德國生態環境治理與保護的基本經驗及借鑒價值

萬希平

20世紀50年代，作為世界上環境污染最嚴重的國家之一， 德國生態環境危機面臨著嚴重的水污染、大氣污染。著名的萊茵河因水污染嚴重導致河水又黑又臭而被嘲諷為“歐洲下水道”“歐洲公共廁所”，魯爾工業區因煤炭鋼鐵產業集中大氣污染嚴重，彩色的蝴蝶保護色都被污染成黑色。面對如此嚴重的生態環境危機，德國政府從國家層面推出一套的科學化、規范化的環保治理制度體系，通過幾十年的生態環境治理制度不斷健全和有效運行，在先污染后治理的發展道路上，走出一條成熟高效的生態環境治理之道。如今的德國，被世界公認環境保護最好、生態環境治理最具成功的國家之一，其基本做法和成熟經驗對于我國在鄉村振興中加快構建現代化生態文明制度體系，提升我國生態治理效能具有一定的啟示意義和借鑒價值。

一、 德國生態環境污染之后探索治理之道的基本做法與經驗

1.出臺嚴格的環保治理制度，以嚴格的法律制度推進生態環境治理。二戰后，德國的環保制度建設大致經歷了四個階段，逐漸發展成為今天被世界公認的最完備的制度體系。

第一階段為二戰后德國經濟恢復期的環保制度。這一階段的制度建設，主要是在聯邦法中有專門針對特定環境保護對象的規章制度和法律條款。但這一階段的德國環保法律規定是零散的，甚至各州在某個具體環境問題處理的法律規定標準都不一致，缺乏全面系統性、整體性制度設計，因此在執行起來基本是各州各自為治，沒有從國家整體層面上形成系統治理。雖然在有法可依的環境治理領域，環境危害得到有效遏制，但在法律制度盲點領域以及涉及需要跨州統一行動方面，出現了九龍治水、各管一攤的局面，結果導致這個階段德國生態環境治理效果打了折扣。

第二階段為20世紀70年代至80年代德國環境單行法的迅速出臺。為了彌補前一個階段環保治理的零散性現象，這一階段補漏洞思維體現在環保治理制度上，就是缺什么補什么。由于環境單行法保護和治理對象明確、問題針對性極強，在實踐操作上能夠及時針對某種環境問題作出最直接有效的反映，在較短時間內很快就取得了良好的環境治理效果。但對于一些潛伏期、末端性問題，仍然缺乏關聯性、協同性的整體治理思路。

第三階段為20世紀90年代以來，隨著單行法越來越多，行業之間、法律規定之間出現缺位或重疊，分工不明、行動不協調，給環境治理工作帶來很多實操性麻煩。從1990 年東西德統一后，德國開始側重以整體性視角加強生態環境治理制度，凸顯環境治理制度的法典化。1999年制定完成了《環境法（草案）》，環境治理的制度法典化結束了長期以來德國環境治理不同領域進行分治的現象，從整體性思維視角把生態環境治理上升到人類可持續發展的高度。

第四階段為21世紀以來，德國關注更高層面、更廣領域的環保治理合作法規制度的出臺和參與。為加強與各國的合作以共同應對環境問題，德國積極參與歐盟、周邊國家以及全球領域的生態治理活動，先后簽署了《保護波羅的海區域海洋環境公約》《聯合國氣候變化框架公約》《聯合國海洋法公約》《人類環境宣言》《控制危險廢物越境轉移及其處置巴塞爾公約》《巴黎氣候協定》等，以積極、負責任態度攜手各國共同承擔其保全球環境治理的重任。

2.注重預防性的事前環境評估機制，以科學視角規劃城鄉生態環境建設。早在 20 世紀 80 年代，德國就提出把預防性原則作為生態環保法的指導性原則，并體現在之后出臺的每一部法律中。為此，1990 年 2 月 12 日德國專門頒布了《環境影響評估法 》。體現在生態環保工作中，就是注重事前的環境評估機制，盡可能在土地開發利用、工業項目批復建設上盡量避免對環境的污染和破壞或者降到最低。另外，德國作為第一個宣布不再使用核能的主要工業國家，為了彌補能源缺口，大力發展綠色能源，并以法律規定形式，明確到 2020 年可再生能源應占總能源供給不低于30% 。這種科學理性的態度、防患于未然的做法，為德國生態環境治理和保護奠定了可持續發展的良好基礎。

3.注重經濟杠桿的調節作用，大力推進循環經濟和節約型社會建設。在德國老百姓的生活中，處處可以感受到政府主導型的經濟杠桿調節作用。與美國等發達資本主義國家的消費主義相比，德國是一個典型的節約型發展模式的國家。如今在德國，環境保護與治理不單是涉及環境的問題，而是包括整個社會福利、城市發展競爭力以及關系公民未來工作和生活在內的方方面面的事情。如，在治理汽車尾氣方面，不收取高速費，但汽油價格相對比較貴，因此政府鼓勵汽車企業生產和銷售排氣量小、安全性能好的經濟型小轎車，并大力推廣使用無鉛汽油以減輕大氣環境污染治理壓力。在水資源管理方面，德國供水和排水都由環境保護部門進行統一管理，一方面非常重視水源地的水質保護，嚴格監測和保護地下水免遭污染;另一方面對污水排放和處理有科學明確的處理標準和監管標準，以嚴格的法規、監管和執行以及征收生態稅、污水排放費、對私營污水處理企業減稅等經濟調節手段共同構成水污染控制管理體系。

