無人機(jī)風(fēng)險(xiǎn)的行政法分析

操雪瑩

【內(nèi)容摘要】隨著人工智能時(shí)代的發(fā)展，無人機(jī)逐漸進(jìn)入人們的日常生活，其對(duì)航空安全的威脅和侵害隱私等問題不容忽視，這是由于無人機(jī)市場準(zhǔn)入門檻低、缺乏法律規(guī)制、監(jiān)管難度大等造成的。筆者認(rèn)為，對(duì)于無人機(jī)這些風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制應(yīng)參考有關(guān)陸路交通的規(guī)定，對(duì)無人機(jī)進(jìn)行類型化管理，完善有關(guān)法律法規(guī)，強(qiáng)化人們對(duì)無人機(jī)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)等，從而讓無人機(jī)市場更好更快發(fā)展。

【關(guān) 鍵 詞】無人機(jī);監(jiān)管;行政法

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-4379-（2020）02-0183-02

一、無人機(jī)現(xiàn)狀概述

無人機(jī)是人工智能時(shí)代的產(chǎn)物，隨著技術(shù)的發(fā)展，無人機(jī)市場空前火熱，價(jià)格也逐漸低廉，在我們?nèi)粘Ｉ钪腥找嫫毡?。其全稱是無人駕駛航空器，主要由控制裝置和不載人航空器組成，可以由人類遠(yuǎn)程操控或計(jì)算機(jī)自主控制。

鑒于其自身性質(zhì)，無人機(jī)在諸多領(lǐng)域都得到了良好適用，如航拍，婚慶攝影等生活領(lǐng)域、無人機(jī)空中噴灑技術(shù)等農(nóng)業(yè)領(lǐng)域、高速公路事故取證等公共服務(wù)領(lǐng)域，給我們帶來了極大便利。但它帶來的安全風(fēng)險(xiǎn)也同樣突出，主要體現(xiàn)在擾亂航空秩序和危害地面安全兩個(gè)方面：一方面，由于其體積小，雷達(dá)反射面也小，很難被監(jiān)測，對(duì)民航飛機(jī)起降產(chǎn)生影響，如2017年就連續(xù)發(fā)生幾起干擾航空秩序的事件;另一方面，由于無人機(jī)大多帶有攝像頭，體積小、不易被察覺，容易被不當(dāng)使用，如偷拍等，對(duì)國家、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私造成侵害;其次，無人機(jī)產(chǎn)品質(zhì)量參差不齊，也沒有操作資質(zhì)要求，導(dǎo)致其經(jīng)常發(fā)生墜毀和碰撞事故，對(duì)公私財(cái)物造成侵害。

因此，在保障無人機(jī)這一行業(yè)健康發(fā)展的前提下，如何對(duì)其進(jìn)行法律規(guī)制是我國乃至全世界法治發(fā)展面臨的一個(gè)新挑戰(zhàn)。

二、無人機(jī)風(fēng)險(xiǎn)的原因分析

無人機(jī)出現(xiàn)這些安全問題的直接原因是用戶的不當(dāng)操作，但深入剖析后，可以發(fā)現(xiàn)深層次原因是整個(gè)無人機(jī)市場的失序，故對(duì)該問題的分析應(yīng)放眼到整個(gè)無人機(jī)市場中。

（一）市場準(zhǔn)入門檻低

無人機(jī)市場準(zhǔn)入門檻低，甚至于無門檻，導(dǎo)致大量技術(shù)水平不一的生產(chǎn)商涌入無人機(jī)生產(chǎn)環(huán)節(jié)，造成無人機(jī)性能存在較大差異，很多無人機(jī)也難以達(dá)到應(yīng)有標(biāo)準(zhǔn)。很多生產(chǎn)商為了擴(kuò)大無人機(jī)銷售市場的規(guī)模，將一些關(guān)鍵技術(shù)舍棄，如一些安全裝置和禁飛設(shè)置等，以此降低成本和售價(jià)，吸引更多人購買這類不達(dá)標(biāo)的無人機(jī)。以至于導(dǎo)致人們模糊了無人機(jī)與遙控飛機(jī)等玩具的區(qū)別，從而使人們對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)可能性降低，意識(shí)不到其行為的危害程度。

