣提供的服務和管理工具，其負載的落實市場管制功能是預告登記所缺乏的，主要表現為：（1）與物權登記一樣，預告登記既難以為當事人的締約提供標的物或主體的充分信息，無法降低訂立合同的成本和履行不能的風險，還會增加登記機構的審核成本；（2）預告登記旨在記載業已成立的合同，買賣合同示范文本難以借助預告登記得以推行，且其無法準確固定買賣合同簽訂的時間，這為“限售”“限購”等管制政策的實施增加了難度；（3）預告登記沒有交易資金監管功能，無法在買受人的支付價款義務和出賣人的轉移房屋所有權義務之間形成有效制衡；（4）是否辦理預告登記，取決于當事人的意愿，故即便擴容預告登記，使其具備網簽備案的前述功能，只要當事人不申請預告登記，其功能也無法發揮，當然無法成為主管機關管控房地產開發企業和房屋經紀機構的交易活動的把手。這就更能說明，預告登記無法替代網簽備案。

三、從比較法經驗看網簽備案的必要性

另有質疑指出，從我國住房買賣的制度來看，所有權轉移登記以及預告登記受德國制度的影響很大，商品房預售則借鑒了我國香港地區的“樓花”買賣，而它們均無網簽備案機制，這說明網簽備案沒有比較法上的正當性，完全是多此一舉。的確，網簽備案是立足于我國住房買賣實踐而創設出的，不僅香港地區和德國沒有，其他國家和地區也沒有相同或類似的經驗，說明它是我國獨有的、比較法上沒有的機制。但通過功能主義的比較法觀察，不難發現，域外為了確保交易安全，有介入住房買賣的其他機制，而這些機制是我國不具備的，但網簽備案剛好能起到這些機制所起的作用，故這種質疑也不能成立。

（一）從德國的經驗看網簽備案的必要性

受歷史傳統的影響，公證人深度參與不動產買賣在德國等歐陸國家非常常見，不僅法律有明確規定，實踐也普遍如此。從整體上看，公證人全程參與德國的不動產買賣，對買賣合同的成立和履行發揮著保障和推動作用，主要表現為：⑤Vgl.Bormann/Hoischen, Oekonomische Aspktennotarieller Taetigkeit im Grundstueckerecht, in: RNotZ, 2016, S.345 ff.See also Peter L.Murray, Real Estate Conveyancing in 5 European Union Member States: A Comparative Study, in: http://www.cnue-nouvelles.be/en/000/aclualites/murray- report- final.pdf, 2007-8-31.另參見［德］埃爾克·霍爾特豪森·杜克斯：《德國不動產法中確立公證人公證的作用》，劉懿彤、常鴻賓譯，載《中國司法》2007年第8期。

首先，根據《德國民法典》第311b條、第925a條以及《德國住宅所有權法》第4條，不動產買賣合同必須進行公證，以此為契機，公證人全程參與了不動產買賣合同的磋商和成立。在實踐中，為了訂立買賣合同，公證人會進行查詢土地登記簿、向締約雙方調查與買賣合同相關的信息等準備工作，在此基礎上起草買賣合同草案，與買賣雙方進一步溝通完善。通過前述過程，既能促使當事人慎重考慮是否確定進行買賣，也能借助立場中立、業務精通的公證人的服務確保買賣合同內容公平，防止欺詐、錯誤、有失公平等影響合同效力情形的發生。

其次，在買賣合同成立后，為當事人履行合同主給付義務進行充分的準備。比如，根據《德國土地轉讓稅法》《建筑法》等規定，公證人將公證的買賣合同通告稅務局，并通知負責確定交易價格的鑒定委員會，以使該委員會能履行收集交易價格的法定職責。又如，為了確保出賣人適當履行轉移不動產所有權的義務，公證人要取得能轉移所有權的相關證明，如消滅土地負擔的證明材料、政府放棄法定優先購買權的證明材料等，還要辦理預告登記，以防止出賣人另行轉讓不動產所有權給他人或出賣人在轉讓不動產所有權之前因強制執行或破產而使買受人不能取得不動產所有權。

再次，協助并確保當事人適當履行合同主給付義務。在買受人支付價款方面，公證人為買受人購買不動產的融資擔保提供公證，并確保該借款專用于支付價款；在確有合理保證利益時，公證人接受買受人的委托，通過公證人托管賬戶來保管價款；在買受人不按約定支付價款時，公證人應予催告，買受人未完全支付價款的，公證人不辦理轉移不動產所有權所必須的手續。在出賣人轉移不動產所有權方面，根據《德國土地登記條例》第20條，轉讓不動產所有權的合意是登記的必要條件，沒有該合意就不能辦理登記，而根據《德國民法典》第925條第1款，該合同由買賣雙方同時向公證人表示，故公證人對出賣人轉移不動產所有權，辦理轉移登記起著至關重要的作用，而且，在實踐中，該登記的申請是由公證人向登記機構提起的。

