集體經營性建設用地入市土地增值收益分配相關問題分析

(云南財經大學 云南 昆明 650032)

一、增值收益分配對象分析

從理論上講，農村集體經營性建設用地的市場收益來自地租，它是由土地利用的經濟價值和土地的增值收益組成的。目前，農村集體建設用地的市場分配目標主要是轉讓價格和純收入作為分配目標。轉讓價格是指在市場上轉讓的交易價格，轉讓價格被用作市場收益分配的對象。優點是操作簡便且計算簡單。缺點是它需要特殊的分配費用。凈收益是市場價格減去相應成本后的收益。凈收益作為市場上收益分配的對象，具有實用性強，可以直接在收入分配主體之間分配的優點。

二、增值收益分配主體分析

(一)國家層面的分配主體

從理論上講，基層政府為農村土地擁有的建設用地市場收入的形成做出了重大貢獻。根據馬克思的租金理論，農村集體擁有的建設用地的市場收入由兩部分組成，一個是土地所有者通過所有權獲得的“絕對收益”；第二個是由于外部因素(例如地理位置和周圍環境)的差異而導致的“極差收益”。關于基建以及公共建設方面由當地政府進行的投資，將會對集體建設用地的市場化效益形成造成比較積極的外部影響，必須參與收益分配。

國家從現實的角度允許集體土地進入市場，并允許將低效的土地使用以“合法身份”進入市場。作為決策者和宏觀調控者，國家應允許基層政府代表國家參與收益分配。基層政府通過征收集體土地獲得收入，然后轉讓。這是基層政府獲得土地收入的重要途徑。當農村集體經營性建設用地進入市場時，基層政府難以取得土地，收入必然受到影響。在平衡各方利益和鼓勵積極實施土地進入市場的政策方面，基層政府應該能夠從中分享一些收益。在確定基層政府的類型時，當前的農村基礎設施建設應僅限于縣級政府，因為它主要由縣級政府投資。對于市級以上政府可以以建設用地稅收分配的形式參與市場的二次分配。

(二)集體層面的分配主體

從城鎮國有建設用地流轉中汲取經驗，市縣縣級人民政府將代表國務院，成為流轉的主體，將參與市場談判和簽署轉讓協議。在中國，“農民集體”是農村集體土地的所有者，但法律并未具體規定“農民集體”的概念。《土地管理法》提到村組可對集體土地進行經營。不過《村民委員會組織法》中卻提到村組并非獨立性質的，這是村委會的一部分，所以苦對土地的經管、管理權應屬于村委會。不過村委會的概念與農村地區集體經濟的組織定義是完全不一樣的。村委會屬于政治層面的定義，屬于行政組織的一部分。而農村地區集體經濟這一組織則是經濟層面的。部分村委會和村民小組沒有集體土地，這意味著當前農村集體財產建設用地的所有者處于空置狀態。從目前的現實來看，有村民委員會。中國大多數農村土地所有權也是村委會，這種現象也已基本得到政府的認可，并得到集體經濟組織成員的認可。有鑒于此，確定作為村委會的集體收入分配主體是最可行的選擇。村民委員會在法律和經濟領域不擁有集體建設用地，以防止其行使權力不公平，以便更好地保護集體資產和權利，對于農民，必須在市場進入過程中建立決策監督管理機制。

(三)個人層面的分配主體

從理論上講，農民是集體土地的最終所有者，進入市場的收入應是農民的專有財產。即使考慮到縣級政府對進入市場收入形成的貢獻以及村民委員會在建設入市土地方面的作用，個人農民也應獲得收入。進入市場，這不僅體現了《決定》的“合理增加個人收入”的精神，而且還體現了農業用地進入市場時“賦權集體并讓農民受益”的現實重要性。

確定農民的地位更加復雜，通常的做法是“結合土地和人口”。也就是說，由于農村實行“人增地不増、人減地不減”的政策，1997年最后一輪土地承包時的集體成員和進入市場時的集體成員不再完全一致的。在分配上，有戶籍無地人員與有地無戶籍的人很難周全。采用基于土地和人的收入分配方法，即根據農民必須分享的收入，參照標準土地補償費進行土地補償。平均收入平均分配，剩余收入根據進入市場時符合分配條件的成員平均分配。

