“放管服”改革的“智慧”之路

(東華大學 上海 延安 200051)

一、引言

2015年5月12日，在全國推進政府職能轉變電視電話會議上，“放管服”改革一詞被首次提出。其基本思路是：“放管服”三項結合。為深化“放管服”改革，我國推行了大量簡政放權、放管結合、優化服務的舉措，取得了基礎的系統工程。然而，放管服在新時代需要深入推進。這就需要充分利用互聯網、大數據，尤其是人工智能這一技術走放管服的“智慧”之路。2018年的政府工作報告中，李克強總理提出“全面深化放管服改革，深入推進‘互聯網+政務服務’”，這一提法促進了“智慧”化的放管服改革。放管服如何走向“智慧”之路，面臨“智慧”，放管服之路的機遇與艱辛又有哪些，是本文主要探討的問題。

二、對放管服改革的再認識

(一)含義

李克強總理指出，“放管服”是一場從理念到體制的深刻變革，是一場刀刃向內的自我革命，要改革以審批發證為主要內容的傳統管理體制，要革除與審批發證相關聯的尋租權力和不當利益，要改變與行政審批發證相伴的“看家本領”，同時其還是一個系統的整體，做好簡政放權的“減法”、加強監管的“加法”和優化服務的“乘法”。[1]其核心是轉變政府職能，是對“國家治理體系和治理能力現代化”的整體部署，性質上是一場刀刃向內的自我革命。[2]

(二)內容

“放”是指放權，是改革的前提和基礎。中央政府和各級政府給下一層政府和基層政府放權，減少沒有法律依據和法律授權的行政權，并厘清多個部門重復管理的行政權。其核心是重新給政府定位，厘清政府、市場、社會邊界和相互關系。“管”指監管，政府部門要創新和加強監管職能，利用新技術新體制加強監管體制創新。“服”指優化服務，其核心是在‘放’與‘管’的全面深刻變化的基礎上形成的治理理念、治理機制、治理體系。”[3]轉變政府職能減少政府對市場進行干預，將市場的事推向市場來決定，減少對市場主體過多的行政審批等行為，促進市場主體的活力和創新能力。“服”是前兩者的目的，也是在兩者基礎上的優化和深化。

三、放管服與“智慧”的緣起

(一)放管服吸納“智慧”的基本制度框架基本建立

為有效應對各種風險和危機，相關的政策和法制不斷跟進。近年來，我國在大數據和信息安全領域推出各類相關法規，其中不乏《中華人民共和國政府信息公開條例》(2007)、《國務院關于印發促進大數據發展行動綱要的通知》(2015)及《政務信息資源共享管理暫行辦法》(2016)等國家層面相關政策和法規的頒布，這是推進政府信息資源應用的法治保障。據相關統計，目前我國信息治理層面的相關法規已高達100多件，其中行政法規20多件，部門性規章40多件，地方性法規則有50多件，涉及到個人信息保護、網絡侵權預防和網絡犯罪懲治等多個領域。[4]不斷完善的法規，為放管服的智慧應用提供了基本的法治框架。此外，為使放管服抓住“智慧”發展的戰略機遇和先發優勢，我國關于放管服的政策條例也頻出，如2018年8月國務院下發了《國務院辦公廳關于印發全國深化“放管服”改革轉變政府職能電視電話會議重點任務分工方案的通知》，該通知基于全國層面對我國放管服發展的戰略態勢、戰略目標等做出了明確，對放管服的“智慧”應用上的部署和任務也做出了規劃。

(二)放管服的“智慧”根基由電子政務和大數據平臺的飛速成長奠基

數據和信息是放管服的“智慧”運用的基本要素，這就要求要將“智慧”嵌入放管服中，就必須把實現政務信息化和壯大政府大數據資源為根本前提。歷經十年左右的發展，我國電子政務基礎設施的投入和建設取得的規模和效果甚為突出。相關統計顯示，截至目前，我國中央層面各級黨政機關政務網絡覆蓋率已達到100%，省市一級的電子政務網絡覆蓋率基本達到80%以上，區縣的政務網絡覆蓋率也達到了50%，“互聯網+政務服務”建設取得初步成效[5]。同時，政務信息化不斷發展，在此基礎上各級政府積累了與社會公眾緊密相關的數據資源，各級政府大數據資源和平臺建設也取得重大突破，如在國家統計數據庫、工商業系統法人數據庫等帶頭的作用下，各級政府建設大數據平臺來有效地公開數據和提供便民服務。近年來共享經濟發展迅速，一些試點政府大數據共享平臺和政務系統上線，強化和提升了政務服務效率，也為放管服的“智慧”之路奠定了基礎。

