香港特區對《基本法》中“涉及政府政策”的認定及其適用

朱應平

《中華人民共和國香港特別行政區基本法》（以下簡稱《基本法》）最初于1985 年起草，歷經5 年于1990 年4 月通過，今年是其頒布30 周年。該法對特區政府、立法會、立法會議員相關立法權限作了規定。第一，確立了立法權歸屬主體。第66 條規定：“香港特別行政區立法會是香港特別行政區的立法機關。”第73 條規定：“香港特別行政區立法會根據本法規定并依照法定程序制定、修改和廢除法律?！钡诙?，確立了政府和議員有提出議案的權力。第62 條第5 項規定：“香港特別行政區政府有權擬定并提出法案、議案、附屬法規?！钡?4 條規定：“香港特別行政區立法會議員根據本法規定并依照法定程序提出法律草案，凡不涉及公共開支或政治體制或政府運作者，可由立法會議員個別或聯名提出。凡涉及政府政策者，在提出前必須得到行政長官的書面同意。”據此，在香港，特區立法會是立法機關，提出法律草案的主體包括特區政府和立法會議員。第74 條對議員提出法律草案的權力進行了嚴格的限制，即“香港特別行政區立法會議員根據本法規定并依照法定程序提出法律草案，凡不涉及公共開支或政治體制或政府運作者，可由立法會議員個別或聯名提出。凡涉及政府政策者，在提出前必須得到行政長官的書面同意?！北疚闹饕芯俊痘痉ā返?4 條后一句的實施情況，即立法會議員提出法律草案，凡涉及政府政策者，在提出前必須得到行政長官的書面同意；了解這一規定的演變過程，香港特區政府、議員和立法會主席的理解，以及主席裁決的具體內容。

一、《基本法》規定的“涉及政府政策”

《基本法》第74 條的產生經過了一個演變過程，先后經歷過6 稿。〔1〕以下方案條文均來自李浩然主編：《香港基本法起草過程概覽》（中冊），三聯書店（香港）有限公司2012 年版，第778-787 頁。

（一）第1 稿條文（第71 條）

方案1：香港特別行政區立法機關成員可根據本法規定并依照法定程序，個別或聯名提出法律草案，但下列三項在提出前必須得到行政長官之書面同意：（1）涉及稅項及政府開支者；（2）涉及政府政策者；（3）涉及行政機關之結構及管理運作者。

方案2：香港特別行政區立法機關成員根據本法規定并依照法定程序提出法律草案，制訂和修改法律，凡不涉及公共開支和公共政策之法律草案，可由立法機關成員個別或聯名提出?！?〕1987 年12 月基本法起草委員會秘書處《香港特別行政區基本法（草案）》（匯編稿），同前注〔1〕，李浩然主編書，第781 頁。

1987 年6 月10 日政制專責小組討論提出的建議之一：立法機關的立法權包括提出法案、通過法例及修訂法例等（但不包括提出稅收或與財務支出有關的法案），行政機關也有權力向立法機關動議法案（包括財政預算案）。對該建議，贊成理由：一個獨立的立法機關需擁有完整的立法權，即包括立法提案權……反對理由：如立法機關也有權提出法案，可能導致政策上的混亂，喪失行政效率。建議之二：立法機關沒有立法提案權，這權力只應賦予行政機關，立法機關的立法權在于修訂、通過或否決法案。對此建議，贊成的理由為：這建議與現行的制度相同，而目前政府在這制度下運作效率很高。將提案權與審決權分開是互相制衡的方法。反對理由：在民意的指導下應有主動提出法案的權力，法案可能包括或不包括有關財務的問題?！?〕1987 年6 月10 日政制專責小組之行政機關與立法機關的關系工作組《行政機關與立法機關的關系討論文件》，同前注〔1〕，李浩然主編書，第780-781 頁。

比較兩方案，第1 方案授予議員提出法案的權力更大。情形有二：（1）議員提出的法案涉及下列3項情形的，在提出前必須得到行政長官書面同意：涉及稅項及政府開支者；涉及政府政策者；涉及行政機關之結構及管理運作者。（2）除了前述3 種情形外，議員可根據本法規定并依照法定程序個別或聯名提出法律草案?？梢?，議員可以提出議案的范圍很大，前者3 種情形下只要行政長官書面同意，而其他議案不需要。方案2 授予議員提出議案的權力更小。議員針對兩類情形不能提出法案，其他的可以依法提出。

（二）第2 稿條文（第74 條）

方案1：香港特別行政區立法會議成員可根據本法規定并依照法定程序個別或聯名提出法律草案，但下列3 項在提出前必須得到行政長官的書面同意：（1）涉及財政收入或支出者；（2）涉及政府政策者；（3）涉及政府的結構及管理運作者。

方案2：香港特別行政區立法會議成員根據本法規定并依照法定程序提出法律草案，凡不涉及公共開支和公共政策的法律草案，可由立法會議成員個別或聯名提出?！?〕1988 年4 月基本法起草委員會秘書處《中華人民共和國香港特別行政區基本法（草案）草稿》，同前注〔1〕，李浩然主編書，第781 頁。部分觀點為：第2 組多數委員傾向將方案2 列為主流意見，不同意說明中所列方案，以便行政機關不受太多的干擾。〔5〕1987 年12 月《中華人民共和國香港特別行政區基本法起草委員會第六次全體會議委員們對基本法第四、五、六、十章和條文草稿匯編的意見》，同前注〔1〕，李浩然主編書，第782 頁。

對比發現，第2 稿與第1 稿差別不大。第2 組多數委員建議將方案2 列為主流意見，其目的是為了使行政機關不受太多的干擾，后來這一方案獲得立法機關的支持，也是基于“行政主導”體制的考慮。

（三）第3 稿條文（第73 條）

方案1：香港特別行政區立法會議成員可根據本法規定并依照法定程序，個別或聯名提出法律草案，但下列三項在提出前必須得到行政長官的書面同意：（1）涉及財政收入或支出者；（2）涉及政府政策者；（3）涉及政府的結構及管理運作者。

方案2：香港特別行政區立法會議成員根據本法規定并依照法定程序提出法律草案，凡不涉及公共開支和公共政策的法律草案，可由立法會議成員個別或聯名提出?！?〕1988 年4 月基本法委員會《中華人民共和國香港特別行政區基本法（草案）征求意見稿》，同前注〔1〕，李浩然主編書，第782 頁。本稿與前兩稿差距不大。

部分意見：有的委員主張，凡涉及公共開支或公共政策之法律草案，必須由不少于十分之一的立法機關成員聯名提出，但不必得到行政長官之書面同意?！?〕《各專題小組的部分委員對本小組所擬條文的意見和建議匯集》，同前注〔1〕，李浩然主編書，第782 頁。

（四）第4 稿條文（第73 條）

香港特別行政區立法會議員根據本法規定并依照法定程序提出法律草案，凡不涉及公共開支或政治體制或政府運作者，可由立法會議員個別或聯名提出。凡涉及政府政策者，在提出前必須得到行政長官的書面同意?！?〕1989 年2 月《中華人民共和國香港特別行政區基本法（草案）》，同前注〔1〕，李浩然主編書，第782 頁。討論中相關意見和建議認為：“政府政策”的范圍太廣泛。建議刪除，其理由是限制太大，因為差不多所有法律草案都牽涉政府政策……關于待澄清的問題之一，要明確“涉及政府政策者”所指為何？〔9〕1988 年10 月基本法咨詢委員會《中華人民共和國香港特別行政區基本法（草案）征求意見稿咨詢報告第五冊——條文總報告》，同前注〔1〕，李浩然主編書，第784-785 頁。

本稿綜合了前3 稿中的兩個方案條文，但做了相應修改。第一句話反映第3 稿方案2 的內容。第二句話反映第3 稿中方案1 的部分內容。既體現了對議員法案提議權的嚴格限制，又使之有一定的靈活性。但對于此稿并非意見一致，一直有人提出“政府政策”范圍太大，甚至有人認為嚴格限制立法機關的立法提案權違反《中英聯合聲明》。其理由是，因《中英聯合聲明》說明立法權屬立法機關，但據第73 條，立法機關對大部分的法案皆無提案權?！?0〕同前注〔1〕，李浩然主編書，第783 頁。