可以說，公證是德國不動產買賣中的核心機制，它為買賣雙方的意思自治發動機提供著燃料，推動不動產買賣順利駛抵安全的彼岸。概括而言，德國公證人在不動產買賣中的作用，既有向當事人提供完全的磋商締約信息、確保合同內容公平、防止一房數賣和保障買賣價款安全，還能外接于其他政府機關，實現必要的管制，如將買賣合同信息提供給鑒定委員會，使其能及時獲取價款信息，這與網簽備案的部分作用是相當的。

有人會說，既然如此，我國也有公證制度，那就不妨以該制度來替代網簽備案，但這種說法不能成立，理由主要在于：

首先，網簽備案除了具有與德國公證人相當的作用，還有適合我國實際情況的作用，如據此能便宜地判斷標的物或主體是否“限售”“限購”，監管房地產開發企業和房地產經紀機構等，這些作用是公證制度所缺失的。

其次，從我國實際情況來看，德國的這種以公證為不動產買賣核心的機制無法穩妥適用，因為德國公證制度歷史傳統悠久，公證人全方位介入不動產買賣，不僅出自法律的強行規定，還是社會公眾近乎天然的本能需求和心理慣性，而我國公證制度起步較晚，公證員在社會生活中發揮的作用比較有限，不僅法律不要求住房買賣必須強制公證，社會公眾也未形成聘請公證員介入住房買賣的習慣。在沒有合適社會土壤的前提下，即便我國通過修法要求住房買賣必須進行公證，是否能達到預期效果，也頗值懷疑。我國臺灣地區的做法就是前車之鑒，其在不動產買賣同樣沒有公證的交易傳統和社會習慣，在其“民法”修訂時模仿德國等歐陸做法，規定不動產買賣合同應予公證，但修訂后該規定隨即就暫停適用，理由正在于它是否適合臺灣地區情況，有待進一步斟酌。⑥參見黃立：《“民法”第一六六條之一的法律行為形式問題》，載《民法七十年之回顧與展望紀念論文集（一）》，中國政法大學出版社2002年版，第57頁以下。

再次，舍棄網簽備案而轉向公證制度，不僅浪費了主管機關費勁心力建設的網簽備案資源，還會使已經形成習慣的住房買賣陷入制度轉型的不確定之中，并要由當事人再行支付公證費，社會成本過高。而且，只要法律不強制公證介入住房買賣全程，而是由當事人自行決定是否公證，就無法實現德國公證人的作用。

最后，在我國傳統觀念中，政府機關更具公信力，不僅社會公眾更愿意相信政府機關，政府機關自身的資源和條件也使其能夠發揮相應的職責，而公證機構和公證員并非政府機關，在社會觀念中沒有與政府機關相同的公信力，這是不得不承認的社會現實。這種現實更決定了，相比于公證，政府機關主導的網簽備案在我國現時期是更現實的制度選擇。

（二）從我國香港地區的經驗看網簽備案的必要性

香港地區是商品房預售制度的發源地，為了確保交易安全，除了政府通過規劃、建筑工程報建等措施進行管制外，從房屋買賣合同的訂立到履行，離不開律師的推動和助力，主要表現為通過核對賣房的土地契據等工作為起草買賣合同作準備、為當事人雙方起草買賣合同、辦理貸款、辦理契據登記、托管購房款等，⑦參見石珍：《香港“樓花”出售的一些規定》，載《中國房地產》1996年第3期；申立銀、張紅：《香港樓宇買賣的法制管理》，載《中國房地產》1997年第7期；李倩：《香港的房地產登記制度及其啟示（下）》，載《中國房地產》2001年第1期；香港特別行政區土地注冊處官網（https://www.landreg.gov.hk/chs/services/services_a.htm）。從而能降低當事人獲取信息的成本、防范交易風險、預防糾紛，與德國公證人以及我國大陸網簽備案的作用大體相當。

在我國大陸，與公證制度不能替代網簽備案一樣，律師也無法替代網簽備案，主要因為：（1）網簽備案所具有的高效甄別標的物或主體是否“限售”“限購”，監管房地產開發企業和房地產經紀機構等作用，律師是沒有的；（2）我國大陸住房買賣缺乏尋求律師協助的社會習慣，法律也無正當理由強制住房買賣必須由律師介入引導；（3）拋開網簽備案這種公共品，轉由當事人自行付費委托律師介入住房買賣，會浪費巨大的社會資源；（4）律師的公信力弱于政府信用，用律師來替代網簽備案難以為社會普遍認可。