三、試點地區增值收益分配存在的問題

(一)政府對集體經營性建設用地收益分配進行過度干涉

1.政府獲得稅收權利的依據是模棱兩可的

在現行的試點地區流轉法規中，沒有依據來區分和闡明其收益。如果用作稅收，許多市縣都會違反稅收決策水平來收取收益。針對管理土地的費用說來，收受的收益占比應高于土地增值部分的占比。應該考慮政府投資來定義政府收益的比重。若是只依據總收益的比重來征集，必然會使當地政府出現職權的濫用情況，只重視收入方面而忽視管理，只考慮謀求經濟的增長。

2.政府行政管理人員和受益人的身份

由于當前集體經濟組織的交易能力不足，基層政府有時還起著保護交易的正常進行的作用。但作為管理者，必須盡一切可能避免對交易的直接干擾，并避免自己采取行動。讓對農民群體不利的市場交易獲得最大限度的收益。政府完全可授權第三方資產管理組織來對集體土地的交易、轉讓進行管理，進而使民眾的監督以及執行效率得到提高，使政府的公信力以及公平度得到保證。

3.對集體使用土地收益分配的過度限制

許多試點區域都有要求，集體土地所獲取的絕大多數土地收益都需要執行統一的集體資產管理，可分給集體組織組成成員的不過其中非常小的一部分。不過各地的真實狀況并不完全一樣。立法者無須對收入流通的最佳去處進行明確規定，而應依據詳情懷著來制定。若是在村民自治范疇的，則必須由組織的成員根據經濟狀況和各地的實際需要確定。根據當地情況，完整設定最大的市場回報值。從這個意義上講，政府應著重對資金的特殊狀況進行指引、監督，而并非對其比例方面進行直接干涉。

(二)沒有建立完善的集體經濟組織收益分配相關制度

1.集體土地的產權不明確，缺乏收入分配的依據

確定土地權是轉讓集體財產建設用地的前提，同樣是對收入進行分配的前提條件。創建明確、清楚的土地所有制是對村民土地權的一種保護，能夠推動此權的交易和公平分配收入的基礎性工作。由于集體建設用地的產權尚不明確，尚未進行登記和確認的工作，這引發了對土地合法性，建設用地使用權的質疑。集體所有權受項目融資等方面的限制，極大地影響了集體管理的類型，流轉規模和建設用地效益。

盡管每個試點地區都規定，在決定收入分配計劃的過程中必須遵循民主程序，但通常以村民會議的形式進行，有三分之二以上的村民通過。實際上，決策過程通常是形式上的，大多數分配計劃是由市領導或幾名村干部制定的。然后，讓民眾以舉手的方式完成關于計劃的選擇(投票)。他們基本上是沒有決策權以及分配權的。在底層，極難得到上訴的途徑。在大多數地區，向農民分配的只是一筆貨幣補償。確保農民長期收入的可持續增長和維持長期收入的穩定分配也很困難。

2.集體經濟組織缺乏有效的收益分配監控機制

現階段關于集體經營的建設類土地進行收益分配時，并無統一、標準的管理機制。更多的依然是私人性質的交易。轉讓土地用于農民集體建設的收入比例低主要是由于以基礎設施投資和公共建設為名的政府收入分配過多，以及對地方領導人的私人拘留，市、村干部盜用和其他非法行為。這些問題主要是由于缺乏完善的內部和外部監督機制，以及無法有效地限制和懲罰損害集體土地使用權利益的個人和主體。

(三)農民收益分配的個體保障能力不足

1.農民承認和保護產權的能力較弱，產權容易受到侵犯

在試點地區的收入分配規則中，轉讓所得將土地增值部分剔除，調節金之外的部分是歸于集體經濟機構，不過并未對剩余部分在成員間的分配進行明確未定。這使基層工作者或者別的利益群體有了不正當操控土地收入以及運用職權謀得私利的機會。村民基本享受不到土地轉入市場以后所獲得的收益，并且即使權利被侵犯時也并無對應的補救辦法。

