云南人口較少民族扶貧政策及其實踐

(云南民族大學 云南 昆明 650504)

社會主義時期是各民族共同發展繁榮的階段，全面建設小康社會總體目標的實現，使全體中國人民的小康，這其中也包含著我們各少數民族的兄弟姐妹，要求我們更加重視對人口較少民族發展問題的關注與研究。目前脫貧攻堅，已經到了全面沖刺階段，人口較少數民族貧困問題是中國構建和諧社會和全面建成小康社會的難點和關鍵點。云南8個人口較少民族扶貧政策的研究是是對建國以來所制定和實施的一系列扶貧開發政策特別是少數民族扶貧開發政策及其實施進行研究、評價的最重要方面，這也是調查和研究中國人口較少民族社會發展與現實狀況的的出發點之一。因此，我們要更加重視對少數民族尤其是對人口較少民族的關注和研究。

一、云南人口較少民族及其扶貧發展政策

(一)云南人口較少民族及其分布

根據2011年6月國家制定出臺的《扶持人口較少民族發展規劃》(2011—2015年)的定義，人口較少民族是指全國總人口在30萬人以下的28個民族，人口合計約189萬人，主要分布在內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、福建、江西、廣西、貴州、云南、西藏、甘肅、青海、新疆等13個省(區)和新疆生產建設兵團的2390個人口較少民族聚居行政村(人口較少民族人口比例不低于20%)，所轄人口相對集中的自然村落約1萬個。①

云南省境內有獨龍族、德昂族、基諾族、怒族、阿昌族、普米族、布朗族和景頗族8個民族屬于人口較少民族。據2010年數據統計，8個人口較少民族總人口42.1萬人，主要聚居在10個州(市)35個縣(市、區)138個鄉(鎮)395個建制村3520個自然村，涉及17.9萬戶75.9萬人，其中，人口較少民族38.3萬人，占全省人口較少民族總人口的91%。②

(二)云南人口較少民族發展現狀

自2005年國家提出了人口較少民族發展的政策，云南省委、省政府認真貫徹“推進西部大開發”、“強化人口較少民族經濟發展”、“扶持人口較少民族發展規劃”、云南省扶持人口較少民族發展規劃(2011年—2015年)等政策，這些政策的落實、貫徹對云南人口較少民族地區的發展起到了積極的推動作用和影響。人口較少民族和直過民族深度貧困地區是云南脫貧攻堅的重中之重，云南圍繞“兩不愁、三保障”目標，探索出了“一個民族一個行動計劃”“一個民族一個集團幫扶”的特色脫貧之路。

2005年—2010年，實施第一輪國家和省的扶持人口較少民族發展規劃，云南累計投入27億余元扶持人口較少民族發展，扶持工作取得成效，基礎設施不斷改善。人口較少民族鄉鎮通路率達95%，175個建制村修路到家；解決了村落通電問題；重點解決飲水安全問題；175個村全部通電話、通郵政、通廣播電視。群眾生活水平得到顯著提高。到2016年底，11個直過民族和人口較少民族聚居行政村的建檔立卡貧困人口已減少到50.43萬人。③

2018年云南省把改善“直過民族”、人口較少民族和沿邊地區群眾生產生活條件作為工作重點，為特困群體購買保險保障服務、人口較少民族綜合保險和學生助學補助等。④

(三)云南人口較少民族扶貧政策

根據黨中央、國務院重要指示，云南省制定《云南省全面打贏“直過民族”脫貧攻堅戰行動計劃(2016—2020年)》，全力保障直過民族和人口較少民族脫貧攻堅，針對11個直過民族和人口較少民族特殊困難，因地制宜，因族施策，圍繞提升能力素質、安居工程、改善基礎設施、生態環境保護等工程，推動直過民族和人口較少民族脫貧攻堅。到2016年底，11個直過民族和人口較少民族聚居區貧困人口由70.27萬減少到50.43萬人，貧困發生率為17.6%。其中，9個直過民族聚居區建檔立卡貧困人口由2014年的18.73萬戶66.75萬人減少到13.02萬戶45.92萬人，貧困發生率由28.6%下降到20%。⑤

為充分發揮保險的風險分散和轉移功能，為人口較少民族群眾的財產、安全提供綜合保障，防止“因災致貧，因災返貧”，云南省出臺《云南省人口較少民族綜合保險和人口較少民族學生助學補助工作專項方案》、《云南省人口較少民族綜合保險財政保費補貼資金和學生助學補助資金管理辦法》，從2014年起，在云南省人口較少民族地區原有保險基礎上，新增了人口較少民族人身意外傷害保險、農房保險，以及人口較少民族高中和大學在讀學生的助學補助。⑥

自2000年起，中央財政和省級財政專門制定了民族地區轉移支付政策，充分考慮各民族特有支出因素，加大轉移支付補助力度，除綜合考慮各民族地方財政標準收支缺口外，重點以財力情況、少數民族人口占比、人口較少民族占比、少數民族人口聚居度等體現民族地區特性的指標，調整了轉移支付補助額，轉移支付向少數民族和民族地區傾斜，補助資金由接受補助的民族地區統籌使用。⑦

