論鄉鎮教育財政資金扶持模式改進的新途徑

□呂向一

（大連財經學院 遼寧 大連 116600）

1 教育財政資金扶持模式發展歷程

我國教育資金扶持主要經歷了3個階段。第一個階段是教育資金預算階段，第二個階段是綜合核定與補助階段，第三個階段是支出預算與項目預算綜合比較階段[1]。

1.1 資金預算階段

1949年以來，我國教育方面經過了很多波折。起初，我國教育基本按照教育基金預算模式發展，中央財政扶持下的基礎教育經費主要是根據前年費用份額為基本標準，然后再規定下一年的教育預算規模。這種資金分配方式非常簡單，容易操作，但是僅能保證當時教育人員的工資開支。當時我國基礎教育的教師隊伍人員配置比較少，結構組成也比較簡單，這種模式有利于政府對基礎教育進行集中的財務管理。但同時這種模式是以過往的資金預算為標準，存在很多不足。例如缺乏公正及相對透明的約束機制，會使很多學校資金缺口加大，因為基礎教育運作成本越來越高，要求也越來越多，但是從國家財政獲得的經費支持相對比較少，長此以往不利于學校控制成本，導致經費使用效率低下[2]。

1.2 綜合定額與補助模式

2000年左右，我國開始施行的是學校財務管理改革，將基礎教育的資本財政管理分為定額管理和專項補助兩個方面。該模式主要是迎合市場經濟的發展，也符合經濟規律，提高了基礎教育的社會效益與經濟效益，是不斷補充資本缺口的機制，是對教育經費進行改革和定格的模式。該模式下，主要由財務部和教育部根據教育經費的定額標準對基礎教育進行各類層次劃分，包含教職工的工資、學生助學貸款、行政費用以及基礎設施費用等，導致發放額度存在不同。原來的統一預算方式改為綜合分類進行定額補助、補助撥款，根據學校及發展狀況，由財務部門核實，給予不同的教育部門專項的經費補助，包括學校專家經費補助、退休職工經費補助以及一些科研項目設備補助[3]。

1.3 支出預算與項目預算模式

支出預算與項目預算模式是根據各院校上一年的預算結合項目預算的方式撥付經費。上一年預算可以反映出基礎教育當前的資本運行整體情況。這種模式更細化了撥款資助的具體范圍，改變了原有模式當中的隨意性，更加體現了公平性與透明性。專項補助能夠促進基礎教育與政策目標相關聯，推進基礎教育為市場經濟提供服務。

綜合定額模式能夠通過教育財政撥款反映出學校的實際需求以及資本運作情況，防止基礎教育盲目擴大，能夠更有效地鼓勵基礎教育為社會服務，更高效、更有創新地為市場經濟提供力量。

2 當前鄉鎮教育資金扶持模式存在的問題

2.1 教育資本運作模式不能有效與市場規律相結合

通常發達國家在財政扶持下的教育財政體系一般是由政府主導并提供服務，然后結合市場規律，形成一個相互制約、相互提高的教育發展體系。在我國傳統經濟體制下，主要是鄉鎮政府主導教育發展方向，鄉鎮學校無法與市場相結合。在現代經濟影響下，尤其是互聯網時代，市場的影響越來越大，人才需要創新、創業機制引導，院校資源配置、人才創業機制都需要與市場原則相結合。在現階段我國教育財政資金補充模式下，市場的作用沒有充分發揮出來，主要是因為國家政策占主導，而不是與我國經濟改革相互協調。教師隊伍及學生規模隨著鄉鎮教育改革不斷擴大，配套的基礎設施需要擴張，需要獲得更多的資本補充以及市場經濟介入，才能匹配快速增長的鄉鎮教育規模[4-6]。

與此同時，教育資源得不到合理利用。隨著不斷擴大的基礎教育規模，教育經費資金短缺嚴重，尤其是鄉鎮民辦學校逐步增多，個別民辦學校的銀行貸款不能夠及時付清，導致學校資不抵債的狀況越來越多。如果鄉鎮民辦學校不能與市場有效結合，盡管有宏觀政策扶持，也會出現更多的風險。例如當前很多基礎教育的資金來源主要是各級政府，在各級政府下放資金的程序當中都由政府部門直接調控，財政機制仍然屬于政府運作模式。該模式缺乏市場經濟與社會企業的參與，存在資金短缺狀況，缺乏持續的供給和補充能力。鄉鎮民辦教育資金一部分源于自身，一部分源于政府補貼。如果政府補貼不及時、不到位，教育資金短缺狀況將持續存在[7]。