（五）第5 稿條文（第74 條）

香港特別行政區立法會議員根據本法規定并依照法定程序提出法律草案，凡不涉及公共開支、政治體制或政府運作者，可由立法會議員個別或聯名提出。凡涉及政府政策者，在提出前必須得到行政長官的書面同意?！?1〕1990 年2 月16 日《中華人民共和國香港特別行政區基本法（草案）》，同前注〔1〕，李浩然主編書，第785 頁。該稿與第4 稿相同。

討論過程中部分觀點和建議內容：“此條規定使立法機關喪失獨立的職權?！薄啊采婕罢哒撸谔岢銮氨仨毜玫叫姓L官的書面同意’這一規定會引起爭辯。由于‘政府政策’一詞沒有任何界定，所以那些可能屬政府政策或被認為可能是政府政策者，在提出前也須得到行政長官的書面同意?！薄霸谔岢錾婕罢叻ò盖氨仨毜玫叫姓L官的書面同意，這規定是不需要的，而且會給予行政長官太多權力?！薄敖ㄗh刪除‘凡涉及政府政策者，在提出前必須得到行政長官的書面同意’一句。”〔12〕1989 年11 月基本法委員會《中華人民共和國香港特別行政區基本法（草案）咨詢報告第三冊——條文總報告》，同前注〔1〕，李浩然主編書，第786 頁。

（六）第6 稿條文（第74 條）

與第4 稿、第5 稿完全相同，本稿為1990 年4 月全國人大通過的《中華人民共和國香港特別行政區基本法》所采納。

結合相關案例，聯系該條文產生過程可以得出以下結論：（1）該條最初有兩個方案，從第2 稿開始，多數成員傾向于第2 方案。第4 稿開始，只有一個文本，而且以原來的第2 方案表達為主，但對之前的第2 方案進行了修改，吸收了原來第1 方案中的“須得到行政長官的書面同意”的規定。（2）第4-6稿，即法律最終采用的文本都是為了確保“行政主導”，在立法提案權上，《基本法》在政府和議員之間作出了差別對待，對政府沒有作出限制，對議員提出議案作了嚴格限制。第1-3 稿均設計了兩個方案，但最后放棄第1 方案而采用第2 個方案，表明《基本法》制定者傾向于對議員提出議案權力作出更嚴格的限制。“在此情形下，行政長官可同意，亦可以不同意，如不同意，則有關法律草案的創議就此終止。行政長官可借此權力對議員們的提議進行甄別和選擇，凡符合基本法原則和香港特區利益，亦符合政府施政方針的提議才給予考慮?！薄?3〕郝建臻：《香港特別行政區行政與立法的關系》，法律出版社2011 年版，第54 頁。（3）一直有人主張上述條文方案對立法機關議員提案權限制過嚴；有人主張“政府政策”這個概念過于寬泛，需要進一步明確其含義；還有人認為這一條文設計違反《中英聯合聲明》。盡管如此，《基本法》最后仍然采用了對立法會議員立法提案權嚴格限制的方案，其目的意在確?！靶姓鲗А薄＿@些爭議在后來涉及立法會主席裁決“涉及政府政策”的含義過程中一直存在。

二、香港特區相關主體對“涉及政府政策”的判斷體制和程序

《基本法》第74 條所規定“涉及政府政策”的限制反映在《香港立法會議事規則》第51（4）條“提交法案的預告”：“（4） 立法會主席如認為某法案涉及政府政策，則就該法案所作的預告須附有由行政長官對該法案的書面同意。”對這一條文的規定也曾產生爭議。1998 年《立法會議事規則》制定之初，行政機關曾批評該議事規則與《基本法》第74 條相抵觸，認為應當由行政長官而非立法會主席來決定議員草案是否符合《基本法》第74 條的限制。盡管如此，一直以來都是由立法會主席行使《立法會議事規則》第51（4）條賦予的法律草案審查權，行政部門并未再對此進行公開批評?！?4〕參見付婧：《香港特別行政區立法會提案權研究》，載《地方立法研究》2017 年第5 期，第19 頁。相比較而言，立法會積極主動實施《基本法》這一規定，一定程度上改變了《基本法》第74 條過于強調“行政主導”的原初設計，但從立法會主席對“涉及政府政策”的判斷來說，仍然對此作出寬松的解釋，使得議員提出的涉及公益方面的絕大多數法案被認定為“涉及政府政策”，從而需要獲得行政長官的書面同意。

1997 年以后形成的慣例做法是，當議員提出法律草案時，首先必須取得立法會主席就草案是否涉及《立法會議事規則》第51（4）條的書面意見。立法會主席在根據《立法會議事規則》第51 條就議員草案做出決定前，通常會先咨詢與該法案有關的決策局的意見，并會請提出法案的議員就政府的立場做出回應。故議員草案必須通過《立法會議事規則》第51（4）條的審查后才能進入立法會一讀程序?！?5〕同前注〔14〕，付婧文，第19 頁。議員須先請立法會主席裁決其擬提出的議員法案是否違反《立法會議事規則》。具體說，議員須先請立法會主席裁決其擬提出的議員法案是否屬于“涉及政府政策”的情形，如果主席判斷不屬于“涉及政府政策”以及《基本法》第74 條規定的議員不得提出的情形，議員可以提出議案，才進行提交法案的正式程序。如果主席判斷屬于“涉及政府政策”的情形，根據《基本法》規定，主席會裁決，議員在提出前必須得到行政長官的書面同意。正式程序開展前尋求裁決的程序被稱為“正式程序前的裁決”，以區別立法會主席根據《立法會議事規則》所賦予的具體權力作出的裁決。

從實際開展看，議員向立法會主席提交申請裁決后，主席通常會將議員提出的法案提交政府部門發表意見，再由提出議案的議員針對政府的表態發表意見，然后由立法會法律顧問發表意見，最后主席綜合上述各方觀點，根據自己的理解，特別是結合先前立法會主席的做法，作出認定和裁決。從第一屆立法會以來，立法會主席共作了37 份裁決，還有3 份是由秘書按照主席的要求答復相關議員。

立法會主席的裁決通常僅限于程序問題，若主席作出與以往裁決不同的決定，需要給出合理的解釋。在回歸后立法會運作的十幾年里，立法會主席曾多次拒絕行政機關的意見，在裁決議員提出的法律草案時作出自己獨立的判斷。立法會主席范徐麗泰在針對議員草案作出的裁決中逐漸建立起一系列原則來定義“政府政策”等詞語的含義。同時，1998-2008 年長達10 年的任期使得范徐麗泰的裁決保持了良好的連貫性和穩定性，這些原則亦被第四、第五屆兩任立法會主席曾鈺成沿用，為立法會的后續運作提供了慣例……這一系列裁決顯示出立法會的獨立運作，即立法會主席并非在議員和行政機關之間隨心所欲地作出裁決，而是超然于兩者之上，僅追隨《立法會議事規則》行事?！?6〕同上注，第20 頁。到目前為止，第六屆立法會主席梁君彥繼續前任一直采用的方法判斷“涉及政府政策”。

第一屆立法會（1998—2000 年）主席范徐麗泰作出“涉及政府政策”的裁決共6 件，分別涉及：鄭家富議員提出的《1999 年雇傭（修訂）條例草案》〔17〕https://www.legco.gov.hk/yr98-99/chinese/pre_rul/990716.pdf，2020 年8 月20 日訪問。此為香港特區立法會網站，以下網址均為立法會網站所載的主席裁決所在的網址。，李卓人議員提出的《1998 年雇傭（修訂）（第2號）條例草案》，〔18〕https://www.legco.gov.hk/yr98-99/chinese/pre_rul/990719a.pdf，2020 年8 月20 日訪問?！秳谫Y關系（代表權、咨詢權及集體談判權）條例草案》，〔19〕https://www.legco.gov.hk/yr98-99/chinese/pre_rul/990719b.pdf，2020 年8 月20 日訪問。梁耀忠議員提出的《假日（1999 年）條例草案》，〔20〕https://www.legco.gov.hk/yr99-00/chinese/pre_rul/990915.pdf，2020 年8 月20 日訪問。陳榮燦議員提出的《2000 年雇傭（修訂）（第2 號）條例草案》，〔21〕https://www.legco.gov.hk/yr99-00/chinese/pre_rul/000628.pdf，2020 年8 月20 日訪問。以及陳國強議員提出的《2000 年法律援助（修訂）條例草案》，〔22〕https://www.legco.gov.hk/yr99-00/chinese/pre_rul/000629.pdf，2020 年8 月20 日訪問。等。

