地鐵突發(fā)事件應(yīng)急處理體制研究

袁叢簡 吳逸凡 康爾帥 強添云

【內(nèi)容摘要】一直以來，地鐵交通突發(fā)事件應(yīng)急管理是我國應(yīng)急管理體系不可或缺的一部分。在軌道交通建設(shè)方面，我國的規(guī)模和速度達到世界領(lǐng)先水平。截至2018年底，我國大陸地區(qū)地鐵交通開通運營線路總長度達5761.4公里，較2017年底增長了14.5%。截至2018年底，全國在建線路總長6374公里。尤其是北京、廣州兩市，在建規(guī)模超過400公里;杭州、武漢、成都三市在建規(guī)模超過300公里;全年建設(shè)投資5470.2億元。2018年，北京地鐵交通線網(wǎng)里程突破700公里，成為第二個國內(nèi)里程超過700公里的城市;廣州線網(wǎng)里程突破400公里，重慶、南京突破300公里。由于人們出行需求的提高，“十三五”時期我國還要繼續(xù)加大發(fā)展力度，有望在2020年達到6000公里，地鐵交通預(yù)計出行率將大幅度提升。目前，我國正在建設(shè)地鐵交通的城市有40個，另外還有80個城市正在進行建設(shè)的前期工作。為維護地鐵交通網(wǎng)絡(luò)安全運營和城市安全，我們應(yīng)該提前做好準備，在全國各地建立有效的應(yīng)急管理體系。

【關(guān) 鍵 詞】地鐵突發(fā)事件;應(yīng)急管理;體制研究

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：2095-4379-（2020）02-0237-03

一、研究現(xiàn)狀

近些年，我國的眾多優(yōu)秀學者對地鐵交通應(yīng)急管理方面進行了探討研究并取得相應(yīng)成果。例如，《公共危機與社會治理》、《公共危機治理》、《公共危機管理：理論與實務(wù)》，為公共突發(fā)事件的應(yīng)對提供了有力參考。編制、分類和評價三個方面在地鐵應(yīng)急預(yù)案研究中最具價值。其中張平遠提出首先要認識到地鐵應(yīng)急預(yù)案在地鐵應(yīng)急管理中的地位，并建議對地鐵預(yù)案編制的理論進行深入研究。雷長群提出了目前地鐵應(yīng)急預(yù)案存在的諸多問題，其中包括內(nèi)容、實施程度重疊，應(yīng)急卡實施不到位、人員監(jiān)督檢查力度不夠等。本文總結(jié)了地鐵應(yīng)急預(yù)案試點取得的成果，并對地鐵應(yīng)急預(yù)案科學化趨勢建設(shè)提供了自己的思考。這些學者在地鐵交通安全建設(shè)和應(yīng)急預(yù)案中提供了巨大的幫助。

二、事故統(tǒng)計分析

（一）突發(fā)事件概念

突發(fā)事件在一般情況下指的是一切突然發(fā)生的危害人們生命和財產(chǎn)安全、給社會造成嚴重影響和危害的事件。因此，在地鐵突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案研究中所提到的突發(fā)事件是指對社會局部造成一定程度危害的大事件。

地鐵突發(fā)事件定義：地鐵突發(fā)事件是指在地鐵運營之中，因外界環(huán)境、設(shè)備故障、公共衛(wèi)生、社會安全等多種因素造成的線路運行中斷、人員傷害、人員被困秩序混亂等影響地鐵系統(tǒng)正常運作的事件。

另外，“按照社會危害程度、影響范圍等因素，自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件分為特別重大、重大、較大和一般四級。法律、行政法規(guī)或者國務(wù)院另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”

（二）突發(fā)事故類型

1.運營生產(chǎn)類

地鐵是一個縱橫交錯復(fù)雜多變的系統(tǒng)，它是由許多相互制約又獨立的系統(tǒng)所構(gòu)成的，其中設(shè)備系統(tǒng)是地鐵應(yīng)急管理較為重要的一部分，不僅能影響城市交通效率，也能帶動城市經(jīng)濟發(fā)展。城市地鐵的設(shè)備系統(tǒng)主要有下列幾類：電梯系統(tǒng)、車輛系統(tǒng)、供電系統(tǒng)、排水系統(tǒng)、信息系統(tǒng)、信號傳輸系統(tǒng)、監(jiān)控系統(tǒng)以及火災(zāi)報警系統(tǒng)。