2.2 鄉鎮教育財政支出效率存在的問題

2.2.1 教育財政配置效率方面

一方面，我國財政性教育支出可分為中央政府支出和地方政府支出兩部分。中央的財政性教育支出最后落實到鄉鎮一級學校要經過5級財政，地方政府的財政性教育支出最后落實到鄉鎮一級學校要經過4級財政。漫長的資金撥付過程使鄉鎮教育經費不能及時到位，資金使用效率低下。

另一方面，教育經費經過層層轉撥，難免會出現“雁過拔毛”的現象。尤其是目前我國教育經費撥付使用管理監督不到位的情況下，普遍存在教育經費被挪用、截留的現象。鄉鎮教育經費撥付和使用存在許多不規范之處，而且沒有明確的規章制度和監督管理體制對教育經費的撥付和使用進行監督管理，使教育經費不能足額到位。

教育是一種準公共產品，同其他公共產品一樣，需要國家財政的大力扶持。教育尤其是公立教育本身不具備產出和收益，所以更加需要國家財政性教育支出的保障。在教育經費使用效率低的現狀下，加上財政性教育支出總量不足，鄉鎮學校面臨發展難題。

2.2.2 教育財政運行方面

教育財政資金運行屬于具體執行階段，是指政府提出財政預算之后，教育財政資金能否在規定時間內及時配額給相關單位。

第一，在資金發放過程當中，可能會存在撥付延誤或者是配給不足。政府往往要先做出政府預算，部分資金按月發放，并且逐步向各單位、各部門發放。由于非教育類資金需求過大，導致教育經費撥付延誤，有時會延后半年或更長時間，結果大部分資金集中在下半年發放，導致很多鄉鎮學校出現年底支出較高的狀況[8]。

第二，資金發放環節復雜，從中央到省到地方最后到鄉鎮級別要經過多層預算，經過多部門批復，導致運行效率低。

第三，個別地區存在挪用資金、資金私用等腐敗行為，間接影響了資金運作的效率[9]。

2.2.3 教育財政技術效率方面

技術效率往往體現在投入和產出之間的關系。通常財政扶持標準是按照學生人數和學校規模來定，鄉鎮級學校一般較城市學校規模小，財政扶持力度相對薄弱，反饋效果就會比較弱。同時，大多數資金會用在學校基礎建設、科研工作等方面，但很多偏遠鄉鎮學校學生的教育質量卻沒有同比例提高。很多學校資金使用狀況計算相對簡單，導致效率低下，尤其在學校利用資金大力擴張時，會導致財政投入沒有取得真正的效果[10-12]。

2.3 教育支出缺乏有效的監督

教育支出研究屬于政策相關問題，與政府及執行政策的部門有很大關系。由于政府行為決定教育支出效率的高低，所以需要政府提出相應的監督措施來保證支出效率。當前教育支出監管方面存在問題，缺乏鄉鎮教育支出效率考核以及獎懲機制。

教育支出屬于公共物品供給方面，因此要求政府的決策不能以利潤最大化作為目標，避免教育支出成本增加。我國財政教育支出規模在不斷提升，這其中無法避免教育支出浪費。例如地方政府以自身政績作為考慮方向，會導致教育支出浪費，這是教育支出規模提升的一方面原因。在政府決策過程當中，應該更多關注于教育本身、教育資源使用以及教育支出配置。在資金使用方向上如果缺乏監督和控制，會導致在一些重點地區、重點院校教育支出偏多，出現教育資源浪費、效率下降。

3 鄉鎮教育財政資金扶持模式改進途徑

3.1 大力發展經濟

隨著經濟發展，財政收入逐步提高，地方政府會有更多財力去扶持教育發展。教育支出的增減是伴隨著國家經濟整體狀況而改變的。隨著經濟發展，教育財政支出占國民生產總值的比重也會隨之發生改變。同時教育的發展也會促進經濟的發展，兩者相輔相成。教育具有很強的外部性，可以產生持久的社會效應。在教育支出投入方面，可以分為高等教育投入和基礎教育投入，其中高等教育偏向于個人收益，基礎教育偏向于社會收益。鄉鎮以基礎教育為主，鄉鎮經濟穩步發展會促進基礎教育的投入增加[13]。