第二屆立法會（2000—2004）主席范徐麗泰作出的裁決共14 件，分別涉及：李華明議員及單仲偕議員提出的《公平競爭條例草案》，〔23〕https://www.legco.gov.hk/yr00-01/chinese/pre_rul/c010212.pdf，2020 年8 月20 日訪問。鄭家富議員提出的《2000 年雇傭（修訂）（第3 號）條例草案》，〔24〕https://www.legco.gov.hk/yr00-01/chinese/pre_rul/r010215c.pdf，2020 年8 月20 日訪問?！?001年強制性公積金計劃（修訂）條例草案》，〔25〕https://www.legco.gov.hk/yr00-01/chinese/pre_rul/r010226c.pdf，2020 年8 月20 日訪問。李國寶議員提出的《中國銀行（香港）有限公司（合并）條例草案》，〔26〕https://www.legco.gov.hk/yr00-01/chinese/pre_rul/r010525ac.pdf，2020 年8 月20 日訪問?！禡izuho Corporate Bank, Limited（香港合并）條例草案》，〔27〕https://www.legco.gov.hk/yr01-02/chinese/pre_rul/r011115c.pdf，2020 年8 月20 日訪問?！吨行偶稳A銀行有限公司（合并）條例草案》，〔28〕https://www.legco.gov.hk/yr01-02/chinese/pre_rul/pre0424cb3-ref-c.pdf，2020 年8 月20 日訪問?！兜篮嚆y行有限公司（合并）條例草案》，〔29〕https://www.legco.gov.hk/yr02-03/chinese/pre_rul/pre1218cb3-ref-c.pdf，2020 年8 月20 日訪問?！对蜚y行（香港）有限公司（合并）條例草案》，〔30〕https://www.legco.gov.hk/yr03-04/chinese/pre_rul/pre0301cb3-ref-c.pdf，2020 年8 月20 日訪問?！队篮嚆y行有限公司（合并）條例草案》，〔31〕https://www.legco.gov.hk/yr03-04/chinese/pre_rul/pre0317cb3-ref-c.pdf，2020 年8 月20 日訪問。吳亮星議員提出的《東亞銀行有限公司條例草案》，〔32〕https://www.legco.gov.hk/yr00-01/chinese/pre_rul/r010525bc.pdf，2020 年8 月20 日訪問?！稏|亞銀行有限公司（合并）條例草案》，〔33〕https://www.legco.gov.hk/yr01-02/chinese/pre_rul/r011113c.pdf，2020 年8 月20 日訪問?！稏|亞銀行有限公司（附屬公司合并）條例草案》，〔34〕https://www.legco.gov.hk/yr02-03/chinese/pre_rul/pre0107cb3-ref-c.pdf，2020 年8 月20 日訪問。陳國強議員、李鳳英議員及梁富華議員提出的《2001 年雇傭（修訂）（第2 號）條例草案》，〔35〕https://www.legco.gov.hk/yr01-02/chinese/pre_rul/pre0314cb3-ref-c.pdf，2020 年8 月20 日訪問。以及李家祥議員提出的《2004 年專業會計師（修訂）條例草案》，〔36〕https://www.legco.gov.hk/yr03-04/chinese/pre_rul/pre0304cb3-ref-c.pdf，2020 年8 月20 日訪問。等。

第三屆立法會（2004-2008）主席范徐麗泰作出的裁決共5 件，分別涉及：李國寶議員提出的《花旗銀行（香港）有限公司（合并）條例草案》，〔37〕https://www.legco.gov.hk/yr04-05/chinese/pre_rul/pre1213cb3-ref-c.pdf，2020 年8 月20 日訪問?！吨袊ど蹄y行（亞洲）有限公司（合并）條例草案》，〔38〕https://www.legco.gov.hk/yr04-05/chinese/pre_rul/pre0426cb3-ref-c.pdf，2020 年8 月20 日訪問。何鍾泰議員提出的《2006 年香港城市大學（修訂）條例草案》，〔39〕https://www.legco.gov.hk/yr05-06/chinese/pre_rul/pre0502cb3-ref-c.pdf，2020 年8 月20 日訪問。蔡素玉議員提出的《2006 年林區及郊區（修訂）條例草案》，〔40〕https://www.legco.gov.hk/yr06-07/chinese/pre_rul/pre0118-ref-c.pdf，2020 年8 月20 日訪問。以及石禮謙議員提出的《2008 年香港科技大學（修訂）條例草案》〔41〕https://www.legco.gov.hk/yr07-08/chinese/pre_rul/pre0417-ref-c.pdf，2020 年8 月20 日訪問。等。

第四屆立法會（2008-2012）主席曾鈺成作出的裁判7 件，涉及：李卓人議員提出的《2009 年強制性公積金計劃（修訂）條例草案》，〔42〕https://www.legco.gov.hk/yr08-09/chinese/pre_rul/pre0205-ref-c.pdf，2020 年8 月20 日訪問。陳偉業議員提出的《2009 年吸煙（公眾衛生） （修訂）條例草案》，〔43〕https://www.legco.gov.hk/yr08-09/chinese/pre_rul/pre0511-ref-c.pdf，2020 年8 月20 日訪問。林大輝議員提出的《2009 年香港理工大學（修訂）條例草案》，〔44〕https://www.legco.gov.hk/yr09-10/chinese/pre_rul/pre1127-ref-c.pdf，2020 年8 月20 日訪問?！?010 年香港理工大學（修訂）條例草案》，〔45〕https://www.legco.gov.hk/yr10-11/chinese/pre_rul/pre1215-ref-c.pdf，2020 年8 月20 日訪問。梁家騮議員所提《2010 年醫生注冊（修訂）條例草案》，〔46〕https://www.legco.gov.hk/yr09-10/chinese/pre_rul/pre0625-ref-c.pdf，2020 年8 月20 日訪問。陳茂波議員擬提交的《2011 年專業會計師（修訂）條例草案》，〔47〕https://www.legco.gov.hk/yr11-12/chinese/pre_rul/pre1102-ref-c.pdf，2020 年8 月20 日訪問。以及林健鋒議員擬提交的《2012 年入境（修訂）（第2 號）條例草案》，〔48〕https://www.legco.gov.hk/yr11-12/chinese/pre_rul/pre0712-ref-c.pdf，2020 年8 月20 日訪問。等。

第五屆立法會（2012-2016）主席曾鈺成作出的裁判3 件，分別涉及：梁繼昌議員提交的《2013 年專業會計師（修訂）條例草案》，〔49〕https://www.legco.gov.hk/yr12-13/chinese/pre_rul/pre0222-ref-c.pdf，2020 年8 月20 日訪問。謝偉俊議員提交的《2013 年進出口（進出口（一般）規例）（修訂）條例草案》，〔50〕https://www.legco.gov.hk/yr12-13/chinese/pre_rul/pre0705-ref-c.pdf，2020 年8 月20 日訪問。以及亮星議員提交的《交通銀行（香港）有限公司（合并）條例草案》〔51〕https://www.legco.gov.hk/yr15-16/chinese/pre_rul/pre20151116-ref-c.pdf，2020 年8 月20 日訪問。等。