（二）責(zé)任主體難認(rèn)定

目前對(duì)于無人機(jī)駕駛員資質(zhì)管理的規(guī)定效力層級(jí)低，從制定至今仍未全面落實(shí)，難以滿足需求。由于無人機(jī)高度、速度等因素，如無對(duì)操作資質(zhì)的要求，容易發(fā)生碰撞或墜毀，會(huì)對(duì)人們的人身和財(cái)產(chǎn)安全造成威脅。其次，我國迄今為止也發(fā)生了多起該類案件，但只有少數(shù)得到了妥善處理。這實(shí)際上是由于無人機(jī)隱蔽性高、不易被察覺等特征，再加之對(duì)空中飛行監(jiān)管的法律及技術(shù)上不足，導(dǎo)致事故責(zé)任人難以確定，無法進(jìn)行責(zé)任追究。

（三）飛行的空域不明

我國目前主要采取設(shè)置禁飛區(qū)等方式來規(guī)制無人機(jī)飛行空域，但是沒有法律上明文規(guī)定，導(dǎo)致無人機(jī)用戶無法根據(jù)法律來引導(dǎo)自己的行為，可能出現(xiàn)許多本不想違規(guī)但事實(shí)違規(guī)的情形。同時(shí)，我國目前空域分為軍用和民用兩類，但是該種空域分配方式顯然沒有合理、充分配置?？沼蜃鳛楣I(lǐng)域，隨著時(shí)代的發(fā)展，必然會(huì)走向普遍，而對(duì)空域進(jìn)行過多限制也是一種侵犯公民自由的表現(xiàn)，因此，對(duì)空域重新進(jìn)行多元?jiǎng)澐诛@然是時(shí)代發(fā)展的必然選擇之一，而對(duì)無人機(jī)飛行空域的法律明文規(guī)定是順應(yīng)時(shí)代發(fā)展邁出的重要一步。

（四）監(jiān)管難度大

無人機(jī)是人工智能時(shí)代的產(chǎn)物，具有較高的技術(shù)性和專業(yè)性，普通機(jī)構(gòu)沒有相應(yīng)的技術(shù)專業(yè)能力對(duì)大量的無人機(jī)安全問題進(jìn)行監(jiān)管和處理，但若想依賴于技術(shù)的發(fā)展來實(shí)現(xiàn)無人機(jī)的監(jiān)管，則又面臨現(xiàn)今技術(shù)發(fā)展不過關(guān)的難題。另一方面，由于我國目前關(guān)于無人機(jī)的法律制度并不完善，相應(yīng)的管理和監(jiān)督不到位，一些違法行為也得不到制裁，形成一個(gè)惡性循環(huán)，從而導(dǎo)致更多的無人機(jī)安全事故的發(fā)生。

三、無人機(jī)的行政法規(guī)制建議

我國目前尚未制定專門規(guī)制無人機(jī)的法律或法規(guī)，而現(xiàn)有針對(duì)空中飛行管理的法律法規(guī)，如《中華人民共和國民用航空法》等則不夠明確具體，不論是數(shù)量還是質(zhì)量上都遠(yuǎn)不能滿足實(shí)踐中規(guī)制相關(guān)問題的需要。筆者認(rèn)為對(duì)無人機(jī)的規(guī)制應(yīng)該以發(fā)展的眼光來看，應(yīng)參考陸路交通管制的方式來進(jìn)行，有如下幾點(diǎn)建議：

（一）類型化管理

對(duì)無人機(jī)進(jìn)行類型化管理其實(shí)是世界各國的通常做法，我國有些規(guī)定也循此做法，但不夠具體、精細(xì)。筆者認(rèn)為對(duì)無人機(jī)進(jìn)行分類管理的重點(diǎn)應(yīng)該放在管理上，分類只是實(shí)現(xiàn)管理的一種手段。因此，在對(duì)無人機(jī)進(jìn)行分類時(shí)，不僅應(yīng)考慮無人機(jī)自身的性能和用途，也應(yīng)該統(tǒng)計(jì)分析迄今為止發(fā)生的所有的無人機(jī)安全事件，盡量將容易造成同類安全事件的無人機(jī)分為一類進(jìn)行管理。比如，無人機(jī)“偷拍”事件，針對(duì)這種體積小、靜音的無人機(jī)類型，應(yīng)該重點(diǎn)解決侵犯個(gè)人隱私這類問題。

無人機(jī)類型化管理的重要意義一是便于對(duì)無人機(jī)設(shè)置統(tǒng)一的強(qiáng)制性行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，這樣既可以最大程度開放市場、發(fā)展經(jīng)濟(jì)，也可以加強(qiáng)對(duì)無人機(jī)市場的事前預(yù)防和監(jiān)管。針對(duì)不同類型的無人機(jī)設(shè)置不同的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)制生產(chǎn)商針對(duì)不同類型的無人機(jī)安裝針對(duì)性的內(nèi)置程序，或接入政府相應(yīng)的管理平臺(tái)等，使不同類型的無人機(jī)在生產(chǎn)階段就變得更加安全和可監(jiān)管。其次，針對(duì)不同類型的無人機(jī)制定不同的法律法規(guī)，對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面而系統(tǒng)的規(guī)制，不容易出現(xiàn)法律空白。

