從“角色模糊”到“角色重塑”：上海市市場監督管理部門的變遷研究

(上海師范大學哲學與法政學院 上海 200234)

一、引言

隨著互聯網經濟的迅速發展,市場形態變得更加多樣化、現代化,傳統的市場監管模式逐漸難以滿足當前市場監管的需求。2013年,各地地方政府部門對市場監管體制進行了新一輪的改革探索,地方市場監管機構的工作效率有了明顯的提高。2018年3月,十三屆全國人大一次會議通過了國務院的機構改革方案,重新組建國家市場監督管理總局,作為國務院的直屬機構。不再保留國家工商、質監、食藥監總局,將這三局的職能整合到一個機構中。在當前全面深化改革的大背景下,為了創建統一的市場準入機制和市場監督管理體制,全國逐步進行大市場監管體制改革的試點。地方各級監管部門要充任好公開透明,競爭有序的市場“守護神”角色,對市場交易活動中的生產、流通、消費等環節都要進行全面的監管,構建一個能夠充分銜接事前行政審批、事中事后的監督執法、監管技術的監管新模式。大部門市場監管體制改革的探索對營造公平有序的營商環境、制定讓消費者放心的市場監管制度和提高國家治理能力的現代化來說意義非凡。

關于市場監督管理機構的研究,學者們從監管機構的立法、與企業的關系、機構設置、監管執法隊伍等方面剖析市場監督管理局機構建構與改革中存在的問題,并提出相對應的解決對策。已有觀點和建議都具有一定的理論水平和實踐經驗,但是他們的研究多是從橫向針對市場監管機構中的某一個方面、某一歷史時期或者部門之間進行分析。市場監管部門職能的轉變需要通過機構的調整來實現,機構的調整為其職能的轉變創造了契機。市場監管機構變革是其職能轉變的載體。市場監管部門想要從根本上打破各部門之間的藩籬,解決“九龍治水”的問題以及實現大市場監管簡單的“物理”合并為真正的“化學”融合,僅僅從監管體制層面還不夠全面,必須深入到市場監督管理部門的變遷過程中去研究。上海作為改革開放的先行先試地區,一直走在改革開放列,通過對上海市市場監督管理部門角色轉變的研究,以管窺豹,可以從中揭示改革開放以來中國地方市場監督管理部門的角色轉型路徑。

二、角色理論:市場監管部門變遷的理論基礎

按照社會心理學的認知路徑來說,“‘政府角色’主要指政府如何處理與所處環境之間關系的行為規范和行為方式。”[1]把政府擬人化來對其職能作用進行定位。并且大部分學者認為政府角色與政府職能、政府作用并沒有本質上的區別。在不同的歷史時間段內,各級市場監管部門所充當的角色各不相同。政府的角色預期主要指社會中他者的預期。在他者角色長時間的期望下會造成政府角色的社會化,這就在大眾眼中形成了對政府部門的角色社會層面的理解和具體的要求。由于市場監管部門作為行為主體被社會期望充任多重角色,故市場監管部門可能會扮演好其中某一種角色,卻無法同時扮演另一個角色,因而造成角色沖突。結合角色理論和市場監管改革歷程,著力剖析監管部門改革過程中的角色重塑問題,提出具體改進建議去重塑市場監管部門的角色,推進市場監管部門的善治。

從角色理論在政府治理實踐中的運用的研究中,可以看出角色理論雖然是社會學領域的理論,但是隨著學者把采取角色理論的視角,把政府擬人化去分析,把政府職能和角色對應起來,更有利于厘清政府職責關系,促使政府扮演好最重要、最迫切的角色。故本文把角色理論運用到市場監管部門分析其不同時期的角色扮演是否到位,在分析過程中,找出其變遷路徑,對未來市場監管部門的改革進行展望。