第六屆立法會（2016-2020）主席梁君彥迄今作出裁決2 件，由秘書長代主席回復3 件，分別涉及：陳振英議員提交的《交通銀行（香港）有限公司（合并）條例草案》，〔52〕https://www.legco.gov.hk/yr16-17/chinese/pre_rul/pre20170215-ref-c.pdf，2020 年8 月20 日訪問。楊岳橋議員提交的《2019 年侵害人身罪（修訂）（域外法律效力）條例草案》的主席裁決，〔53〕https://www.legco.gov.hk/yr18-19/chinese/pre_rul/pre20190627-ref-c.pdf，2020 年8 月20 日訪問?！?019 年侵害人身罪（修訂）（域外法律效力）條例草案》〔54〕https://www.legco.gov.hk/yr18-19/chinese/pre_rul/pre20190527-ref-ec.pdf，2020 年8 月20 日訪問。的立法會秘書代主席回復，張超雄議員提交的《2019 年逃犯及刑事事宜相互法律協助法例（修訂）（第2 號）條例草案》，〔55〕https://www.legco.gov.hk/yr18-19/chinese/pre_rul/pre20190718-ref-ec.pdf，2020 年8 月20 日訪問。以及尹兆堅議員提交的《2019 年刑事司法管轄權（修訂）條例草案》，〔56〕https://www.legco.gov.hk/yr18-19/chinese/pre_rul/pre20190819-ref-ec.pdf，2020 年8 月20 日訪問。等。

結合下文內容可見，主席關于《基本法》第74 條“涉及政府政策”的裁決有以下特點：（1）從第一屆開始就形成了一套判斷技術，之后主要是對此加以運用。判斷標準涉及的范圍和內容比較穩定。下文具體分析。（2）程序比較固定，都是議員向主席提出裁決申請；政府當局提出判斷；議員回應；立法會法律顧問提出看法；主席綜合判斷和裁決。（3）涉及《基本法》和《香港立法會議事規則》相關條文的解讀，不同主體解讀的含義存在差異。一般來說，政府當局傾向于對“政府政策”及其“涉及”作擴大性解釋；而議員通常作限縮性解釋。主席通常采用歷史主義、體系解釋、目的解釋等方面加以判斷。（4）主席的判斷和裁決各有風格，但總體看變化不大。范徐麗泰主席具有開創性和奠基性特點，曾鈺成和梁君彥兩位主席具有繼承和發展的特點，特別是在結合議員法案內容的具體分析上，更注重說理成分。（5）總體看，基于“行政主導”的政治體制的維護，對“涉及政府政策”的理解偏向寬松，正因為如此，主席作出的幾乎每一個裁決都判定“涉及政府政策”。這種裁決維護了《基本法》確立的行政主導體制。（6）盡管《基本法》對立法會議員提案權的規定很明顯地削弱了立法會議員的法律提案權，但立法會自身發展出了一套較為成熟而且獨立不受干擾的內部運作程序，有效地行使了相應的權力。

三、立法會主席解讀《基本法》第74 條的方法

主席在對議員法律提案作出裁決前，探討了解讀《基本法》第74 條的方法。

在就鄭家富議員提出的《1999 年雇傭（修訂）條例草案》的裁決中，〔57〕同前注〔17〕。主席指出：“我在作出裁決時，我須考慮第74 條的涵義及根據第51 條下的兩款得出意見。在理解第74 條時，我須謹記《基本法》的目的、第74 條字面的涵義，以及該條與《基本法》其他有關條文的關系?！睋?，主席對《基本法》的理解采用了目的解釋、文義解釋和體系解釋等方法。

（一）從制定《基本法》的歷史背景材料來探究其目的

在上述裁決案中，政府當局關于《基本法》第74 條的目的發表的意見書強調：將第74 條釋義時，應基于《基本法》的原意，即行政長官聯同行政機關領導香港特別行政區，以維持一個“行政主導”的政府……其核心意思是，基于“行政主導”體制的維護，政府提出法案的權力不受制約，而立法會議員提出法案的權力受嚴格限制。政府這一觀點實際上出現在1998 年《立法會議事規則》起草時，政府律政司認為議員提出的法律草案和修正案都應受到《基本法》第74 條的約束，對《基本法》第74 條應采取寬宏的目的解釋，并且修正案是否符合《基本法》第74 條的限制應由行政長官來決定。但立法會議事規則委員會并不接受律政司的主張。〔58〕同前注〔14〕，付婧文，第23 頁。

議員不接受政府當局的上述觀點。鄭家富議員指出，在回應政府當局對第74 條的意見時，必須以盡量不偏離《中英聯合聲明》的精神來解釋第74 條。他認為該條文對立法機關所施加的該類限制是前所未有的，是代表了與過往的憲制性慣例的重大偏離。任何該等改變，其意圖亦應推定為盡量不改變以前的慣例，除非在有明文確定的情況下才會引致相反的結果而已。按照他的分析，“第74 條的行文結構顯示，只要行政長官可同意議員提出涉及政府政策的法案，即使該等法案是涉及公共開支、政治體制或政府運作，亦不應令該法案不可提出?！?/p>

據此，首先，該議員采用了歷史主義的解釋方法，強調要根據1984 年《中英聯合聲明》的精神來理解?！吨杏⒙摵下暶鳌返? 條規定：“中華人民共和國政府聲明，中華人民共和國對香港的基本方針政策如下：……（三）香港特別行政區享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權?，F行的法律基本不變?！备郊? 規定：“香港特別行政區的立法權屬香港特別行政區立法機關。立法機關可根據《基本法》的規定并依照法定程序制定法律，報請中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會備案。立法機關制定的法律凡符合《基本法》和法定程序者，均屬有效?！笨梢?，《中英聯合聲明》及其附件并不能給該議員主張提供依據。不僅如此，如果按照當時的實際情況，立法機關非官守議員提出議案的權力很小。當時的情況是，立法局的非官守議員可以提出一些非政策性的私人法案。涉及港府政策、公共法例的提案，全部由官守議員提出。如果立法局不通過政府提出的法案，有關的政策便無法實施，然而這種行政與立法的不協調現象很少發生，因為在行政局中，有大部分議員也同時是立法局議員，有助兩局之間的了解?！?9〕同前注〔1〕，李浩然主編書，第780 頁。而官守議員在1995 年之后逐漸被取消。在1985 年以前，香港立法局所有議員均由總督委任，總督作為英王在香港的代表，有權否決立法局全體議員的意見。這種總督集權的政治體制，保證了行政主導體制的順利運作。1985 年之后，立法局開始引入功能組別選舉，至1995 年，立法局所有議員都是透過不同方式選舉產生，所有委任議員，不論是官守議員或非官守議員從此在立法局消失?？偠揭膊辉偌嫒瘟⒎ň种飨⒎ň肿兊酶用裰骷皩剐浴！?0〕參見王禹：《論香港回歸后立法制度的演變及其對行政主導體制的影響》，載王禹主編：《基本法研究》2008 年第1 期，濠江法律學社2008 年版，第119 頁。而《中英聯合聲明》于1984 年簽訂，當時的立法局沒有實質性權力，大多數議員均是政府成員，其擁有的較大立法提案權不是因為其是立法局議員，而是因為其是政府成員，立法局中的非官守議員的法律提案權很小，立法局也只是總督的咨詢性機構。可見，如果按照《中英聯合聲明》規定的“現行的法律基本不變”來理解《基本法》規定的議員的權力，立法會議員也是沒有實權的。這說明，鄭議員的主張缺乏充分的證據。

另外，鄭議員強調注意《基本法》第74 條的行文結構。該議員的意思是，將第74 條前部分和后部分分開理解，不能以前者來限制后者。該條規定：“香港特別行政區立法會議員根據本法規定并依照法定程序提出法律草案，凡不涉及公共開支或政治體制或政府運作者，可由立法會議員個別或聯名提出。凡涉及政府政策者，在提出前必須得到行政長官的書面同意?！比绻亚昂髢删湓挿珠_理解，就會呈現如下情況：第一句話可以理解為：“凡不涉及公共開支或政治體制或政府運作者”的政府政策，議員可以提出法案。第二句話則可以理解為：“凡涉及政府政策者”之外的其他事項，議員可以提出法案，而且無須“在提出前必須得到行政長官的書面同意”?！?1〕如當時就有對政府法案提出權進行限制、擴大立法會議員法案提出權的主張，建議將條文修改為如下表達：“香港特別行政區立法會議員根據本法規定并依照法定程序提出法律草案。但凡減少財政收入或新增財政支出的法律草案，必須由不少于十分之一的立法會成員聯名提出。”“香港特別行政區立法會議員根據本法規定并依照法定程序提出法律草案，凡涉及政府政策、公共開支、政府的結構和管理運作者，在提出前必須得到行政長官的書面同意。立法會議員個別或聯名可提出私人議案?！薄叭魏紊婕肮查_支、結構和運作管理，或政府政策的法案，須由十位立法會議員聯名提出，否則在提出前須得行政長官書面同意”。同前注〔1〕，李浩然主編書，第787 頁。顯然不符合立法原意。在立法過程中，此類主張都沒有被采納。綜上，該議員兩點主張不符合《基本法》的本意和目的。

