PPP模式中公共部門職能轉變

(蘭州財經大學 甘肅 蘭州 730020)

一、文獻綜述

對PPP定義的研究。呂漢陽認為公共部門與社會資本為提供公共產品或服務而建立“全過程”的合作關系，以授予特許經營權為基礎，以利益共享和風險共擔為特征，通過引入市場競爭和激勵約束機制，發揮雙方優勢，提高公共產品或服務的質量和供給效率[1]。孫潔認為，PPP是公共部門通過民營部門(社會資本)或與民營部門一起高效完成公共部門的工作，從而實現公共部門職能的一種模式[2]。

對PPP模式中公共部門角色及責任的研究。陳婉玲(2013)認為公私合作制的本質是公共部門采用市場的方式尋求合作伙伴，公共部門在此過程中的職責應當主要是掌舵，而不是劃槳[3]。目前，隨著PPP模式在中國的深入發展，國內學者普遍認為，促進PPP模式的發展需要轉變公共部門職能。但是大多數文獻資料集中在如何完善PPP模式自身上，而少有通過借助PPP模式來推動公共部門職能轉變的專題性研究。

二、PPP模式在我國的發展歷程與公共部門職能定位

(一)PPP模式在我國的發展歷程。1978-1992年為地方公共部門局部探索階段。PPP模式以公共部門與外資合作為主。在沒有規范的法規及審批流程的情況下，“管制型政府”負面影響顯而易見。1993-2002年是我國PPP模式的中央試點階段。PPP模式仍以公共部門與外資企業的合作投資為主，公共部門主導資源配置時審批事項過多，行政權力過大，職能“越位”現象阻礙了社會主義市場經濟競爭性。2003-2012年期間相關政策框架逐步的建立，這一時期，PPP項目數量快速增長，競爭過程趨于規范透明，公共部門逐步從直接干預到間接調控轉變，從直接投資到合作投資轉變，從直接經營到特許經營轉變，由“全能型”向“有限型”過渡。2013年至今是我國PPP模式的普及階段。這一階段，相關部門規章及規范性文件密集出臺，公共部門已經充分認識到PPP模式在破解地方債務，緩解財政困境方面的重大作用，積極探索PPP模式發展方式，完善相關法規，努力為PPP模式營造規范高效的環境。

(二)PPP中公共部門職能定位。公共部門是國家治理的基本政權組織，承擔著提高一個地方經濟發展水平和公共服務的責任。厘清PPP模式中公共部門職能的定位具有重要意義。公共部門在PPP模式中承擔著以下職能。第一，決策職能。公共部門應在科學分析地方經濟發展情況及發展規劃情況下決策出適合采用PPP模式建設運營的基礎設施項目。第二，采購職能。PPP項目中的公共部門采購在市場經濟大環境下具有獨特的含義，采購的對象是社會資本，是公共部門選擇的合作伙伴。公共部門不僅要考察潛在合伙人的從業資質、財務狀況等基本面，還要進行PPP合同中具體事項的談判，最后簽訂PPP協議合同并公開招投標結果，由公共部門授予企業特許經營權提供公共產品和服務。第三，組織職能。PPP模式下的公共部門組織能力是公共部門引導社會資本、行業組織積極參與，合作治理公共服務，使市場發揮決定性作用。第四，投融資職能。PPP模式下公共部門將社會資本引入到公共產品和服務的投資體系中，由公共部門的一元供給轉變為多元主體供給。第五，監管職能。公共部門制定管制規則，根據工程質量和工程考核結果決定對施工企業的獎勵或者懲罰。第六，評估職能。公共部門績效評估是完善公共部門監管的必要手段，有助于全面了解項目真實狀況，為進一步的監管工作指明方向，規范項目發展。

三、PPP模式中公共部門職能定位存在的問題

(一)決策職能越位。各級公共部門雖根據項目出臺了確保決策民主化、法制化、科學化的規章制度，但有制度不執行，制度就失去了生命力。重點項目的建設中公共部門萬事拍板后才在當地公共部門網上公示，遑論決策過程的透明。

(二)投融資職能缺位。很多市政項目僅靠社會資本方難以完成銀行融資，公共部門在融資方面職能缺位，未創造良好的金融市場環境支持社會資本的發展，現行融資體系下監管機構加大對金融機構資金發放力度審查，公共部門違約風險和社會資本違約風險超出金融機構風險管控能力，金融機構勢必提高融資利率，融資難，融資貴的問題擠占了社會資本的利潤空間。

(三)組織職能定位不清晰，越位與缺位并存。轉變公共部門職能，首先公共部門之間的職責界限要清晰，依法分工，依法行政，公共部門職責的履行不應該出現盲區，避免職能缺位。由于公共部門組織職能定位不清晰，市局越位同時區級缺位，難以協調推進工作。

(四)監管職能既缺位又錯位，績效評價職能滯后。在PPP模式中公共部門既是參與者又是監管者，使得公共部門對自己評價時會沒有統一客觀的標準衡量，雖然各級市公共部門出臺了很多文件促進工程建設的工作，但對實際執行情況卻疏于監管，也缺乏“成本-效益”評估。“監管俘虜”現象使得監管過程中腐敗滋生，預算績效管理工作中隨意性及評估程序主觀性導致評估結果科學性不足。

四、PPP模式下公共部門職能轉變的實現途徑

基于PPP發展中公共部門職能存在的問題，本部分分別從PPP前期準備階段、建設實施階段和運營維護階段提出相應的公共部門職能轉變建議。

(一)PPP前期準備階段。第一，在公共部門決策中應堅持公共服務意識和依法行政意識，職能轉變過程中始終堅持公共利益的最高價值導向。健全重大行政決策事項，聽取人大、政協意見制度，推行重大行政決策草案社會公布制度，完善聽證會、網上征詢等公眾參與決策機制；第二，公共部門應完善PPP制度體系保障項目規范，制定和完善與PPP模式相適應的投資、價格、財政、稅收、金融、土地管理、國有資產管理等方面的政策措施，提高融資可得性，規范PPP市場發展。

(二)PPP建設實施階段。第一，各部門組織職能歸位，發揮執行合力功效。公共部門需要優化多部門之間的協調溝通效率，在組織的引導下形成有效治理局面，多方合力共同推進工作落實，明確部門責任，列出權責清單，真正做好放管服改革，解決多頭管理的問題。探索“牽頭管理、多方配合”的部門合作機制，賦予牽頭管理單位一定的調配權和監督權，提高行政效率；第二，推動行政權利結構的優化，提升精細化管理能力。

(三)PPP運營維護階段。第一，完善信息共享平臺建設，提高公共服務效能。在推廣PPP模式中，需要降低信息不對稱造成的合作風險，保證項目的公開透明。公共部門應充分利用現代信息和通信技術，推進公共管理和服務的信息化；第二，注重監管和服務的有機結合，創新監管方式。堅持監管和服務的統一，防止監管缺位，越位和錯位；第三，加強政府績效管理，規范科學地進行績效評估。統籌兼顧地完善考核評價體系，實地考察當地情況，制定科學合理的績效評估體系。