(三)制度和技術的雙重激勵使放管服的“智慧”運用誕生于世

人工智能的根本價值在于應用，放管服的“智慧”之路亦是如此。目前，“智慧”雖然還未完全應用在放管服之中，但在一些關鍵和重點領域，“智慧”的作用有目共睹。如，在城市的交通治理中，為有效治理交通這一難題，杭州市政府在2016年與阿里巴巴進行合作，借助阿里云技術成立了“城市大腦”這一創新平臺，對全市交通狀況進行實時分析，并根據結果自動調配公共資源使交通配置最優化。數據顯示，“城市大腦”智能平臺運作以來，杭州市中心的交通效率提高了3%至5%，部分路段的效率甚至提高了11%以上。[6]精準扶貧領域也有應用，2017年，安徽省扶貧辦也聯合當地科技企業啟動了基于人工智能的大數據精準扶貧平臺項目，通過該平臺不僅可以了解到最需要扶貧的對象，并針對性地做出及時幫扶，同時也可利用平臺在省內乃至全國找到最合適的項目，以實現扶貧和被扶貧對象之間的智能匹配[7]。為了提升政府的公共服務效率，廣州市政府曾通過公開招標的途徑，搭建全市統一的政府智能機器人云平臺。通過將廣州市的政府知識庫和業務系統進行對接，建成智能政府服務體系，為公眾提供全天候、全覆蓋的智能政府服務。[8]

四、面臨“智慧”，放管服改革的機遇和挑戰

放管服改革進入深水區，“智慧”給其帶來的有機遇也有挑戰。從機遇的角度，“智慧”將極大解決傳統政府辦事低效率、規模不斷擴大、提供的服務不對等等問題；從挑戰角度，目前放管服的“智慧”應用沒有一個最優環境，“智慧”對信息技術也有較大要求，這也意味著政府部門將面臨技術能力的困難和數據安全的問題。

(一)機遇

1.解決因傳統政府辦事流程長的低效率

傳統政府主要依靠人工來進行辦事流程的協作，當行政過程越來越復雜時，會造成嚴重的低效率。即使在“互聯網+”得以廣泛應用的今天，很多情況下辦事服務只能觀看指南及進行材料預審，一條龍的辦事服務并沒有真正實現，如在辦理事項時需不斷提供身份證等相關材料證件并且需多次在指定地點辦理相關事項。此外，跨層級、跨區域及跨部門的服務提供并不全面。在嵌入人工智能后，通過自動識別行政流程中多余的環節，并自動形成公文進行有效流轉，從而提高辦事效率。

2.解決政府不得不持續擴大規模的難題

近年來，“小政府”的提法漸增不減。然而，隨著社會的發展公眾的需求的數量和種類也驟增。一方面，為應對日益復雜的公共管理和服務的需求，政府只得招募人員擴大自己的規模。從另一方面，為響應“小政府”的執政理念，政府逐漸變革，采用購買、臨時聘用等諸多手段，可是這些手段解決的效果依然不太理想。通過嵌入人工智能，讓“智慧”頂替人力可以極大程度的解決這一難題。具體而言，“智慧”可以應用在信息的收集、行政流程的優化、行政咨詢的應答等領域，如此就可以大量替代傳統人力的投入，從而從技術方面來改善政府人力資源缺乏的難題，同時有效控制政府規模。

3.解決政府提供的服務不精準的問題

現階段我國社會的主要矛盾已經轉化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。與其說政府提供的公共服務不足，不如說其提供的公民個性化服務體系不夠精準。在傳統階段，構建這種公民個性化服務體系簡直是天方夜譚。隨著技術的進步，這種體系的構建成為可能也是必須要做的工作。此項工作的展開需要建立海量公民個性需求的數據庫，人工智能在大數據的基礎上，通過對大數據的分析，能夠有效的針對每一為公民建立較為完備的數據庫檔案，并且適時調配公共資源以更好地滿足公民的需求。