4.注重環保教育和群眾參與。德國政府非常重視培養公眾的環保意識，因為只有依靠公眾的力量開展環境保護工作，才能真正提升環境保護的實際效果。在這方面，德國教育從幼兒園開始，就培養孩子與大自然和諧共處、垃圾分類、節約的消費觀等環保理念。德國政府把環境保護的可持續發展理念貫穿小學、中學、大學以及全民終身的職業教育體系中。同時，德國民間環保組織也非常發達，這些組織在提升公民環保素養方面發揮著重要作用。他們通過免費開展講座、提供環境保護知識手冊等各種途徑向公眾宣傳和普及環境保護知識，極大喚醒了公民的環保參與意識。為了鼓勵公眾參與到日常環境保護行動中，德國政府還注重信息公開化，出臺了《環境信息法》，除了在德國環境部網站上定期發布環保報告，還會對自然災害和次生災害進行預警，以及對生活中的各類環境標識進行統一規范（尤其是關系百姓日常生活實用產品的化工產品）。通過信息及時全面的公開，減少了信息不對稱性，有利于社會各界力量積極參與環保治理和監督，大大提高了公民的環保意識，公民對環境法律制度以及相關政策有了更多的關注，在具體實施中也提高了公民的積極參與度和配合度，有利于環保政策的落地生效。比如，在德國，限塑令在德國是非常嚴格的，一些環保組織甚至呼吁把使用塑料袋納入到法律制裁的范圍，因此，德國環保袋是公眾日常生活購物出行時必備的隨身物品。

二、德國環境治理與保護經驗對我國的借鑒價值

德國在生態環境治理和保護方面的基本做法和經驗，可以為我們提供一些有益的借鑒。

1.以最嚴格、最完備的科學制度，為生態環境治理效能保駕護航。改革開放初期，我國以環境破壞與資源浪費為代價的經濟增長模式，造成了嚴重的生態環境問題。黨的十八大以來，黨中央通過頂層設計出臺了一系列法律法規條文，極大彌補了之前環保治理法律缺失帶來的無法可依問題。但與德國不同，中國的現代化發展正處于轉型階段，一些地方政府為了地方利益在執法環節存在地方保護主義傾向，由此帶來的后果是，讓環保法落地實施打了折扣。制度的生命在于執行。在生態環境治理上，出臺法律容易、執行法律難。要防止“制度破窗”，就得形成一套系統完備、科學有效的治理方案，避免像德國早期頭疼醫頭、腳疼醫腳的片面性治理帶來的負面問題，也要避免因出臺單行法過多帶來的不利影響，而應當借鑒德國環保治理成熟期的整體性思維，出臺和制定環保相關法律，從而在治理中形成合力發力的良性結果。

2.注重預防性的事前環境評估機制，加強生態風險防控機制研究。這些年我國制定出臺的環保法律制度大都傾向于環境污染后的懲罰性事后治理思維模式，而對于有關環境保護和環境預防的事前法律較為缺乏。我國作為人口大國，涉及民生安全的問題影響面、波及面尤為嚴重。近幾年在大氣污染、水污染方面已經出臺了一些防控機制，但在食品藥品、化工產品等關系民生重大安全的防控體制機制還有待進一步完善。因此，可借鑒德國在這方面的成熟做法，加強頂層設計和體制機制建設，加強源頭風險防控管理以及相應的風險防控的技術支持標準。這也是習近平總書記強調黨員干部要增強防范化解重大風險能力的應有之義。

3.加大經濟杠桿調節作用，構建全社會循環型、節約型經濟發展新格局。目前我國經濟發展正處于高速發展向高質量發展的轉型期，用好經濟杠桿這個指揮棒，將會極大地促進轉型期的經濟健康持續發展。我國目前在家庭階梯電價、新能源汽車、共享單車（低碳出行）方面已經在行動，還有一些，如垃圾分類、家庭用水以及限塑令等方面，還需要出臺一些因地制宜的管用辦法落細落實。德國在鼓勵低碳消費、節能消費等可持續發展方面的一些做法，值得我們借鑒和學習。如德國一般家庭暖氣的進水量和溫度控制閥，家庭用水安裝兩個水表，進水表和排水表，排水表的水價格要遠遠高于進水表的使用水價格，以此調節和鼓勵節約用水。

4.加大環保教育和公民參與度，發揮人民在環保中的主體作用。德國的環保教育從娃娃抓起，滲透到覆蓋終身的全民教育，起到了很好的環保監督和參與治理作用。我國現在的環保教育還處于初級階段，需要大力提升全民的環保素養。中小學曾經倡導“光盤行動”，但由于沒有跟蹤性、配套性的相應措施，因此就像“運動式”一樣，長期來看實際效果并不明顯。目前，在環境信息公開方面，我國老百姓的環保意識局限于更多關心與自己有關的環保信息，對國家長遠大計往往缺乏整體認知，看客心理嚴重。在這些方面，我們可以借鑒德國的優秀做法。在教育對象上，我們既可以借鑒德國從娃娃抓起，還可以結合中國國情重點從黨員干部做起。孩子是國家的未來，黨員干部是黨和國家事業發展的中堅力量。在教育內容上，不僅要培養全體人民關注環保的監督意識，還要大力培養參與環保的意識和遵守環保治理制度的規矩意識。

本文系2019年天津行政學院骨干師資培訓團赴德國參加“生態文明視角下城鄉融合體制機制經驗”培訓的研究成果

作者系中共天津市委黨校哲學部副主任、教授

責任編輯：雙艷珍