范徐麗泰主席采用了歷史主義的解釋方法來解讀《基本法》第74 條。指出：“我亦參考了基本法起草委員會主任委員姬鵬飛先生在1990 年3 月28 日向中華人民共和國第七屆全國人民代表大會第三次會議提交《基本法草案》時的演辭。當他在演辭中說明行政當局及立法機關的關系時，他說：‘行政機關及立法機關之間的關系應該是互相制衡及互相配合’?！痘痉ā返谒恼戮拖愀厶貐^的政治體制作出規定。這一章的其中一個主要目的是分配各個政府機關的職權，這是為了在行政機關及立法機關之間提供制衡，并提供架構，以容許及方便各機關協調它們的活動。就提出法案而言，《基本法》第62 條規定行政機關的職權是擬定及提出法案、議案及附屬法例，并無約束的條文。另一方面，盡管第74 條說明立法會議員可提出法案，但亦說明他們必須按照《基本法》的條文行事，并須受制于這項條文所施加的限制?！边@段話表明，主席肯定了政府當局的理解。

上述三方主體都運用了歷史主義解釋方法問題。政府當局提到《基本法》的原意，主要是指《基本法》確立的“行政主導”體制。議員強調要基于《中英聯合聲明》理解，強調議員提出法案的權力不應該受到嚴格的限制。而主席引用基本法起草委員會主任委員姬鵬飛的話作為解讀的依據，基于兩個機關的制衡和相互配合?？梢娙蕉疾捎昧藲v史主義的解釋方法，但具體含義并不相同。

而主席采用的歷史主義解釋方法并不能完美地得出理想的結論，因為這種解讀并不能體現姬鵬飛先生所說的“制衡”和“容許及方便各機關協調它們的活動”，按照主席這種解讀，政府提出法案的權力不受限制，不存在“制衡”，只有單向的行政長官對立法會議員提出法案的限制，這顯然不“方便”立法會議員有效行使法案提案權。換言之，如果從制衡角度說，應該是雙向制約且平衡。但第74 條只有行政長官制約議員法案提出權，政府提出法案權不受任何制約，這恰恰不符合姬鵬飛主任的“制衡”。這說明，其真正的歷史目的是制定《基本法》時所確立的“行政主導”，而對議員法案提出權的嚴格限制恰是實現這種體制的具體機制。

在就李卓人議員所提出的《勞資關系（代表權、咨詢權及集體談判權） 條例草案》所作裁決時，〔62〕同前注〔19〕。主席范徐麗泰同樣指出：“在作裁決時， 我須考慮第74 條的涵義及根據第51 條下的兩款得出意見。在理解第74 條時，我須謹記《基本法》的目的、第74 條字面的涵義，以及該條與《基本法》其他有關條文的關系?！?/p>

關于《基本法》第74 條的目的，政府當局的意見與前述鄭家富議員擬提出的《1999 年雇傭（修訂）條例草案》的看法相同，也是強調要基于《基本法》所確立的“行政主導”體制的“原意”。而李卓人議員的意見有三，其中第一點指出，政府當局只是以字典意思解釋公共開支、政治體制、政府運作及政府政策， 并無考慮到第74 條更廣泛的意義，即授權立法會議員提出法案。立法會與行政機關是分立的，立法會亦獨立于行政機關，而有關其提出法案的權力的解釋應是盡量廣闊，至于解釋對該權力的任何限制時亦應是盡量把范圍收窄。政府當局在解釋《基本法》時，事實上可算是把立法會議員就公共事務提出有關法案的權力廢掉。指香港特區立法機關所享有的權力是少于殖民地時代的說法，是沒有充分理據的。第74 條是要保存1997 年主權移交前已存在的程序及行事方式?？梢?，李卓人議員也運用了歷史主義的解釋方法，即“指香港特區立法機關所享有的權力是少于殖民地時代的說法，是沒有充分理據的。第74 條是要保存1997 年主權移交前已存在的程序及行事方式?！?/p>

主席采用與之前鄭家富議員提出《1999 年雇傭（修訂）條例草案》的裁決中相同的歷史主義解釋方法對《基本法》第74 條的含義予以說明。如前指出，在鄭家富議員擬提出的《1999 年雇傭（修訂）條例草案》的裁決中，主席所采用的歷史主義解釋方法并不十分妥當和有力。實際上從歷史主義解釋方法的運用來說，可以有一個更有力的論據，那就是在該條起草過程中，前3 稿都有方案1 和方案2，到了第4 稿之后，只采用了單一方案，而且采用了之前的方案2，顯示出對立法會議員提案權的嚴格限制。以第3 稿為例：

方案1：香港特別行政區立法會議成員可根據本法規定并依照法定程序，個別或聯名提出法律草案，但下列三項在提出前必須得到行政長官的書面同意：（1）涉及財政收入或支出者；（2）涉及政府政策者；（3）涉及政府的結構及管理運作者。方案2：香港特別行政區立法會議成員根據本法規定并依照法定程序提出法律草案，凡不涉及公共開支和公共政策的法律草案，可由立法會議成員個別或聯名提出。

第4 稿第73 條、第5 稿第74 條和最終通過的第6 稿條文完全一樣：香港特別行政區立法會議員根據本法規定并依照法定程序提出法律草案，凡不涉及公共開支或政治體制或政府運作者，可由立法會議員個別或聯名提出。凡涉及政府政策者，在提出前必須得到行政長官的書面同意。

最后采用的文本主要以之前的方案2 為主。方案2 與方案1 有明顯的不同。方案1 意味著，議員有廣泛的提案權，只是在涉及三類議案時，必須得到行政長官的書面同意。而按照方案2 的規定，其中的第一種情形“涉及財政收入或支出者”和第三種情形“涉及政府的結構及管理運作者”，議員都不可以提出此種議案。對第二種情形“涉及政府政策者”則須獲得行政長官的書面同意。

（二）文義解釋和體系解釋方法的采用

在前述鄭家富議員提出的《1999 年雇傭（修訂）條例草案》的裁決中，〔63〕同前注〔17〕。政府當局和立法會主席都采用了體系解釋和文義解釋的方法。

政府當局指出：（1）香港特區行政機關的職能是制定及執行政策，以及提出法案及財政預算（《基本法》第62 條），而行政長官則獲賦權拒絕接受經立法會通過的法案（《基本法》第49 條）。因此，有關行政機關就提出法案而獲賦予的權力，明顯是無約制的。至于立法機關，盡管根據《基本法》第64條、第73 條第4-6 項，立法會可以質詢及辯論政府政策及其他關乎公眾利益的事項，此等職能是有別于制訂政策或提出法案以執行政策。此外，《基本法》第73 條并無提及立法會有職權制定政策。（2）政府當局接納香港特區的立法機關是獲賦予其本身的立法權力，但該項權力是受制于《基本法》所施加的條件、限制或程序。盡管第74 條是一項賦權條文，賦權予議員提出法案，但這條文亦同時對這項權力施加了條件及限制。相關條文對政府的廣泛授權和對議員權力的限制，既明顯體現了文義解釋的方法，也體現出體系解釋方法的運用。

主席指出：“在探索第74 條的涵義時，我注意到《基本法》第73 條就立法會職權作出規定。如果沒有第74 條的規定，我們或許可以說立法會議員提出法案的權力是不受限制的。然而，第74 條明確說明，‘凡不涉及公共開支或政治體制或政府運作的法案，可由立法會議員個別或聯名提出。凡涉及政府政策者，在提出前必須得到行政長官的書面同意’。因此，盡管立法會議員是可以向立法會提出法案，仍必須受制于第74 條的規定……因此，我認為第74 條屬一項賦權條文，讓立法會議員可提出法案，但同時亦就此施加條件及限制。”運用條文的通常含義把第73、74 條結合起來解讀，體現出文義解釋和體系解釋的方法。

