關于南昌市青山湖區政府財政支出績效評價管理的調研報告

周頤熙

(江西省南昌市青山湖區財政局 江西 南昌 330029)

財政支出績效評價工作是構建“事前有目標、事中有監控、事后有評價、評價結果有運用”的預算績效管理中不可缺少的一環，有利于正確引導和規范財政資金監管，提高財政資金使用效益及透明度。

一、地方政府財政支出績效評價的基本理論

財政支出是國家各級政府的一種經濟行為，是對集中起來的財政力進行再分配的活動。從財政的層級上可以分為中央級財政和地方級財政。在我國現行的財政體制下，地方財政主要包括了省級、市級、縣區級和鄉鎮級的財政系統。作為地方政府活動中的重要組成部分，地方政府財政收支活動關系到地方政府職能發揮水平。

效率、效果和效益統稱即績效。所謂地方政府財政支出的績效是指財政支出最終所能得到的實際效果以及其發揮的主要作用，測度地方財政在其轄區內資源配置活動與其最后所產生的實際效果之間的比價關系。所謂財政支出績效評價是指在績效評價方法和理論的指導下，以財政支出活動過程中的效益性、效率性和效果性為主要研究對象，圍繞財政支出投入的資金與其所產生的效益，對照一定的標準和要求，進行綜合的、系統的、科學的考量和評判。地方政府財政支出績效評價就是在績效評價和相關理論的指導下，對地方政府的財政支出活動所產生的效果、效益做出科學測度及綜合評判。地方政府財政支出績效評價作為財政支出管理的一種手段，其核心是強調財政支出所產生的績效，形成一種以結果為導向的支出管理模式，最大限度的發揮資金的使用效益，發揮好財政職能，提升服務水平。

二、南昌市青山湖區政府財政支出績效評價管理的主要內容、研究方式、成效與應用

(一)南昌市青山湖區政府財政支出績效評價管理的主要內容

南昌市青山湖區政府于2014年7月正式成立區財政績效評價管理辦公室，之后相繼出臺《青山湖區績效評價管理職能細則》、《青山湖區財政支出績效評價管理辦法》、《關于全面實施預算績效管理的實施意見》等文件，現已建立部門和單位預算績效管理、項目預算績效管理績效目標管理的預算績效管理格局，績效目標管理、績效運行監控、績效評價、評價結果應用的預算績效管理鏈條，以及以財政項目資金(包括轉移支付資金和扶貧資金)績效評價為重點的一般公共預算績效管理體系。

南昌市青山湖區政府財政支出績效評價主要是從投入、過程和效果三個方面來考量。

1.投入方面。投入主要是預算安排，具體評價指標有：人員經費保障率、公用經費保障率、人均公用經費變動率、民生支出占比、民生支出占比變動率、“三公經費”變動率、預算完整性、預算平衡性、財政供養人員控制率和債務率等。

2.過程方面。過程主要是預算執行情況，具體評價指標有：收入完成率、支出完成率、支出均衡率、資金結轉率、資金結轉變動率和“三公經費”控制率等。

3.效果方面。效果包括經濟效益、社會效益、生態效益和社會公眾滿意度。

(1)經濟效益具體評價指標包括：財政總收入占GDP的比重、稅收收入占比、稅收收入占比變動率、非稅收入占比和非稅收入占比變動率等。

(2)社會效益具體評價指標包括：城鎮居民人均可支配收入變動率、農村居民人均純收入變動率、人均受教育年限變動率和城鎮登記失業率變動率等。

(3)生態效益具體評價指標包括：空氣質量變動率、人均公共綠地面積變動率和萬元GDP能耗變動率。

(二)南昌市青山湖區政府財政支出績效評價的研究方式

南昌市青山湖區政府財政支出績效評價的研究方式主要有：觀察法、調查法、個案法、比較研究法、文獻資料法等。

(三)南昌市青山湖區政府財政支出績效評價管理的成效與應用

1.南昌市青山湖區政府財政支出績效評價管理的成效

(1)事前監督。按照“誰實施、誰負責”的原則，全區資金使用單位按項目明確具體責任人，全程對接全區56家一級預算單位(部門)和100家二級預算單位(部門)申報績效目標，確保了績效目標編制的完整性和相關性，2020年共申報144個部門整體支出績效目標，涉及資金12.85億元，申報202個項目支出績效目標，涉及資金5.93億元。

(2)事中監督。采取部門自行監控和財政重點監控相結合的方法對2019年度區級部門財政支出項目開展績效運行監控，通過事中監督及時掌握項目績效目標的完成情況及資金支出進度。

(3)事后監督。2019年在區直部門全面開展2018年財政項目支出績效自評基礎上，聚焦資金使用與項目管理存在的短板弱項實施重點評價。經初步評估篩選及上報區政府審定，委托第三方機構對擇選的區境保護局購買污染源普查服務資金、區環境保護局污染防治經費、區農業農村局農村水環境治理(村點生活污水處理)市級補助資金、區農業農村局新農村建設村點配套資金、區政府金融辦市級化肥淡季儲備補貼等政策性強的項目資金，按程序開展了重點績效評價，涉及評價資金613.2萬元。受托第三方獨立完成的6項重點績效評價報告，對項目績效的綜合評價評分客觀、公正，較真實反映了資金使用績效。根據第三方評價報告評分及資金使用質量綜合評價，實施重點績效評價項目的綜合評分為92分，總體評價等級為優。