3.2 向績效支出預算管理模式轉變

要不斷深化鄉鎮教育財政資金使用模式的改革，建立以具體教育項目為主、以教育績效評估為輔的新模式。這種改革方式是以學校績效為導向，不會影響原有教育財政扶持體制。傳統基礎教育一般分為教學和科研兩部分。教學以國家撥款保證公平為主，只要實現教學工作正常進行就可以。科研平臺需要以科研項目完成效果為基礎，預算評估工作是其基礎。地方教育機構建設科研平臺，對其進行資金扶持，以績效手段進行評估，必須堅持延續性、競爭性、公平性的撥款原則來扶持鄉鎮教育科研項目的創新與發展。

通過預算核實，要求鄉鎮教育部門根據當地學校年級、相關課程、學生人數確定實際需求，對相關教師實行定編定崗。建議引入更多競爭機制，一些崗位要通過優勝劣汰考核，對超編的教師盡量分配到村級院校，這樣也可以提升村級學校師資素質[14]。也可以將這類教師補充到學校后勤部門，提高學校的整體服務水平。

3.3 建立新的評估標準，與基礎教育資本模式相結合

鄉鎮教學質量的提升不能靠資本單方面扶持，要有自身的評估指標體系。評估得到的結果與資金分配數量掛鉤，這樣才能促進地方教育機構積極創新，合理使用資金，提升資金使用效率。根據評估的結果能夠看到教育資金使用是否合理、能否發揮作用，同時能夠促進教育機構之間形成良好的競爭。鄉鎮政府要根據績效結果給予一定的鼓勵，使基礎教育資源通過合理規劃，實現與市場經濟合理并行[15-16]。要鼓勵基礎教育與社會評估相結合，推動基礎教育改革有法可依。改變過去單純行政指引的管理模式，推動社會評估與市場經濟相結合發展，成立更加全面、準確的評估模式。

3.4 加強教育性財政支出的監管

要對鄉鎮教育支出進行全方位監管，從最初的教育支出預算到財政使用狀況及后期教育支出效果進行全程監控。

第一，由地方相關部門完善政策，由專門的教育基金管理中心負責資金發放工作，對各級教育財務實行統一核算制度，形成財務管理和會計核算相互監督、相互制約的長效機制，保證對教育支出的有效監督管理。

第二，讓鄉鎮教育支出信息更透明。要求學校及政府部門及時公布教育支出的使用狀況，讓相關人員對學校財務進行有效監控，避免教育資金使用狀況過程當中出現浪費及挪用等狀況。將教育支出使用情況納入到學校考核當中，讓信息更加透明。

第三，加強鄉鎮財政性教育支出審計工作。由專門的審計部門對教育支出使用情況進行監督，尤其是學校重大項目、重大財政支出，防止財政支出過程中出現浪費和貪污。審計部門要及時提出調整意見，及時處理違反規定的部門及相關人員。

第四，鄉鎮相關財務部門要根據上級部門的安排，確定自身的財權。在確定下屬教育單位預算時，減少不必要的公費支出，避免主觀因素干擾，不要隨意擴大支出范圍和標準。加大監管力度，對鄉鎮教育單位票據使用、財政預算實施過程進行嚴格監管，對結果進行及時檢查。一些教育部門存在加班費、補課費、資料費等收費行為，這些費用往往游離于財政監督之外。一旦發現違法行為，要嚴肅處理。

3.5 建立教育財政支出的長效辦法

穩定地方經濟是實現教育資金穩定化的基礎。財政的規模取決于地方財政收入，地方經濟發展好就有能力支撐地方教育發展。發達地區之所以教育也發達，就是當地教育事業享受到了本地經濟發展的紅利。應調整財政投入的結構，與教育發展相互影響、相互扶持。公共財政具有維護教育、扶持教育的作用，可以促進當地經濟繁榮發展。教育有較強的外部性，會產生更多延展性的社會效益。應加大鄉鎮基礎教育投入，促進其外性的延展，讓鄉鎮財政投資主體趨向于多元化。要明確政府的教育支出職責，在事權和支出責任方面劃分清楚，合理形成政府財政分擔機制，有效保證教育資金及時到位。