三、角色模糊:1978-1998年上海市市場監管部門緣起與演進

(一)1978-1998年上海市市場監管部門的外部生態。在計劃經濟時代特征影響下,我國各層級政府的部門設置基本一致,很多時候都出現“職責同構”的現象。并且隨著工業化發展,在公共部門引進私營部門的管理方法后,弱化了各部門之間的合作、溝通和協調,導致了政府職能的碎片化,進而降低了市場監管部門之間的聯動性。自1978年以后,我國進入了社會主義市場經濟體制時代,在市場經濟下政府部門要減少以往對市場的部分束縛。我國政府逐步構建了市場主體自行調節資源配置的監管機制,同時制定了與市場經濟相適應的相關法律法規,接著依據相關法律法規組織建立了各級市場監管部門對各類市場經濟活動進行相應的監督管理。在經濟活動中,企業的主體地位逐步確立,而且在以后歷次的市場體制改革中進一步得到加強。

在實行市場經濟后的相當長的時間內,以經濟建設為中心和優先解決效率問題是我國政府部門的核心導向。在這種導向影響下,我國政府實行以經濟建設為中心,以行政屬地為基礎,把地方治理權力以整體打包方式委派給地方政府部門。長期以來,衡量地方政府業績的主要考核指標是經濟水平。這樣導致中央政府忽略了權力制衡、行政問責以及程序透明公平的重要性。

(二)1978-1998年上海市市場監管部門的角色扮演。1978年6月,上海市工商行政管理局恢復了建制。上海市工商行政管理局扮演的關鍵角色是指對市場、企業注冊、合同、商標的管理和打擊投機倒的市場行為,簡稱“四管一打”。1983年機構改革以后,工商行政管理局在原本角色的基礎上逐步新增了多個角色,簡稱“六管一打一制止”。其中包括對個體工商戶的管理、廣告的管理,以及對在商品的流通過程中存在的不良商業行為的管制。1995年,上海市工商局向上級部門提交了關于定職能、定機構、定編制的“三定”方略。市政府辦公廳經過激烈討論后,正式通過了該“三定”方案。該方案明確規定了主要負責管理市場相關活動和行政執法的機構是市工商行政管理局。同時公布了市工商行政管理局核心職能:第一,主要管理整個上海市的工商企業和從事市場活動的社團組織以及個人的商業注冊登記等,依據法律法規審定注冊企業的名稱。第二,依據法律法規監督管理市場活動主體的商業行為,并嚴格處罰市場上的行業壟斷行為和不公平競爭行為、損害消費者切身利益行為等。第三,依據法律法規管理市場的經營活動、經濟合同,處罰侵權商標名稱企業,保護企業注冊商標的專用權,監管市場上所有的發布廣告與經營等活動。

四、角色轉型:1999-2018年上海市市場監管部門變遷與發展

(一)1999-2018年上海市市場監管部門的外部生態。1998年,國家工商行政管理部門主要基于經濟因素進行了改革。因為政企不分的組織結構,專業經濟部門與當時的市場經濟發展之間存在著非常尖銳的矛盾。彼時的政府部門存在重疊設置機構,人員冗雜,官僚主義作風泛濫,政企不分等問題,這些因素嚴重影響經濟的發展和機構改革的進程,同時影響了黨在人民群眾心中的形象。

在改革開放的四十年間,我國在一貧如洗的經濟基礎上,實現了從站起來到富起來的巨大跨越,并且正在準備邁進強起來新的時代。[2]中央政府調整了公共行政導向,優先促進社會公平正義成為地方市場監管部門的公共行政導向,而不再只以經濟指標為唯一導向。同時,在改革開放的過程中地方市場監督管理部門不能以突破法律的底線來提高經濟發展的效率,要遵循程序的合法性。市場監管部門的發展隨著我國市場經濟的發展進入了新常態而面臨著一些新的情況。在供應端,人力成本上升,資源約束增強。企業用工成本增加,資源管理更加嚴格。在消費端,居民提高收入水平,對產品的質量、多樣性、安全性和高端性有了更高的追求。在市場端,由于經濟全球化和信息化,越來越透明和開放的市場,其競爭變得更加激烈。對科技和服務的創新是促進經濟快速增長的新動力,人才、技術等流動性生產要素是關鍵。面對這些變化,市場監管部門必須不斷實現監管角色的轉變。通過部門結構轉型為高質量業態和新興業態的發展提供契機。