2.農民集體成員身份的識別不明確，并影響個人財產權的實現。

集體成員身份的確定與收入分配的方式有關，但戶口被認為是確定成員身份的唯一依據，而忽略了沒有登記的戶籍人口的權益保護。

(四)土地使用權人難以在再次流轉中獲得充分收益

1.土地所有者再次分享流轉收益是不科學的

土地使用權人于集體建設土地的運用權繼續流轉當中，其收益的重點分配主體既包含自然人，也包含組織。使用土地的組織或者個體把還有使用期的土地權轉讓給其他人，這也是市場行為之一，是需要上交稅款的，同時將土地以及開發的成本部分扣除以后，享受剩余的轉讓金部分。而繼續流轉的土地受益者則必須、也只有是持有原土地使用權者。并且這種權力屬于益物權的一種，持有者是有獨立財產權。持有原始土地權的人將其使用權轉讓出云時，權力已結束了轉讓，沒有資格再次參加收入分配，否則原始土地所有者的利益將受到嚴重損害，市場秩序將很容易受到干擾。

2.政府缺乏參與再次流轉收益分配的依據

關于各個地區的試行政策當中，當地政府基本上都有提到，繼續流轉的土地增值部分應以出讓土地增值金的方式來分攤。這使使用土地者的財產權受到了極為嚴重的損害。繼續流轉時期的市場交易，政府并未參與其中。即便是關于公共設計方面的投資，周邊設計的優化等等，也僅僅屬于政府的職能之一，并不直接參與流通。原因是在土地使用者取得土地使用權后的開發利用過程中，相關的設施成本和生產經營活動稅費將分別支付。政府本身已通過這種方式獲得了直接收益。今后，如果建立與集體建設用地出讓相類似的國有土地繳納土地增值稅的制度，就應當實行明確的稅收制度，不能簡單地以土地增值稅的形式收費，否則會違反稅收原則。

(五)收益分配公平缺乏有效保障

1.土地規劃和監管制度不完善，影響收益規模化

現階段，關于集體經營類型的建設土地數目以及使用方式計劃并無對應的指導性文件。而計劃是保證土地通暢無阻轉入市場的前提。規劃確定了進入市場的土地范圍，也是保證進入市場的土地規模的基礎。有的集體將隨意改變土地的使用方式來影響收入規模，集體和農民的某些權利將無法在分配中實現。

2.土地價格機制不完善，市場價值無法有效實現

土地所具有的價值是由價格來代表的。若是市場價格的規定缺乏合理性、科學性，必然會使土地市場扭曲式發展，難以將其價值真正的體現出來，并且其權力持有人得不到應得的收入。這一事實將會導致分配不公。在試點地區的流轉中，土地使用權轉讓市場的競爭程度相對較低，定價機制無法發揮真正的作用。轉讓價格的確定是任意的，極易導致價格會變得扭曲而無法體現集體性土地的真正價值所在，若是土地的價值過低必會使得具有土地使用權者對土地的使用過于隨意，這不利于形成城鄉統一的土地建設市場。且還會削弱農民土地進入市場的熱情。

3.城鄉之間缺乏統一的商業市場平臺，不利于收入的公平分配

土地流入市場時必須領扣于較穩定的商業途徑、方式，使其流轉更加順暢并得到生意人收益分配。若是交易不公正、也不合理，則必然難以達到提高農民收入這一目標。現如今，集體經濟性質的建設土地交易場合最突出的地方就是土地以及公共資源交易中心。以“報價、拍賣、售出”等方式來完成交易或者是協議。手續繁瑣且交易成本過高，交易成本是影響使用土地的公司獲取土地的方式的重要因素。農村集體建設用地的產權復雜，一定要對種種介入市場的形式予以支持，不過前提條件是市場的環境一定要是統一的，否則其監管無法展開，更難以保證其有效性。并且很難為收入分配提供堅實的基礎。