四、確定“涉及”和“政府政策”的奠基性含義

在就鄭家富議員提出的《1999 年雇傭（修訂）條例草案》的裁決中，〔64〕同前注〔17〕。范徐麗泰就《立法會議事規則》第51（4）條的個別詞語提出了意見。由于《立法會議事規則》中采用的“涉及”“政府政策”都直接來源于《基本法》第74 條，所以可以作為主席解讀《基本法》第74 條中這兩個概念的方法。

（一）關于確立兩個概念的方法

主席說：“政府當局認為鄭議員提出的該《條例草案》‘涉及政府政策’，因此按《立法會議事規則》第51（4）條所規定，條例草案必須取得了行政長官的書面同意才可予以提出。在我就此表達意見前，我想在這里表明就第51（4）條的內容而言，我在就‘涉及’及‘政府政策’這兩個詞語得出意見時所會采用的一般做法。有關一般做法，我認為如果我嘗試為這些詞語下定義，我便是低估了其難度。我察悉到英國國會上議院1985 年就一宗個案所作的判決，法庭當時所研究的是，某一事項是否涉及循公訴程序的審訊。白禮治議員（Lord Bridge） 在判決中說：‘如果法定語言不夠明確，即如這里的情況，那么便沒有可能抽象地定出一項明確的測試，以決定任何個案是如何界定，因此，必須……按每宗個案的情況逐一作出考慮。’我認同這種說法。因此我就這些詞語所得出的意見會成為準則，而我會在考慮每宗個案時，視乎個案的實況予以應用?！睋耍飨岢鲆鶕€案實際情況加以確定的解讀方法。

（二）對“涉及”的理解

主席指出，“在評論鄭議員的條例草案時，政府當局說如法案對有關事宜具有直接、間接、相應或附帶影響，便應視之為‘涉及’該事宜。而鄭議員認為循第74 條有目的的釋義來看，該條是強烈建議法案必然是‘直接’涉及該條文所指的4 個范圍，該條的限制才可得以應用。”可見，政府當局和議員理解不一致。政府對“涉及”作廣義理解，而議員作限制性解讀。主席指出：“我認為如避免使有關的法案受第51（3）及（4）條的范圍所囿制，該法案的執行必不能對該項條文所訂明的其中一個或多個范圍帶來實質影響?！睋?，主席綜合協調了政府當局和議員看法，采納了他們各自合理的部分，對其中部分不予采納。第一，強調不能過于“囿制”性地解讀“涉及”的范圍，議員將范圍只限制在“直接涉及的四個范圍”，明顯具有局限性。主席沒有采納其觀點。第二，強調法案執行是否產生實質影響，這是對政府當局觀點的矯正，因為政府當局提出“間接、相應或附帶影響”都屬于“涉及”，而實際情況是，有些不屬于實質性影響的政府政策事項不宜納入“涉及”范圍。此后，在后續裁決中反復適用和細化。

（三）對“政府政策”的理解

在主席作出裁決之前，政府當局提出的意見是，政府政策并不單指行政長官根據《基本法》第48（4）條及第56 條制定或決定的政策，同時亦包括政府正在制定中的政策及政府不制定任何政策的決定?？梢?，政府當局對“政府政策”作了廣義的解讀。

而鄭議員關于“政府政策”的看法與政府當局明顯不同，認為應該對“政府政策”作嚴格的限制性解讀。（1）認為“政府政策”的釋義應與《基本法》內“政策”一詞的一般用法有所不同。他認為一項政策應該是一系列為了達到某個目的而訂下的行動，而政府政策則純粹是就行政當局為達到一個目的而采取的行動提供指引及作出決定。（2）認為制定中的政策不是政府政策。（3）進一步指出如有關政策要達至政府政策的地位，必須是由行政長官會同行政會議所作決定者。（4）強調“一旦法案制定成法律后，任何先前代替該法案而存在的政府政策即告取消……法例一旦生效，行政長官便不可再‘決定’對政策作出任何改變。該法律的存在及政府必須遵守法例的規定，禁止了該等改變?！?/p>

主席對“政府政策”的認識顯然更傾向于贊同政府的看法，但也有限制。（1）認為第74 條所指的政府政策，是由行政長官或行政長官會同行政會議根據《基本法》第48（4）條及第56 條決定的政策。這采納了政府的觀點而拒絕了議員的觀點。（2）在執行《基本法》以前，由前總督或前總督會同行政局決定而仍然生效的政策，亦屬此列。（3）制定法案不會令政府當局擬透過法例執行的政府政策被取消。任何條例所產生的法律效力，均不會禁止行政長官就一項與法例中反映的現行政策有別的新政府政策作出決定。行政長官為執行新的政策所須做的，便是提出一項修訂條例草案，或提出一項廢除相關法例的條例草案。所以法例中所反映的政策屬于政府政策。這一點在之后的多次裁決中獲得繼續確認和適用。（4）《立法會議事規則》第51（4）條所指的政府政策應包括：由行政長官授權的政府官員所決定的政策，由行政長官指定的政府官員在立法會或立法會的委員會所公布的政策。這是通過對涉及主體和公開公布的場所角度對“政府”及其“政府政策”所作更為寬松的解讀，不同于議員的觀點?？梢姡飨瘜Α罢摺钡睦斫馐呛軐挿旱?。

但主席也對“政府政策”作了限制。（1）在該次裁決中指出：“就《議事規則》第51（4）條而言，我不會把在制定中的政策視作政府政策?！痹诖它c上否定了政府當局的看法。（2）在其他案件中強調，不能把政策目的或目標混同于政府政策。在立法會主席就鄭家富議員所提《2001 年強制性公積金計劃（ 修訂）條例草案》的裁決中，〔65〕同前注〔25〕。主席對二者進行了區別，限制了其范圍。主席指出：“我須在這階段指出，我認為局長不應在就條例草案提出觀點時，把‘政府政策’與‘政策目的或目標’交替互用。政策目的或目標不過是一些理想，而在作出具體政策決定以達致該等政策目的或目標前，它們仍然都只是一些理想；政策決定必須是明確的，亦不應在不同時間有不同的演繹。諸如‘盡量照顧勞動人口，越多越好’，以及‘在其工作生涯完結時，能夠累積足夠的退休金’等言辭，只屬相對概念，并不能協助我根據第51（3）及（4）條作出裁決。由于執行條例草案會對政府在強積金計劃方面的政策帶來實質影響，我裁定條例草案必須得到行政長官書面同意才可提交?！边@說明主席對“政府政策”的把握也是有限的。

五、“涉及政府政策”測試標準的具體運用和細化

范徐麗泰擔任第一至第三屆主席迄今，在1999 年前述裁決中已奠定了基礎，之后不斷完善。

（一）對“涉及”的具體運用和完善

1.對“涉及”的進一步理解。在就何鍾泰議員所提《2006 年香港城市大學（修訂）條例草案》的裁決中，〔66〕同前注〔39〕。主席指出：“就‘涉及’一詞，我亦曾經表明，法案的執行如對《議事規則》第51（4）條內訂明的一個或多個范圍造成實質影響，便屬‘涉及’這些范圍……我接納局長的意見，同意就這方面而言是有政府政策存在……我裁定《2006 年香港城市大學（修訂）條例草案》涉及《議事規則》第51（4）條所指的政府政策，所以必須得到行政長官書面同意才可提交?！痹谠摬脹Q中，主席采用“實質影響”作為界定“涉及”的標準。

第四屆立法會主席特別注重采用實質性影響的標準加以判斷。在就石禮謙議員所提《2008 年香港科技大學（ 修訂）條例草案》的裁決中，〔67〕同前注〔41〕。主席指出：“就‘涉及’ 一詞，我亦曾經表明，法案的執行如對《議事規則》第51（4）條內訂明的一個或多個范圍造成實質影響，便屬于‘涉及’這些范圍。由于條例草案一經通過成為法例后，便會撤銷行政長官委任公職人員為大學校董會成員的權力，所以我認為條例草案會對關乎委任香港科技大學校董會成員的政府政策有實質影響。因此裁定該《條例草案》涉及《議事規則》第51（4）條所涵蓋的政府政策，須得到行政長官的書面同意才可提交?！?/p>