二、云南省人口較少民族扶貧發展中的主要問題

(一)扶貧政策及其內容的不完善

政府對人口較少民族地區采取了許多優惠政策，對貧困地區的經濟發展起到了一定的作用，帶動地區人民一起脫貧。但隨著一系列產業、金融和市場機制，稅收政策的變化，這一社會主義市場經濟體制的調整，一些為民族貧困地區所制定的優惠政策被弱化，這給他們帶來了一定的影響。有的扶貧措施，在信貸扶貧政策上存在漏洞，如扶貧貸款資金主要用于項目開發，并集中建設地區或村的基礎設施和發展條件較好的地區。盡管項目開發的要求是盡快發展項目幫助民眾解決溫飽問題，但在實施和落實的過程中，由于還款和經濟效益的影響，項目發展重點和扶貧資金，仍然難以落實到最基本的項目中；地區內開發扶貧項目主要針對的是基礎設施各方面較為健全的地方，因為這些地方能夠更快、更好的落實，并能取得一定的成效。對于那些社會經濟發展、基礎設施落后的地區，扶貧開發項目很難適應當地的發展模式，很少或者根本沒有項目。有些地區會把其他地區的扶貧政策照搬過來，也不對內容的可操作性進行評估，就對該地區進行強制性實施，但其扶貧內容和模式與該地區背道相馳。這些項目的開發可以體現出，扶貧政策及其內容存在漏洞，并未結合當地的實際情況進行考察并制定適合地區開展和開發的項目。

(二)扶貧政策執行組織的協調配合不完善

扶貧發展成功的關鍵在于政策執行機構是否在協調與配合。這是國家扶貧新階段的新任務和新要求。因此，扶貧執行小組必須以有計劃的方式組織和實施扶貧工作。云南省位于偏遠地區，是多民族聚集的一個省份。由于政府事務眾多，許多事情對于基層執行政府執行來說是不合理的，任務也不明確。因此，可能有多個部門參與脫貧與發展的管理，這可能導致領導、團隊之間的協調與合作不完美。領導成員分配的任務不平衡，責任劃分不明確，項目缺乏統一的組織計劃。因此，將會存在多重控制，權力和責任不明確。同時，這也導致扶貧資金分配不合理。該項目受多個部門的管轄，重復投資不僅浪費資金，而且導致扶貧開發效率低下。資金和審批管理機構也可能過于分散，因此會造成各實施部門的扶貧資金未使用到“刀刃處”，資金的審批和監督缺乏時有發生。

(三)扶貧政策執行效果不平衡性

一項政策的完整實施過程是從制定到執行再到反饋執行效果的過程。云南人口較少民族扶貧措施缺乏導致扶貧成效不好，扶貧率的提高使得扶貧效果反復出現。項目的后續管理跟不上；民族工作部門的工作人員少，監督調查不到位。縣民族宗教委員會從事“整村推進”工作的人員較少，只能忙于日常工作。項目檢查和研究指導還不夠，無法及時糾正項目建設中的一些問題。此外，如果由于資金不足和技術落后而導致后續管理工作延誤和受阻，無疑將影響整體項目的有效性。⑧因此，應有效利用扶貧資金，并保留足夠的人員流動性。需要強調的是必須提高技術和信息服務的質量，培養這一領域的高水平人才，使其服務于大眾，幫助大家解決相應的技術問題，并及時提供有效的信息。同時，有必要安排相關部門和相關工作人員的工作安排，并且有可能實施輪班制或由多個人員共同負責項目的方法，這樣可以避免下班后無專人負責相關項目。每個項目的實施從開始到結束都要隨時監視工作進度，進行定期實地調查，并調整工作細節以到達最大化期望的目標。

(四)扶貧政策執行環節存在差異

首先，各地區扶貧辦公室人員和成立時間較晚，對于職能部門本身的長期性、智能型的了解還不充分，在政策執行中表現出專業水平較低。現階段，幫扶辦僅是具備了整合資源的功能，尚未具備聚合資源的能力。有些幫扶辦是將五年計劃作為指導，工作過程中會存在時間短，工作連續性短以及在人員對接工作是事項上出現斷層等問題。⑨其次，幫扶辦工作人員流動性大，缺乏穩定性，加上不是長期的幫扶機制和工作變更等問題，很難形成定點、頂人的專項長期扶持機制和模式。由于沒有穩定成熟的機制和模式，扶持過程中很難形成整體協作、統一調度、一體化運作。最后，在政策的執行過程中，會根據該地區的現實情況進行改變，政策的執行路徑和方法不同地區會有差異，最終政策實施的結果與效果會存在一定的差異。