(二)1999-2018年上海市市場監管部門的角色扮演。1999年,全國工商行政管理體制改為垂直管理。同年1月,市委、市政府同意并轉發了《上海市工商行政管理體制改革方案》。該方案明確規定:市工商行政管理局是市政府的工作部門,領導市級以下的工商行政管理機關正確履行法定職責規定的工商行政管理職能,執行由國家和上海市制定的關于工商管理的法律法規和政策。2000年8月,市政府辦公廳發文,市工商行政管理局是市政府主要管理全上海的市場監管活動,并履行其行政執法職責的直屬機構。市場監督和行政執法職能進一步強化,并將市場的培育與建設、市場的布局規劃等職能撤廢;有關行業協會接收引導個體、助力私營經濟的發展職能。

2009年,上海市政府辦公廳出臺規定調整了市工商行局的部分職能任務:一是企業和個體工商戶的評比達標活動和專業技術人員的職業水平評價等工作不再由市工商局直接處理。二是增加了對食品安全的流通環節的監管,完善了工商執法的過程,并且創建了市場監督管理的長效機制。同時規定了市工商局的主要職能:履行工商管理的法律法規和方針計劃。研究草擬工商行政管理的地方性法規、規章草案和政策,并積極落實有關地方性法規、規章和政策。負責工商企業、農民專業合作社和從事商品生產交易活動的單位、個人以及國外(地區)企業常駐機構等的登記注冊,依據法律法規核審相關企業的名稱,確認經營主體的資格,核實發放企業的營業執照,并監管其登記注冊及經營活動等。[5]

2014年,上海市工商行政管理局構建了“一體兩翼”的市場監管基層建設新戰略,即“一體”是“加強業務工作”,“兩翼”分別是“強化執法力量保障”和“科學管理保障”。上海市、區、所三級市場監管部門進一步統一了基層建設的工作思路,在系統層面堅持“三級聯動、同創共建”的基本理念,由市局制定目標、統籌規劃,由區(分)局細化要求、推動實施,由基層所貫徹落實、創新發展,堅持“重心下移、精局強所”的基本理念,營造了協同保障、一貫到底的工作局面,持續推動人、財、物向基層傾斜,形成了組織機構健全、管理規范統一、工作機制完備、隊伍素質較高、硬件配備精良的基層市場監管部門履職保障體系。