2.公共安全類

公共安全類事件主要是人為原因的消防事件和社會治安事件。在日常的地鐵運營條件下，地鐵運營人員能否對潛在的危險源進行提前預(yù)知和采取行動是突發(fā)事件發(fā)生與否的重要原因。而在應(yīng)急響應(yīng)條件下，相關(guān)地鐵應(yīng)急人員在接到突發(fā)事件信息后，能否快速反應(yīng)、積極執(zhí)行和調(diào)動，這些都直接影響到突發(fā)事件的發(fā)展走向和一些連環(huán)事件發(fā)生的機率。

在地鐵運營服務(wù)中，占據(jù)最大比例的人群就是乘客，其不合理行為可能導(dǎo)致運營事故，如攜帶危險品、或與其他乘客發(fā)生糾紛等都可能導(dǎo)致地鐵突發(fā)事件的發(fā)生。同時，乘客對安全知識和自救技能的掌握與否也影響地鐵突發(fā)事件的發(fā)生概率。

3.自然災(zāi)害類

城市地鐵交通的運行線路形式主要有三種，分別為高架橋、地下和地上線路三種，除了不容易受到氣候條件等因素影響的地下線路外，地上線路和高架線路都容易受到外部環(huán)境條件改變的影響。其中最可能導(dǎo)致地鐵突發(fā)事件的環(huán)境因素主要有：霜凍降雪，臺風，沙塵暴，洪水，泥石流等。

4.公共衛(wèi)生類

指由于外部環(huán)境變化或是疾病傳播所造成的一系列突發(fā)事件，包括有：有毒有害氣體泄漏、突發(fā)疫情等。

（三）事故數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析

由互聯(lián)網(wǎng)統(tǒng)計2008年1月1日至今日的54起事故分析數(shù)據(jù)得如下：

1.生產(chǎn)

三、應(yīng)急預(yù)案實施方面

（一）應(yīng)急預(yù)案演練的缺失

地鐵運營單位對于現(xiàn)行應(yīng)急預(yù)案的演練方面存在空白。地鐵突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的演練是預(yù)案設(shè)計的重要內(nèi)容和前期準備之一，能有效地檢驗應(yīng)急預(yù)案的全面性和可操縱性。只有經(jīng)過演練控制，才能及時發(fā)現(xiàn)預(yù)案的不足之處，及時有效調(diào)控救援隊伍。在《安全生產(chǎn)應(yīng)急預(yù)案管理辦法》中對各行業(yè)應(yīng)急預(yù)案的實戰(zhàn)演習作出規(guī)定，要求政府部門、機構(gòu)單位定期開展各類應(yīng)急預(yù)案的實戰(zhàn)演習。但是，有些部門單位不按規(guī)定定期進行應(yīng)急演練，缺少對應(yīng)急預(yù)案的培訓。

缺乏地鐵突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案演練會造成兩方面的不良影響。一個是在突發(fā)事件發(fā)生后救援隊伍無法立刻根據(jù)現(xiàn)場狀況進行應(yīng)變救援。二是缺乏演練無法總結(jié)應(yīng)急預(yù)案的缺點和有點，在針對不同情形的突發(fā)事件時不能及時做出恰當判斷，缺少隨機應(yīng)變的能力。

（二）應(yīng)急體制方面：缺少地鐵突發(fā)事件綜合管理部門

在我國的現(xiàn)行應(yīng)急體制中，缺少一個對于地鐵突發(fā)事件應(yīng)急統(tǒng)籌管理的地方部門。在應(yīng)急管理部建立后突發(fā)事故被統(tǒng)籌整合在應(yīng)急管理部的13個部門中，但地鐵應(yīng)急管理職能卻依舊分散在各個部門，地方上缺少一個能集合各分散職能統(tǒng)籌管理地鐵突發(fā)事件應(yīng)急的部門。在地鐵突發(fā)事件的應(yīng)急處置過程中，按照現(xiàn)行的應(yīng)急預(yù)案各救援模塊聽從應(yīng)急部指揮，分場所調(diào)動，無法做到及時統(tǒng)一更加高效。設(shè)立一個地方地鐵突發(fā)事件應(yīng)急部門能在突發(fā)事件發(fā)生時能及時迅速地做出反應(yīng)，在日常的工作中組織規(guī)劃應(yīng)急預(yù)案的演練，分析各地區(qū)事件特點修改具有地區(qū)突發(fā)事件針對性的應(yīng)急預(yù)案。獨立的地鐵突發(fā)事件應(yīng)急管理部門能減少突發(fā)事件發(fā)生后的應(yīng)急決策時間，能減少各部門聯(lián)動造成的時間浪費，能減少物資借調(diào)的時間，對于地方地鐵突發(fā)事件應(yīng)急有重要的意義。

