完善河長制制度體系應(yīng)用探究

劉冬 張鑫 張曉

【內(nèi)容摘要】河湖管理保護不可能畢其功于一役，需要久久為功。“河長制”的推行是為了有效地消減權(quán)力制度的影響，加強對法律制度的投入建設(shè)，提高道德制度建設(shè)的力度。本文對如何深化“河長制”制度提出了應(yīng)對措施，從中找出問題并吸取經(jīng)驗，推動“河長制”制度的長遠健康發(fā)展。實現(xiàn)權(quán)力制度、法律制度與道德制度相適應(yīng)的制度模式和體系。通過加強法治機制建設(shè)完善法律法規(guī)，實施河長制，逐步建立制度化的保護體系，為河湖保護提供強有力支撐。

【關(guān) 鍵 詞】“河長制”;權(quán)力制度;法律制度;順利推行

中圖分類號：D922.66 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：2095-4379-（2020）02-0044-02

一、河長制概念介紹

（一）“河長制”，即由黨政各級主要黨政負責(zé)人擔(dān)任“河長”，負責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)相應(yīng)河湖的管理和保護工作。“河長制”是從河流水質(zhì)改善領(lǐng)導(dǎo)督辦制、環(huán)保問題衍生出來的水污染治理制度，負責(zé)轄區(qū)內(nèi)河流（湖泊、水庫等）的污染治理與水質(zhì)保護。

（二）“河長制”發(fā)展進程。河長制與2007年首創(chuàng)于受太湖污染之害的無錫市，無錫市印發(fā)的《河（湖、庫、蕩、氿）斷面水質(zhì)控制目標(biāo)及考核辦法（試行）》，這是推行河長制制度的起源，取得了顯著的成效。此后，江蘇、浙江開始在各省內(nèi)實施由地方政府首長負責(zé)的河長制。2014年水利部開始在全國范圍內(nèi)推廣試點河長制。至今全國已有8個省市全面實行河長制，16個省區(qū)市在部門市縣推行。

2016年12月11日，國家層面印發(fā)的《關(guān)于全國推行河長制的意見》，從立法層面提出全面推行“河長制”，2017年3月5日，李克強總理在政府工作報告中提出“全面推行河長制，健全生態(tài)保護補償機制”。

2017年6月27日修訂的《水污染防治法》將“河長制”正式在法律層面明確下來。這一舉措，標(biāo)志著全國范圍內(nèi)開始正式貫徹落實河長制相關(guān)政策制度。這一系列政策的緊密實施，構(gòu)建了責(zé)任明確，協(xié)調(diào)有序，監(jiān)管嚴格，保護有力的河湖管理保護機制，這無疑變成懸在“河長”們頭上一把利劍，任重而道遠。

二、河長制現(xiàn)有制度體系分析

（一）人治層面

把水環(huán)境治理的效果放在黨政主要負責(zé)人頭上，變成了一個領(lǐng)導(dǎo)同志利用他手中的權(quán)力資源去治理這條河，這就是典型的人治。河長制的核心是建立健全以黨政領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)制為核心的責(zé)任體系，責(zé)任清晰明確。河長制實際上是協(xié)調(diào)機制，明確各級河長職責(zé)，建立層級負責(zé)制，層層落實責(zé)任，形成齊抓共管的工作大局。

（二）法治層面

我國涉及水事領(lǐng)域法律法規(guī)已經(jīng)初步建立，但配套的制度體系不完善。按照依法治水的要求，立足于現(xiàn)行河長制相關(guān)政策，明確全面推行河長制的相關(guān)要求，建立健全法規(guī)制度，體系建設(shè)，落實相關(guān)程序和責(zé)任監(jiān)督制度，協(xié)調(diào)建立部門聯(lián)合執(zhí)法機制等，使水事法律法規(guī)和規(guī)章與國家不同部門法律法規(guī)保持高度一致，明確全面推行河長制的相關(guān)要求。

（三）道德制度層面

就總體而言，目前的“河長制”的制度安排基本上還不是自覺地按照道德制度的要求去建構(gòu)的，既缺少明確具體的道德原則和道德規(guī)范內(nèi)容，也缺少明確具體的外在道德約束機制內(nèi)容。同時，在實踐中，許多“河長”高效行使行政自主權(quán)力而取得良好的水治理績效。因此，目前“河長制”至多具有初步的道德制度特征。

三、河長制發(fā)展中存在的問題

（一）缺乏系統(tǒng)規(guī)范的法律依據(jù)和制度支撐

眾所周知“河長制”最初是治理水環(huán)境的被動應(yīng)急機制，在改善水生態(tài)環(huán)境方面取得巨大成績，值得我們研究、借鑒。長此以往，“河長制”制度法律體系框架基本建立，但缺乏廣泛且深刻配套的法律法規(guī)，更沒有在國家層面上取得各界的共識。缺乏法律約束，難以保障長效規(guī)范運行。河長制法律化是完善水法律法規(guī)體系的必經(jīng)之路。

（二）河長們專業(yè)素養(yǎng)不高，職責(zé)權(quán)限不明

地方黨政負責(zé)人兼任河長具有較大隨意性，專業(yè)素養(yǎng)不高，容易造成權(quán)力自我決策、自我執(zhí)行、缺乏監(jiān)督、不結(jié)合區(qū)域和流域?qū)嵡榈臓顩r，形成管理秩序上的混亂。短時間憑借其行政指揮力有效地協(xié)調(diào)有關(guān)職能部門開展工作。“河長制”全面推廣以后，由于河道數(shù)目眾多，河長的擔(dān)當(dāng)也不局限于黨政“主要負責(zé)人”，這些河長不擁有有效的“指揮力”和水環(huán)境治理的專業(yè)知識，這就造成了河長指揮不動的現(xiàn)象。