(二)挑戰

1.傳統政府的體制性壁壘暫時難以突破

近年來，人工智能在政府治理領域發展和嵌入，使政府治理模式有了新的定義。法學教授吳漢東有言，智能革命的出現必然會對當下的公共管理和社會秩序帶來挑戰，并客觀上要求國家在治理體制上做出發展創新。[9]事實上，我國政府智能化水平的不斷提升并沒有同步的使傳統體制得以創新。不僅各部門和各機構間條塊分割，而且上下級間的關系存在單向性，在遇到公共危機事件時往往先逐級向上級匯報。接著才根據上級測略展開部署。這一機制具有一定的積極意義，如可以維持傳統環境下的政府架構和社會秩序的穩定。社會轉型的進程中其弊端也逐漸顯現：機構設置臃腫、決策周期太長及行政成本不斷擴張等，繼而政府無法及時回應社會訴求。顯然，這與人工智能的應用邏輯背道而馳，高度適應性、高度靈活性的政府體制模式才是人工智能的吁求。在其嵌入政府治理領域的過程中，政府結構的扁平化和網絡化進而實現各主體之間的協同配合與互通，是人工智能發展與應用的初衷，在這里與傳統的科層體制相違背。

2.政府的技術能力面臨嚴峻挑戰

政府運用人工智能需要一整套完整信息數據系統的支持。這意味著整個政務流程首先要信息化和數據化，其次整個數據信息資源要完整統一。現實情況是，全社會的專業人才稀缺，能引進到政府部門的人才更是少之又少，恰恰專業人才的覆蓋率是衡量人工智能能否有效嵌入政府治理方方面面的關鍵要素。據人工智能的基本特性及其學科屬性，其專業性人才在掌握數據挖掘分析、語音圖像識別和自然語言處理等技術層面的相關知識的同時，也要能夠在實踐層面對客觀狀況做出分析。如，2016年3月，阿爾法圍棋與圍棋世界冠軍、職業九段棋手李世石進行圍棋人機大戰，以4比1的總比分獲勝，[10]這與其設計師哈薩比斯(Demis Hassabis)本人就是天才棋手少不了關聯。相關數據顯示，截至2017年第一季度，全球人工智能領域的專業性人才數量為190萬，其中美國的相關人才總數超過了85萬，占全球第一位，目前中國的人工智能專業性人才僅有5萬余人，人才供應短缺狀況極為嚴重。[11]另外，同國外人工智能的發展態勢相比，國內的人工智能專業人才主要是面向企業治理和電子商務發展層面，如開發技術去推薦產品、計算廣告等，在政府治理和提供公共服務領域的“智慧”應用技術挖掘欠缺。

3.人工智能背景下數據信息安全堪憂

人工智能的嵌入必然給政府數據信息安全帶來新的問題。2013年美國“棱鏡門”事件曝光后，[12]使得政府數據信息安全問題在信息化和大數據時代背景下變得日益重要。而面對人工智能時代，政府數據信息安全問題將會面臨更大考驗。一方面，人工智能給政府數據信息遭受蓄意攻擊留下機會。人工智能技術給政府帶來極大的便利，其依賴的算法也存在“漏洞”，程序在人為的干擾下很容易出現“失算”的現象。如一些不良高手利用程序漏洞讓智能失去作用，諸如此類的案例屢見不鮮。相關統計顯示，2016年以來發生的網絡攻擊事件中，與人工智能相關的事件就占到了六成[13]。另一方面，政府和公民面臨超前的隱私泄漏危機。人工智能的應用以大數據為基礎，數據是人工智能時代的動力要素。在這個時代，智能終端無處不在，這毫無疑問的加大了數據信息泄漏的危機。再加上，智能機器本身在大量交互使用敏感數據，使人類隱私暴露在人工智能之下，而人類對數據信息的掌控和監管能力被大大削弱，數據信息一旦泄漏將引發大的危機。

五、結語

人工智能時代的到來，為推進放管服的縱深發展提供了全新的環境，也為政府放管服改革模式的突破創新提出新的要求。面對人工智能的蓬勃發展態勢，對于人工智能的發展和嵌入應用所帶來的雙重境遇，我們要抓住這一機會，一方面要善于運用人工智能讓放管服的改革模式實現創新。在另一方面我們還要規避風險，防止因可預防的漏洞帶來毀滅性的危機。