五、角色重塑:上海市市場監管部門的未來展望

(一)明晰權責,探索“大科室”改革。上海市市場監管部門要積極探索“大科室”改革,按照綜合保障、準入許可、消保維權、行業監督、行政執法五個大類給各內設部門進行定性并加以整合“大科室”改革的探索可消除權責邊界,進一步形成監管合力。1.明確業務部間的職權與界限,建立內部監督制約。機構改革是“標”,職能轉變是“本”,市場監管部門職能定位的核心環節是厘清監管部門與市場的權責邊界。當前合理的監管機構和市場的職責界限是發揮市場在資源配置中決定性作用,同時發揮政府監管作用。在過去的市場監管部門改革中,黨和人民對市場監管工作新的角色期望,就是市場監管部門新的發展目標。當前市場監管局要按照權責匹配、財權統一、合理分工、依法依規的方針合理劃分機關科室和基層市場監管分局間的權利與責任,進一步明確監管責任,打造職能邊界清晰、權力責任一致、協同有效的部門職責體系。明確市場監管部門內設機構各成員單位職責定位,破除政出多頭,追責無門的現象。堅持首長負責制和“誰參與,誰負責”原則相結合,“自行負責”和“他人監督”相結合,強化外部審計、監察監督問責力度,倒逼參與單位和人員嚴格內部監督管理,即組長對議事協調機構負總責,副組長負責歸口管理的成員部門,各成員部門的核心領導、參與領導、工作人員分別對本單位職責范圍內的工作負重要責任、主要責任和直接責任,在層層負責、相互緊扣的責任分工下,確保各成員單位和參與人員真正擔負責任,積極作為,避免所謂“共同負責”變“共同不負責”情形發生。2.理順部門權利清單和責任清單,促進“化學融合”。各級市場監督管理部門應秉承著“法無授權不可為”的原則,市場監管部門應更加明確地清權與確力。厘清部門權利清單和責任清單,并不是不加辨別地把合并部門所有的權力都轉移到統一的清單里。市場監管部門應依據法律法規,進一步賦權夠滿足廣大人民群眾需求的權力;進一步明確市場監管環境中有需要,但因市場體制的局限性、缺失群眾監督等原因而模糊的權力。同時,依據法律程序廢除和消減那些缺乏法律法規的依據、不利于經濟發展、甚至損害市場經營主體利益的權力。在做好確權與清權的工作后,應通過權力清單等方式按照規定程序將其法治化,以期能夠推動營商環境不斷優化。

(二)精準定位,扮演好市場監管角色。1.市場準入的引導者。做好市場準入的引導者,市場監管部門角色定位從“守門”向“守夜”轉變。市場監管部門應堅持與“放管服”相結合的思維,把該放的放到位,同時把該管的事管好。應強調市場準入層面的“簡政放權”,注重“放管結合”,同時強化事中事后監管,確保“前端放得開、后端管得住”;[6]還要堅持“升級服務”,對企業做到有求必回應、無事不擾。2.市場運行的監管者。做好市場運行的監管者,運行機制從“碎片”向“整性”轉變。要樹立“整體性治理”理念,強調“職能整合”“條塊協同”“綜專結合”“閉環監管”,不斷探索對市場主體的全鏈條、全生命周期監管機制。為實現監管措施便利化,應合理精簡監管執法事項和充分結合市場服務與監管技術的創新。在開展網絡市場監管與服務工作時要采用新的理念、新的方法、新的架構促進事中事后監管,從而把服務融合到監管工作中。應經濟新常態的要求,樹立“大數據”、“預防式”、“精細化”等思想,不斷推動治理能力現代化和監管實效新提升,努力實現監管手段從“粗放”向“集約”轉變。為了優化監管流程、強化事中事后監管,應不斷完善監管執法的信息共享標準,破除部門間的“信息鴻溝”，打造信息資源共享、互聯互通的新局面。3.市場秩序的維護者。做好市場秩序的維護者,監管模式從“管制”向“治理”轉變。要注重將監管的重點從“管制”“約束”轉變為維護市場秩序、助推經濟社會發展。如強化“共治”思維,積極構建“主體自律、業界自治、社會監督、政府監管”四位一體的共治機制。加快形成配合有效、公開公平、透明競爭、權責統一的新市場監督管理局面,真正做到讓市場主體受益、廣大群眾得益。4.市場權益的服務者。上海市場監管部門應做好市場權益的服務者,保護消費者權益最核心的動能是:明晰市場主體責任、首負責任,一旦出現市場經營主體侵害消費者權益,就必須承擔其不良行為的懲罰。市場監管部門在保護消費者的權益層面上,應緊扣重點,加強規范經營者的行為,對違法行為者施以重罰,并且要相信、發動、鼓勵消費者依法維權,給予消費者真切的消費權益保障。同時,將消費維權與企業的信譽合并起來,構建透明有效的信息公開、公示機制,增強市場經營主體的公信力和消費者權益保護法律法規的執行力。完善市場優勝劣汰機制,讓企業在市場生態環境中適者生存,不適者淘汰。只要這樣,才能更好地維護市場經濟的秩序,促進社會主義市場經濟的有序發展。