（三）缺乏統(tǒng)籌安排協(xié)調(diào)機制

“河長制”全面推行，一定程度上避免了“九龍治水”的困局，但河湖的管理缺乏統(tǒng)一安排，整體規(guī)劃，治理成本高，區(qū)域協(xié)調(diào)和資源調(diào)配功能發(fā)揮有限，治理效果不佳。對于上下游之間利益的協(xié)調(diào)，在實際實施中往往因缺乏法律和政策工具支撐。地方保護主義嚴重，這在一定程度上使相關(guān)水環(huán)境政策法規(guī)實施過程中達不到逾期效果。沒有遵照水資源的流域特性，缺乏統(tǒng)籌的治理理念，水資源規(guī)劃政策的重復(fù)性，造成資源的極大浪費。

（四）監(jiān)督考核制度不合理

監(jiān)督考核處于十分薄弱的環(huán)節(jié)。如果不注意克服此短板，全面推行河長制的部署就有可能面臨流于形式的風(fēng)險。如何實行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制，強化考核問責(zé)這一系列的問題亟待解決。

四、完善法律法規(guī)確保河長制的順利推行

（一）盡快建立完整的法律法規(guī)制度體系

完善相關(guān)法律法規(guī)，建立和深化“河長制”制度體系，現(xiàn)有關(guān)河湖水的法律法規(guī)是以《水法》為代表的水法規(guī)體系日趨完善，仍需要結(jié)合當(dāng)?shù)貐^(qū)域內(nèi)的實際情況和水文狀態(tài)，在國家標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)制定實施方案，制定相配套的地方法規(guī)、規(guī)章或政策，以及許多配套措施、辦法的制訂，通過規(guī)范的法治程序?qū)ⅰ昂娱L制”制度落實。河長制的體系建設(shè)已初見成效，已經(jīng)實現(xiàn)了河長“有名”。接下來就是讓河長制從“有名”走向“有實”，落實相關(guān)配套制度，推動河長制從全面建立到全面見效。

（二）“河長”法律地位的明確，實現(xiàn)人治到法治的有效轉(zhuǎn)換

現(xiàn)代水環(huán)境的管理應(yīng)該是法治管理，應(yīng)該依賴制度建設(shè)及其實施的，“河長制”的不完善之處首先在于無法可依，把管理的希望放在一把手身上，典型的人治。從短時間來看，依靠河長們的權(quán)威性、一言堂以及在此基礎(chǔ)上的強有力的行政命令和行政權(quán)力，可能會取得暫時的效益。但要確保河湖治理管理的長效化，最重要的是要明確“河長制”下包括黨政主要負責(zé)的人在內(nèi)的“河長們”的法律地位、主要權(quán)力和責(zé)任。對于黨政一把手，摒棄長官意志，把權(quán)力裝進籠子，明確政府職能，提高各級政府官員的環(huán)保意識，制度核心是一把手責(zé)任制，更向地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)傳達了要重視河流治理、真抓真管的生態(tài)責(zé)任要求，落實層級負責(zé)制。

（三）完善河長制的監(jiān)督考核機制

在強化河長問責(zé)的同時，要細化治理目標(biāo)，將河長制實施情況納入市政府政績目標(biāo)考核。自上而下的河長制辦公室將對各區(qū)河長制治理管理工作進行考核，水務(wù)部門將河長制工作與最嚴格水資源管理制度考核結(jié)合，環(huán)保部門將河長制工作與水污染防治行動計劃考核結(jié)合。建立差異化的評價考核體系，完善相關(guān)配套監(jiān)督考核制度，對成績突出的進行表彰獎勵，對失職失責(zé)的進行嚴肅問責(zé)。考核結(jié)果作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價的重要依據(jù)。通過行政權(quán)力分配，通過考核問責(zé)制度，解決上下游、左右岸的水環(huán)境治理成本生態(tài)資金橫向、縱向補償機制。

（四）因地制宜，全面協(xié)調(diào)落實河長制

全面落實河長制，建立信息交流、溝通、協(xié)調(diào)機制，推進河長制由原來的被動應(yīng)急機制轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃右?guī)范化制度設(shè)計，應(yīng)加強河長制制度的集權(quán)統(tǒng)一，頂層設(shè)計，負責(zé)協(xié)調(diào)跨界、跨流域河湖管理等重大問題。以流域管理為基礎(chǔ)實施屬地管理原則，做好行政區(qū)域與行政區(qū)域之間、河段與河段之間無縫對接，及時消除同級河長間的“空白地帶”，出臺上下游、左右岸相統(tǒng)一、因地制宜的河湖治理保護工作方案和措施。

（五）加大宣傳力度，調(diào)動全社會力量推進河長制相關(guān)工作

“河長制”最大程度整合了各級黨委政府的執(zhí)行力，彌補了早先“九龍治水”的不足，真正形成齊抓共管的治水的良好氛圍。“河長制”應(yīng)改善政府單邊治理的色彩，引入企業(yè)和第三方參與進來，委托第三方機構(gòu)全面負責(zé)水資源、水環(huán)境、水生態(tài)的現(xiàn)狀和風(fēng)險評估調(diào)查，動態(tài)管理。增加宣傳力度和公眾參與的方式，如鼓勵政府向社會采購生態(tài)公共服務(wù)，吸引多元化主體參與河湖治理和管理，還要支持志愿者、民間環(huán)保組織者等的參與。

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