（三）應(yīng)急法制方面

地鐵突發(fā)事件應(yīng)急法律法規(guī)欠缺對各應(yīng)急聯(lián)動部門間聯(lián)動機制的相關(guān)規(guī)定。我國的應(yīng)急法律是根據(jù)部門，災(zāi)害種類進行規(guī)定劃分的，在各部門依照規(guī)定行動時卻缺少宏觀上對于各部門間聯(lián)動協(xié)作的規(guī)定，造成了應(yīng)急部門之間的配合不通暢，協(xié)調(diào)易受阻的情況。

國家應(yīng)急基本法的教育普及力度不夠，各部門只顧完成自己的規(guī)定任務(wù)，缺少配合團隊精神。缺少對于應(yīng)急基本法的學習。

四、建議優(yōu)化措施

（一）設(shè)立地方地鐵突發(fā)事件應(yīng)急管理部門

在地方應(yīng)急管理部下設(shè)地鐵突發(fā)事件應(yīng)急管理部門?？梢杂行Ы鉀Q多個部門機構(gòu)在合作聯(lián)動是出現(xiàn)的溝通不充分，目標不一致，信息不統(tǒng)一的問題。在現(xiàn)行的應(yīng)急體制下各部門在地鐵突發(fā)事件應(yīng)急救災(zāi)中只從考慮自己部門的工作，容易忽略與其他部門更好的協(xié)作配合，不能更好的完成處理工作。雖然在處理突發(fā)事件時有應(yīng)急指揮部進行統(tǒng)、指揮，但不同部門對于各地方的實際情況了解不相同，不容易達成共識，獲得統(tǒng)一的信息，有可能造成配合不利。

地方地鐵突發(fā)事件應(yīng)急管理部門在平日中也可規(guī)劃，設(shè)計應(yīng)急預(yù)案的演練活動。監(jiān)督完成應(yīng)急預(yù)案的演練。根據(jù)演練情況和地方不同的實際情況增添修改出能針對具有地方特性突發(fā)事件預(yù)案。

（二）建立地鐵應(yīng)急預(yù)警信息系統(tǒng)

在5G快速發(fā)展，全面普及的時期，建立地鐵突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)警信息系統(tǒng)，可以有效監(jiān)控城市地鐵運營狀況。系統(tǒng)可以解決信息碎片化、信息不流動等問題。地鐵突發(fā)事件預(yù)警信息系統(tǒng)的建立以信息統(tǒng)籌收集，實時監(jiān)控，統(tǒng)一分析儲存為基礎(chǔ)。系統(tǒng)設(shè)計范圍廣，應(yīng)包含如列車運行狀況，站點人流量統(tǒng)計及安保人員分布等信息。

預(yù)警信息系統(tǒng)可以實現(xiàn)各部門的信息聯(lián)通，不同應(yīng)急管理部門可以同時掌握該地區(qū)的實際情況，預(yù)警系統(tǒng)包含的數(shù)據(jù)廣泛，信息具有時效性，可以但部門掌控全地區(qū)的地鐵運營狀況。在突發(fā)事件發(fā)生后可以借助系統(tǒng)更全面有效的分析情況，制定應(yīng)急方案，指揮應(yīng)急現(xiàn)場，對地鐵突發(fā)事件應(yīng)急管理有事半功倍的效果。

五、總結(jié)

地鐵突發(fā)事件應(yīng)急處理體制的研究，首先對現(xiàn)有地鐵突發(fā)事件應(yīng)急處理體制進行研究。交通應(yīng)急管理的基本法對地鐵的突發(fā)事件已經(jīng)具體涉及，即《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)急法》，但是應(yīng)急管理基本法的普及培訓不夠充分，基本法在地鐵突發(fā)事件應(yīng)急管理方面宏觀規(guī)劃不到位，且法律培訓普及力度不強。

隨著城市地鐵發(fā)展加快，地鐵使用范圍更廣，地鐵突發(fā)事件應(yīng)急管理領(lǐng)域仍具備很大的研究空間。在研究過程中，直接統(tǒng)計的數(shù)據(jù)較少，各城市缺少地方地鐵事故數(shù)據(jù)統(tǒng)計研究，整體沒有關(guān)于地鐵突發(fā)事件的大數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析。又因?qū)I(yè)知識有限，只對地鐵突發(fā)事件應(yīng)急管理進行了比較粗淺的研究，對我國的地鐵事故數(shù)據(jù)進行粗略的統(tǒng)計分析。地鐵突發(fā)事件應(yīng)急管理領(lǐng)域，還需各行各業(yè)研究者深入研究，共同研究制定出具有地方特色的城市地鐵突發(fā)事件應(yīng)急管理體制。

參考文獻：

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