2.關于“實質性影響”的認定。前文指出，在就鄭家富議員擬提出的《1999年雇傭（修訂）條例草案》的裁決中，〔68〕同前注〔17〕。主席采用了實質性影響的標準判斷是否構成“政府政策”。在就鄭家富議員所提《2000年雇傭（修訂）（第3 號）條例草案》的裁決中，〔69〕同前注〔24〕。主席指出：“由于執行條例草案會對現行政府政策造成實質影響，我裁定條例草案涉及政府政策，所以必須得到行政長官書面同意才可提交。”主席曾鈺成在2013 年2 月22 日就梁繼昌議員所提《2013 年專業會計師（修訂）條例草案》的裁決中，〔70〕同前注〔49〕。認為整項《專業會計師條例》 清楚反映政府政策，而且他要考慮的是擬議修訂是否對政府政策造成實質影響。

第一，最高、最低和附帶限度。在2004 年就李家祥議員擬提出的《2004 年專業會計師（修訂）條例草案》所作裁決中，主席范徐麗泰議員提到立法機關法律顧問的意見，即用以測試某項法案是否對政府所闡明的政府政策有實質影響所適用的尺度，并不是高至要求該法案必須對該政策有極重要的影響，也不是低至法案只是與該政府政策有細微的關系，以及一項法案若純粹旨在修訂條例，以處理一項政府政策所附帶的問題，并不涉及政府政策。由于規管會計專業是政府政策，而李家祥議員擬提出的條例草案旨在公會理事會及其調查委員會加入由行政長官委任的業外人士，因此裁定擬議條例草案涉及政府政策。〔71〕同前注〔36〕。通過上限、下限和附帶對“實質性”作了明確。第四屆立法會主席堅持前主席的判斷標準。特別注重采用實質性影響的標準判斷是否構成“政府政策”。

第二，法律草案明顯影響現行的政府政策，有關影響不是微不足道或極小的。在就李卓人議員擬提出的《2009 年強制性公積金計劃（修訂）條例草案》所作裁決中，〔72〕同前注〔42〕。主席曾鈺成指出：“我認為，現行有關向強積金賬戶作出特別供款（即并非由計劃成員及其雇主作出供款）的政府政策，已在《強積金條例》及《強積金規例》中明確地反映……李議員的條例草案明顯是影響現行的政府政策，而有關影響不可以說是微不足道或極小的?！边@是從否定方面考慮的標準。

主席在就陳偉業議員擬提出的《2009 年吸煙（公眾衛生）（修訂）條例草案》所作的裁決中指出：“陳議員的條例草案明顯是影響政府政策，而有關影響不可以說是微不足道或極小的。”〔73〕同前注〔43〕。

第三，為免一項法案受《議事規則》第51（4）條所囿制，該法案必須不會對政府政策造成實質影響。在就李卓人議員擬提出的《2009 年強制性公積金計劃（修訂）條例草案》 所作裁決中，〔74〕同前注〔42〕。主席指出：“……前立法會主席憑所作出的多項裁決而確立的原則是，要使一項法案不為《議事規則》第51（4）條所囿制，則該項法案不能對此條所訂明的其中一個或多于一個范圍帶來實質影響。”

在就林大輝議員所提《2009 年香港理工大學（修訂）條例草案》的裁決中，主席指出：“我在過往所作的裁決曾經表明，為免一項條例草案受《議事規則》第51（4）條所囿制，條例草案必須不會對包括在法例中所反映政策的政府政策造成實質影響。條例草案提出的上述更改對《理大條例》所反映政府政策有實質影響?！薄?5〕同前注〔44〕。在就其所提《2010 年香港理工大學（修訂）條例草案》的裁決中，主席指出：“為免一項法案受《議事規則》第51（4）條所囿制，該法案必須不會對政府政策，包括法例中所反映的政策造成實質影響……然而，《2010 年修訂條例草案》仍載有上文第8 段所述，與《2009 年修訂條例草案》相同的建議，而我認為該等建議會對委任理大校董會成員的現行政府政策造成實質影響?！薄?6〕同前注〔45〕。

在就陳茂波議員擬提交的《2011 年專業會計師（修訂）條例草案》的裁決、〔77〕同前注〔47〕。就謝偉俊議員擬提交的《2013 年進出口（進出口（一般）規例）（修訂）條例草案》的裁決、〔78〕同前注〔50〕。就吳亮星議員擬提交的《交通銀行（香港）有限公司（合并）條例草案》所作的裁決中，〔79〕同前注〔51〕。主席都明確指出，過去的裁決已確立一項清晰原則：為免一項法案受《議事規則》第51（4）條囿制，該法案必須不會對政府政策造成實質影響。

第六屆立法會主席梁君彥繼續采用前主席的判斷標準。在就陳振英議員擬提交的《交通銀行（香港）有限公司（合并）條例草案》所作的裁決中，〔80〕同前注〔52〕。主席指出，前任立法會主席裁定該等法案全都涉及《議事規則》 第51（4）條所指的政府政策。過去的裁決已確立一項清晰原則：為免一項法案受《議事規則》第51（4）條所囿制，該法案必須不會對政府政策造成實質影響。

在就《2019 年侵害人身罪（修訂）（域外法律效力）條例草案》的裁決時，〔81〕同前注〔53〕。主席梁君彥指出：“在決定條例草案是否涉及《議事規則》第 51（4）條所指的政府政策時，我遵循確立已久的原則，即為免一項法案受該條文囿制，該法案必須不會對政府政策造成實質影響……我認為條例草案顯然涉及政府政策，因為條例草案會對有關法例所反映的現行政府政策（關乎在刑事司法管轄權方面奉行‘屬地原則’及域外刑事司法管轄權的行使范圍），造成實質影響?！?/p>

3.關于優劣標準。在就陳國強議員等所提《2001 年雇傭（修訂）（第2 號）條例草案》的裁決中，〔82〕同上注。立法會主席指出：“在此事上，議員提出的意見只是關于該政策的優劣。正如我過往已指出，我根據《議事規則》第51 條作出的裁決，不應涉及考慮任何立法建議的優劣，不論該建議是由政府當局還是由議員提出。”

在就陳偉業議員擬提出的《2009 年吸煙（公眾衛生）（修訂）條例草案》所作的裁決中，〔83〕同前注〔35〕。主席指出：“至于陳議員在其解釋中指出，暫緩禁煙規定的建議是要協助該等場所‘渡過經濟寒冬’，這是一項關乎優劣的論斷，而在根據《議事規則》作出裁決時，我不應考慮有關建議的優劣?！?/p>

在就梁家騮議員所提《2010 年醫生注冊（修訂）條例草案》的裁決中，〔84〕同前注〔46〕。第四屆主席指出：“至于梁議員認為他的建議可有效確?！芾磲t療組織’的專業水平，并指政府在落實醫務總監的建議方面步伐緩慢，這是有關建議的優劣，我在根據《議事規則》裁定某項議員法案可否獲準提交時，是不應考慮這些觀點的。”

（二）關于“政府政策”范圍的運用和完善

自第一屆主席確定基本標準，之后不斷對其適用并進一步明確其范圍。

1.政府政策包括已在法例中反映的政策。在就梁耀忠議員提出的《假日（1999 年）條例草案》所作裁決中，〔85〕同前注〔20〕。主席指出：“我在較早時就議員擬提出的條例草案作出裁決時，當討論到《基本法》第74條內的‘政府政策’一詞時，已清楚表明了我的意見，即政府政策包括已在法例中反映的政策。于我看來，政府在1997 年10 月提出的條例草案，而該草案其后于1997 年12 月11 日被制定為《1997 年雇傭（修訂）（第6 號）條例》，已明顯反映出行政長官會同行政會議決定自1999 年起，為香港的雇員提供每年12 天法定假日。因此，我裁定梁耀忠議員的條例草案涉及根據《雇傭條例》，有關雇員的法定假日的政府政策?！痹诰完悋鴱娮h員所提《2000 年法律援助（修訂）條例草案》的裁決中，〔86〕同前注〔22〕。主席指出：“我說過這些政策包括在法例中所反映的政策。我認為條例草案是涉及反映在《法律援助條例》內的政府政策?！痹诰屠顕鴮氉h員等所提《道亨銀行有限公司（合并）條例草案》的裁決中，〔87〕同前注〔29〕。主席信納條例草案涉及有關管制銀行、以法團利潤抵銷虧損及租務管制的政府政策。這些政策已在相關的法例內反映。在就李國寶議員所提《花旗銀行（香港）有限公司（合并）條例草案》的裁決中〔88〕同前注〔37〕。，主席指出裁定該《條例草案》涉及《議事規則》第51（4）條所指的政府政策，須行政長官書面同意才可提交。