無論德國公證人還是香港律師，都是為了實現不動產買賣的平穩安全，減少違法操作的可能，降低事后糾紛的成本，而在不動產買賣中通過法律強制和習慣引導相結合而加入的輔助當事人進行交易的介入機制。這與國際上通行經驗——由專業人士介入不動產買賣的實際運作——是一致的。⑧See Jaap Zebenbergen, Andrew Frank and Erik Stubkj?r (eds), Real Property Transactions: Procedures, Transactions Costs and Models, IOS Press, 2007, pp.7～277.雖然各國家或地區的歷史傳統、交易習慣、法律規定存有不同，對不動產買賣過程的介入機制也各有特色，但有一點是有共性的，就是進行介入的并非政府。這意味著，在政府不介入不動產買賣過程的前提下，又缺乏合適專業人士的適當介入，那當事人就要自求多福，自行化解或承擔可能的風險。我國臺灣地區就面臨這樣的問題，它沒有類似于網簽備案的政府管制工具，又沒有德國公證人或香港律師那樣的合適專業人士，為了自保，出賣人在完成所有權轉移登記后，通常責令地政士領取土地所有權狀后不立即將它交付買受人，必須等購房人付清尾款后，再交付土地所有權狀，⑨參見謝哲勝主編：《不動產登記法律與政策》，元照出版有限公司2016年版，第33頁。這種操作無法真正化解風險，因為買受人已是所有權人，其無需所有權狀就能處分標的物，也完全能以土地所有權狀丟失為由另行申請補辦。

概括而言，關注不動產買賣的安全是每個理性法域均要考慮的問題，這是相關制度在本域特定要素制約下所應有的功能，德國公證人和香港律師介入不動產買賣均體現了這一點。這也說明，對某個法域的某一制度進行考察時，不能僅關注制度構成本身，還要關注與其有關的其他制度，從而才能完整理解。對我國大陸而言，網簽備案是實踐摸索出來的交易介入機制，具有本土特色，符合實際需求。經過長期的社會實踐，網簽備案在我國大陸住房買賣中蔚然成風，適用起來相當穩定。我國大陸缺乏域外的交易介入機制，但網簽備案發揮著實質相當的作用，這反過來確證了網簽備案的必要性。

四、結語

網簽備案把住房買賣合同的磋商、成立和履行粘合在一起，為有限理性的當事人提供了與交易相關的完全信息，為住房買賣的全生命周期設定了風險可控可測的軌道，為主管機關落實市場管制提供了可靠把手，把自由交易和有效管制較好地結合起來。正因此，在房產主管機關和不動產登記機構分隸的現實中，無論從市場管制的角度來看，還是從不動產登記的角度來看，抑或從域外經驗的角度來看，網簽備案均有存續的必要性。

從實踐效果來看，網簽備案除了前述提及的方面，它因為建立在網絡信息技術的基礎上，具有公開透明特性，在為當事人的住房買賣提供便利的同時，也便于當事人監督主管機關的行為，能最大程度地避免尋租空間，促進依法行政。再加上網簽備案需要與不動產登記、公安、財政、民政、人力資源社會保障、金融、稅務、市場監管、統計等系統網絡和業務平臺互聯互通，客觀上促成了房產管理的政務信息化頂層設計框架，既有助于這些部門在業務上相互銜接和監督，從而提高行政管理的實效性和規范性，⑩參見張鎧麟、王娜、黃磊、王英、張漢坤：《構建協同公共服務：政府信息化頂層設計方法研究》，載《管理世界》2013年第8期。又能為房地產市場的宏觀調控提供準確的現實基礎數據，提高宏觀調控的準確度和高效性。在我國進一步推進依法行政，深化供給側結構改革的時代大背景下，房產管理要有科學、合理的政策引導，而與市場高度同步，能準確反映市場動態的網簽備案所能發揮的這些積極作用更不容忽視。

網簽備案是為住房買賣及其管制提供的系統平臺，它有前述的優勢作用，著眼于此，凡需要進行管制的交易，無不能借鑒網簽備案而建立類似的平臺。實踐證明，山東省、浙江省等地方業已成熟的國有建設用地使用權出讓網上交易平臺就是典型，其雖未命名為“網簽備案”，但實際就是在網絡平臺上簽訂出讓合同并予以備案，功能與網簽備案并無二致。[11]參見《山東省人民政府辦公廳關于全面推進國有建設用地使用權網上交易的通知》《浙江省國有建設用地使用權出讓網上交易規則（試行）》《浙江省國土資源廳關于規范國有建設用地使用權出讓網上交易的通知》。此外，包括國有建設用地使用權出讓在內的公共資源交易平臺具有相同功能，[12]參見國務院辦公廳《整合建立統一的公共資源交易平臺工作方案》、國家發展改革委《關于深化公共資源交易平臺整合共享指導意見》。國有建設用地使用權轉讓、出租、抵押的線上交易平臺同樣如此，[13]參見《國務院辦公廳關于完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的指導意見》。土地承包合同和土地經營權流通合同的網簽備案也不例外。[14]參見《農業部關于做好農村土地承包經營權信息應用平臺建設工作的通知》《農業部2018年農村經營管理工作要點》。這些均說明，網簽備案機制在我國并非孤例，其家族成員隊伍日漸壯大，“互聯網+”的時代潮流凸顯了它們的正當性。

任何一項制度建設，都必須立足于本國實際情況，大力吸收實踐經驗，緊密呼應時代要求，才能發揮其應有的作用，這一點為我國改革開放以來的歷史所充分證明。網簽備案制度的建設和發展同樣如此，只有把它放在我國歷史背景下，與關聯的要素聯系起來進行整體分析，才能理解其意義和作用，才能發現其問題和出路，從而能更深刻地認識和評價其必要性。