（二）實(shí)名制登記

無人機(jī)安全問題必然面臨著責(zé)任認(rèn)定與追究的問題，可以參考我國關(guān)于機(jī)動(dòng)車管理的規(guī)定，實(shí)行實(shí)名制登記。對(duì)無人機(jī)進(jìn)行實(shí)名登記，載明每一臺(tái)無人機(jī)從生產(chǎn)到使用的每一個(gè)環(huán)節(jié)信息，既可以使操作者有所忌憚，規(guī)避一些不必然的風(fēng)險(xiǎn)，也可以在安全事故發(fā)生后便于明確責(zé)任主體，追究責(zé)任，這樣一來，無人機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)才能得到真正落實(shí)，無人機(jī)的監(jiān)管才會(huì)變得有意義。其次，從國家監(jiān)管角度來說，無人機(jī)的實(shí)名登記可以更好統(tǒng)計(jì)無人機(jī)分布，從而便宜地方對(duì)該地?zé)o人機(jī)進(jìn)行合理管理。同時(shí)，由于我國現(xiàn)階段對(duì)實(shí)名登記適用較為普遍，對(duì)無人機(jī)實(shí)名登記既可以達(dá)到很好的社會(huì)效果，也不至于浪費(fèi)大量的國家資源。

（三）完善飛行規(guī)則

一方面，建立全國統(tǒng)一的航行交通基本規(guī)則。迄今已有一些地方出臺(tái)了有關(guān)無人機(jī)的規(guī)定，但是并未普及。類比地面交通，對(duì)空中交通也應(yīng)該建立相應(yīng)的規(guī)則，比如設(shè)置飛行范圍、禁飛區(qū)域等，并且將無人機(jī)納入到公安機(jī)關(guān)的監(jiān)控范圍內(nèi)，對(duì)無人機(jī)飛行過程進(jìn)行監(jiān)管，對(duì)違法行為進(jìn)行處罰等。

另一方面，無人機(jī)是技術(shù)的產(chǎn)物，那么用技術(shù)規(guī)制技術(shù)顯然也是一種手段。在無人機(jī)生產(chǎn)制造的過程中，將無人機(jī)有關(guān)的飛行規(guī)則直接插入到無人機(jī)的算法中，在用戶操縱無人機(jī)時(shí)提醒用戶注意，也可以在自行飛行過程中不致發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，在用戶獲得相應(yīng)操作資質(zhì)的過程中，也可以加入有關(guān)無人機(jī)飛行規(guī)則的學(xué)習(xí)環(huán)節(jié)。兩種方式相輔相成，使得無人機(jī)飛行規(guī)則能被人們知道、了解和遵守，從而引導(dǎo)人們進(jìn)行合法合規(guī)的使用操作。

（四）制定較為嚴(yán)厲的處罰措施

無人機(jī)風(fēng)險(xiǎn)危及的可能是航空安全，或是公私財(cái)物、隱私秘密，這些涉及的都是一些重大利益，因此應(yīng)采取處罰為主、教育為輔的方式對(duì)無人機(jī)市場進(jìn)行規(guī)制。一方面，國家應(yīng)該制定有關(guān)法律法規(guī)對(duì)無人機(jī)安全事件的責(zé)任、處罰進(jìn)行全面而系統(tǒng)的規(guī)定，預(yù)防無人機(jī)安全事件的發(fā)生以及對(duì)違法行為進(jìn)行處罰;另一方面，由于無人機(jī)仍屬新興事物，人們對(duì)其尚未引起足夠的安全憂患意識(shí)。因此，應(yīng)加大對(duì)無人機(jī)風(fēng)險(xiǎn)的宣傳，使人們認(rèn)識(shí)到其行為可能造成的危害和后果。

四、總結(jié)

當(dāng)然，有關(guān)無人機(jī)法律法規(guī)的建立和完善不是短時(shí)間內(nèi)可以完成的，對(duì)于無人機(jī)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制也并不是只有行政法這一個(gè)途徑，也可以通過其他法律或一些技術(shù)革新來進(jìn)行。只有從多方位協(xié)同發(fā)力，才能保障和推動(dòng)無人機(jī)整個(gè)大市場良好運(yùn)行和發(fā)展。

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