2.南昌市青山湖區政府財政支出績效評價的應用

(1)南昌市青山湖區印發了《青山湖區財政支出績效評價結果與預算編制相結合實施細則》、《財政預算績效管理工作考核辦法》和《青山湖區高質量發展目標管理考核實施意見》等文件，加強了績效評價的細化管理工作。財政預算績效管理工作考核的流程有自我考核、區財政局考核和區考核辦結果通報三個過程，對基礎工作管理、績效目標管理、績效監控管理、績效評價管理和部門整體支出績效管理五個方面進行量化考核，實行年度百分制考核評分標準，并作為區高質量發展目標管理考核的依據；將政府財政支出績效評價結果與預算編制相結合，績效評價結果作為預算安排的依據，同時實行績效評價結果公開制度。

(2)對財政項目支出重點績效評價結果有問題的單位，督促責任單位落實整改，對照問題清單，明確整改責任人與整改時間表，逐一跟蹤督辦到位。

三、存在的主要問題

(一)績效評價體系有待完善

經過6年多研究和實踐，南昌市青山湖區已初步建立了完整的財政項目支出績效評價體系，明確了績效評價的目標、內容、指標、方法和工作程序等。但在實際工作中，我們發現評價體系還有待繼續完善。主要表現在：

1.指標體系需要完善。南昌市青山湖區印發的《南昌市青山湖區財政績效評價指標匯編》將績效評價指標體系分為共性指標和個性指標兩類，但沒有制定科學可行的具體指標體系，績效評價指標使用沒有統一選擇的標準和范圍，單位上做項目支出自評表編制數量、質量和時效等指標的時候，都是自行編制，導致績效評價指標缺乏可比性和規范性。

2.績效評價標準還沒有制定和公布?？冃гu價標準是衡量績效目標完成進度和質量的尺度，但目前，還沒有制定各類項目指標的行業標準、歷史標準，導致量化評價缺乏參照標準。

3.績效評價信息平臺還未建立。

(二)財務管理水平有待提高

1.少數單位存在專項經費混同其他經費核算，部分專項支出超范圍的現象。例如：在專項經費支出項目中，一些接待費、培訓費、差旅費等支出與行政費用混同核算，不符合專項經費?？顚Ｓ脤ず怂愕脑瓌t。

2.少數單位存在濫用、亂用會計科目現象，導致多列費用、少計支出或往來款項核算不實。

(三)人員業務素質有待加強

由于南昌市青山湖區的預算績效管理工作開展時間較短，加上缺乏系統的培訓，無論是財政部門內部人員還是聘請的社會中介機構人員，對預算績效管理業務了解不深、不熟悉，而且績效評價工作涉及的行業范圍廣，專業性極強，所以對人員的業務素質要求也非常高。

四、意見和建議

(一)完善績效指標體系

建議盡快完善預算績效評價指標體系，選取某個領域開展績效指標和標準體系研究，逐步推動各行業主管部門加快構建核心績效指標和標準體系，解決當前項目績效目標指標選取難、確定不科學，項目無法評價及監督等突出問題，為預算績效評價提供技術支撐。

(二)加強預算績效管理信息化建設

在預算績效管理工作中，由于財政支出范圍廣，支出項目多，績效目標評價指標呈多樣性、復雜性、重要性等特點，若沒有信息化系統作支撐，將大大影響預算績效管理的效率和規范性，為此建議主動對接省市財政部門，推進預算績效管理信息化建設步伐，將預算績效管理目標申報、監控和評價同部門預算編制系統、大平臺系統有機銜接，實現全過程預算績效管理各項業務上線運行，提高系統自動取數能力，簡化操作流程，優化用戶體驗。

(三)加強預算績效管理和財務核算管理

1.單位應當進一步加強預算績效管理。強化績效目標管理，編制年度預算績效計劃，開展績效評價，并向同級政府財政部門提交績效評價報告。針對績效評價中發現的問題，完善管理制度，強化管理措施，提高管理水平。單位應當建立健全部門和單位預算整體績效報告制度，推動重大政策和項目績效目標、績效自評以及重點績效評價結果向區人大報告和向社會依法公開。

2.加強對預算單位(部門)財務核算方面的監督，定期或不定期地開展財務檢查工作，對發現的問題要及時糾正，及時整改。

(四)加強預算績效管理隊伍建設

1.加強對財政部門的業務指導，組織開展優秀績效評價報告評比活動、業務培訓、專題會議等形式，提高預算績效管理水平和操作能力，推動預算績效管理工作深入扎實開展。

2.加強對預算單位(部門)負責人及其經辦人員的培訓教育，為聘請的專家和社會中介機構提供預算績效管理相關資料，讓其更快地了解和掌握預算績效管理內容和實施規程，提高預算績效管理理論和政策業務水平，共同推動預算績效管理工作的深入開展。

(五)強化績效管理結果應用

健全績效管理獎懲制度，對新增政策、項目未提供事前績效評估報告或績效評估結果不合格的，部門預算大額項目支出、專項轉移支付未編報績效目標或績效目標未通過審核的情況等予以懲罰；定期對存量資金進行全面清理，對低效、無效、閑置資金及時收回預算統籌安排。

(六)加強全面實施預算績效管理工作考核

修改完善政府效能預算績效管理和區級財政預算績效管理工作情況考核指標體系，建立考核結果通報制度和激勵約束機制，壓實各單位各部門主體責任，實現預算績效管理由規模發展轉向高質量發展。