三、云南人口較少民族扶貧的未來之路

(一)扶貧政策的完善與可持續性實踐

發展是永恒的主題，要實現人口較少民族全面和諧的發展，就要不斷完善扶貧政策，實現可持續發展。扶貧政策的制定必須系統化、科學化。要實現政策制定的系統與科學化，必須基于當地的調查，不能憑空遐想、想當然。否則，就會造成政策效能的低效，甚至浪費。例如，整體式扶貧中，未經詳細論證就投入大量資金，推廣了沼氣池、公共大棚、公共洗澡間。由于某些地區的地理和氣候不符合沼氣池的修建條件，不得不放棄；由于單一、上規模的蔬菜種植，與多品種間作的傳統種植理念沖突，公共大棚基本也有一半被閑置。于此，當前精準扶貧強調的“精準”二字，正是政策科學化的表現。習近平同志指出，“扶貧開發推進到今天這樣的程度，貴在精準，重在精準，成敗之舉在于精準”。堅持精準扶貧精準脫貧，關鍵是實現“六個精準”：扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準。為此，改進扶貧方式和完善扶貧政策，從大水漫灌式的扶貧方式向更加注重“精準滴灌、靶向治療”轉變。總之，頂層設計要精心構建，具體實施要層層落實。

(二)強化扶貧政策實踐成果和經驗

要注意收集和總結扶貧政策在執行過程中遇到的民族多樣性問題。由于云南人口較少民族人口不多，聚居區不同，民族宗教、信仰都存在著一定的差異性。因此，在前人對人口較少民族地區進行扶貧工作的過程中將工作的過程全程記錄，并將工作中遇到的問題、瓶頸以及解決的方法進行分享與記錄，在其扶貧工作結束后將其工作成效進行評估與展示，將其成果與經驗進行分享，有助于后人在對其進行扶持過程中借鑒、使用。在制定不同地區的扶貧政策和工作之前，應該及時對該地區的發展情況、發展模式并借鑒前人扶貧過程中有用的經驗與措施等問題進行整理和收集。對扶貧政策實踐成果和經驗的收集、整理和分享，根據每個民族集聚區的實際情況出發，因地制宜的制定扶貧政策。以后不同的人口較少民族地區中遇到扶貧問題和解決方案都可以從其他地區的扶貧成果和寶貴經驗中借鑒和學習。

(三)創新扶貧政策執行路徑

扶貧政策應該不斷進行創新和改進，扶貧方式也應該進行轉變，在開展一對一，一對多或多對一幫的幫助下，對人口較少民族和民族地區的群眾應該采取直接的財政支持，如專項資金、對基礎教育事業、人才計劃、專項技術等相關方面的結合⑩來扶持和解決人口較少民族中存在的突出問題，人口驅動發展比采取一些扶持性的項目和政策更有成效，堅持以發展為導向的扶貧政策，創新政策的內容可以延長政策的使用壽命，提高政策體系建設，大力推進特殊扶貧，貿易扶貧，社會扶貧。這是繼續執行國家發展政策以支持云南人口較少民族長遠發展的必然要求。

(四)規范和完備政策執行的要求與指導

加大基層政府的政策執行力度。影響政策有效性的因素是多方面的，包括主觀原因，例如執行機構的態度，對意識形態理解，價值觀等，以及客觀方面，例如政策本身，政策資源，政策實施環境，組織結構，職責分工等。基于政府能力的政策執行是政策有效性的最關鍵組成部分，它決定了政策實施的程度。政府的政策執行能力不足，無法很好地整合政策資源，無法快速識別政策環境，無法有效協調執行機構和人員，也將無法實現政策效力。如果地方政府的政策執行不力，即使政策本身是完美的，也不能發揮根本作用。扶貧政策的實施不僅取決于改善扶貧政策的設計，還取決于有效的執行。

【注釋】

①中華人民共和國中央政府:“十三五”促進民族地區和人口較少民族發展規劃,http://www.gov.cn/zhengce/content/2017-01/24/content_5162950.htm

②云南省扶持人口較少民族發展規劃(2011-2015).

③中華人民共和國中央人民政府,云南“十一五”期間扶持人口較少民族發展成效顯著,http://www.gov.cn/jrzg/2011-05/08/content_1859754.htm.

④中華人民共和國中央人民政府,云南省多舉措抓實民族地區脫貧攻堅,http://www.gov.cn/xinwen/2018-11/20/content_5341882.htm.

⑤中華人民共和國財政部,云南省凝眾志聚合力 全力推動直過民族和人口較少民族脫貧攻堅,http://www.mof.gov.cn/xinwenlianbo/yunnancaizhengxinxilianbo/201708/t20170810_2670277.htm.

⑥中華人民共和國財政部,云南省凝眾志聚合力 全力推動直過民族和人口較少民族脫貧攻堅,http://www.mof.gov.cn/xinwenlianbo/yunnancaizhengxinxilianbo/201708/t20170810_2670277.htm.

⑦中華人民共和國財政部,云南省凝眾志聚合力 全力推動直過民族和人口較少民族脫貧攻堅,http://www.mof.gov.cn/xinwenlianbo/yunnancaizhengxinxilianbo/201708/t20170810_2670277.htm.

⑧陸曉鳳.廣西精準脫貧政策執行的困境及對策研究[D].廣西師范學院,2018.

⑨劉揚.云南人口較少民族扶貧問題研究[D].昆明理工大學,2012.

⑩李娜.人口較少民族扶貧開發政策實施研究[D].中央民族大學,2010.