2.政府政策包括行政長官或行政長官會同行政會議所決定的政策。在相關裁決中，除肯定行政長官或者行政長官會同行政會議作出的政策屬于《基本法》第74 條中的“政府政策”外，還有一些細微的值得注意的判斷技術。

第一，法案對其他法律中的政府政策影響構成“政府政策”。主席在就陳榮燦議員所提《2000 年雇傭（修訂）（第 2 號）條例草案》的裁決中〔89〕同前注〔21〕。指出：“在審議條例草案及考慮各有關方面所提出的論點時，我曾一度感到困惑，因為沒有人提出條例草案是涉及政府對有關外籍家庭傭工執行司機職務的政策。其后，因為局長及立法機關法律顧問所發表的意見，認為有關條例草案不會達致陳榮燦議員的目的，亦不會導致《雇傭條例》內所反映的政策有任何改變，才清除了我的困惑。事實上，建議的條例草案的條文，按它們現有的措辭而言，是不會對陳榮燦議員宣稱要改變的政策造成任何影響，因此亦不會涉及該政策。相反，條例草案所會影響的，是涉及在另一項法例（即《職業安全及健康條例》）內所反映的政府政策?！边@說明，議員法案內容沒有改變該法案中的政府政策，但會導致其他法律中的政府政策受影響，此時須行政長官同意?？梢姟罢摺狈秶軓V。

第二，法案可能對政府政策產生影響的可以構成“政府政策”。主席在就蔡素玉議員所提《2006 年林區及郊區（修訂）條例草案》的裁決中〔90〕同前注〔40〕。指出：雖然一項法案并不抵觸或重大偏離現行政策，但也不一定表示該法案與政府政策無關，蔡素玉議員的條例草案涉及政府保護樹木的政策。

3.政府政策包括由行政長官指派的政府官員在立法會或其委員會上宣布的政策。主席在1999年裁決中確立該標準。主席在2001 年就李華明議員及單仲偕議員所提《公平競爭條例草案》的裁決中〔91〕同前注〔23〕。指出：“我在以往已作出的裁決內已說明我的觀點，即‘政府政策’包括……由行政長官指派的公職人員在立法會或其委員會上頒布的政策。我認為條例草案涉及政府處理反競爭行為的政策?！?/p>

第五屆立法會主席繼續由曾鈺成擔任，繼續采用之前標準判斷“政府政策”。第六屆立法會主席或立法會秘書根據主席指示繼續運用之前的標準進行判斷。

（三）其他問題

第六屆立法會主席還遇到了其他一些問題。

1.接納裁決前的咨詢程序。就張超雄議員擬提交的《2019 年逃犯及刑事事宜相互法律協助法例（修訂） （第2 號）條例草案》〔92〕同前注〔54〕。的答復中，主席指示立法會秘書衛碧瑤回復指出：“議員向立法會提交法案，必須符合《基本法》、現行法例及《議事規則》的相關規定，并遵循立法會的慣例，而涉及程序已載述于立法會網頁內的‘立法會議員提交法案資料文件’（立法會B（3）9/16-17 號文件）。按照有關程序及慣例，議員提交法案前，應先就立法建議咨詢相關事務委員會﹔之后主席會就法案書面征詢政府當局的意見，并考慮提交法案議員的回應后，才會裁決法案是否符合《議事規則》第51（4）條的規定（即法案若涉及政府政策，則有關議員須獲行政長官書面同意，方可提出）……基于以上所述，主席會按照既定程序及慣例，待你就法案咨詢相關事務委員會后，才考慮你的法案是否符合《議事規則》?！痹谝讏宰h員擬提交的《2019 年刑事司法管轄權（修訂）條例草案》〔93〕同前注〔56〕。的答復中，立法會秘書衛碧瑤作了同樣的回復?？梢姡环弦蟮淖h案無法獲得立法會主席接納。

2.涉及其他事項無須考慮“政府政策”。就張超雄議員擬提交的3 項法案《2020 年安老院（修訂）條例草案》《2020 年殘疾人士院舍（修訂）條例草案》《2020 年侵害人身罪（修訂）條例草案》所作的裁決，〔94〕https://www.legco.gov.hk/yr19-20/chinese/pre_rul/pre20200409-ref-c.pdf，2020 年8 月20 日訪問。梁君彥主席指出：“由于我信納三項法案全都涉及《議事規則》第51（3）條所指的政府運作，我認為無須裁定該等條例草案是否涉及公共開支或政府政策。我裁定張超雄議員擬提交的3 項條例草案不可向立法會提出。”由于本次裁決只是附帶提到“政府政策”，不需要采用此項標準。

六、結論

立法會主席積極主動行使《基本法》規定的權力，通過與政府、議員及立法會法律顧問等互動、交換看法等方式，將《基本法》中比較空洞的“涉及政府政策”予以具體化，這對于《基本法》的有效貫徹實施具有重要的意義。

從某種意義上說，《基本法》關于立法會議員提出法案的權力大小直接影響“行政主導”體制能否得到有效貫徹。對于議員提出法案權力大小和限制與否的權力并非完全屬于特別行政區，甚至可以說這種權力屬于中央事權。全國人大有權修改法律，全國人大常委會有權解釋《基本法》來對《基本法》第74 條的規定予以具體化，但全國人大及其常委會并未對《基本法》第74 條作出更加明確的規定和解釋。這一方面體現出最高權力機關對香港特別行政區的高度信任，以更好地實現特區自治權；另一方面，這種處理體現出中央的謙抑和尊重，符合權力配置的功能最適當和科學原則，屬于國家治理現代化和科學化的具體舉措。因為，相對而言，香港特別行政區立法會主席、政府和議員等更熟悉香港的情況，一定能找出更符合其實際情況的處理方法。具體意義如下：

1.立法會通過制定《立法會議事規則》，在判斷“涉及政府政策”方面取得了主動權，使得《基本法》基于“行政主導”的體制而設立的過于偏向政府法律草案提出權，而嚴格限制議員提出法案權的情況得到一定程度的緩解，立法會法律的這種設置能調動議員提出法律草案的積極性。相比較來說，如果政府判斷議員提出的法案是否“涉及政府政策”，反而有違反自然正義原則的嫌疑。

2.政府和議員對于《基本法》相關規定和《立法會議事規則》相關條文的理解有很大差別，這種情況是正常的。但立法會主席透過采用目的解釋、體系解釋和文義解釋等方法解讀《基本法》 第74 條，得出了正確的觀點，立法會主席對《基本法》第74 條的理解和處理維護了“行政主導”的政治體制。從這個意義上說，立法會主席在維護香港政治體制方面發揮著重要的功能和作用。

3.主席通過對“涉及”的解釋，既克服了政府權力過分擴大，又克服了議員對其過于限制的解讀?？傮w來說，所確定的“實質性影響”標準是平衡雙方不同主張的結果。主席對“實質性影響”的解讀既避免把過于瑣碎的事項納入其中，也避免把重要的事項排除在外，是符合香港實際的標準。

4.主席對“政府政策”多方面的擴大性解釋，如主體的多樣性，不局限于狹義的特區政府；內容的豐富性，不局限于政府的行政事務；具有時間的歷史延續性。更重要的是通過將“政府政策”包括了法例中的“政策”，使得即使屬于立法會法律規制的事項，也同樣可能會處于“政府政策”的范圍內。如涉及刑事犯罪方面的立法事項，本屬于法律保留事項，屬于立法會立法權范圍，但包含于其中的刑事政策被理解為政府刑事政策。通過這種方法的界定，“政府政策”可以說涉及特區自治的各個方面。如此，立法會議員要就此提出法律草案，其權力就非常小了，其結果是有助于促使“行政主導”體制更好地運作。