鄉村振興背景下的黑龍江農村婦女土地權益
——基于社會性別視角

閔 杰，王 茜，孫婧琦

(黑龍江省婦女研究所，黑龍江 哈爾濱 150001)

一、引言

中國的改革是從農村開始的。農村改革是從調整農民與土地的關系開啟的。土地是農民維系生存的基本生產和生活資料，是重要的財產基礎，承擔著包括婦女在內的廣大農民生產和生活保障的雙重功能。改革開放40多年的歷史進程中，農村土地制度改革始終以發展生產力、賦權于民為基本遵循。與此同時，維護和保障婦女土地權利是中國共產黨一貫的價值主張。

我國現行立法對婦女土地權益的保障主要體現在《憲法》《婦女權益保障法》《農村土地承包法》《土地管理法》等法律中。國家法律保障婦女享有與男性平等的土地承包經營權、宅基地使用權、集體經濟組織收益分配權和征地補償費分配權。具體包括享有平等的土地承包經營權、平等的宅基地使用權、平等的集體經濟組織收益分配權、平等的征地補償費分配權、婚姻變動中平等的財產權，以及獲得法律救濟的權利。

除以上法律法規外，相關指導性文件對婦女土地權益保護也有具體規定。

盡管農村婦女土地權益是法律確認和政策保障的，然而在由法律文本轉換為司法判例以及指導農村各項土地權益分配的過程往往存在因銜接不暢、剛性約束不足而效力減弱的狀況。究其原因在于承包經營權以村集體經濟組織成員身份為基礎，且家庭承包的主體是農戶而非個人，農村婦女的經濟權利、資源獲得、責任義務和經濟作用的社會評價在集體所有、家庭經營的制度背景及“從夫居”“娶進嫁出”的婚俗習慣下，往往因居住地變化引發集體經濟組織成員身份變化，或因婚姻變動產生家庭成員身份的變化。在身份的變與土地的不變、人的流動與土地不動之間，婦女土地權益處于易受損狀態。

為解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，重塑城鄉關系，促進農業、農村、農民全面發展，黨的十九大提出實施鄉村振興戰略。以“三權分置”為標志的新一輪土地制度改革，其指向就是賦予農民更多的財產權利，通過制度設計促使農民享有和發揮市場經濟主體身份，通過參與農業產業鏈，獲得財富增值能力和相應收益，實現農民富、農業強、農村美。因此，在鄉村振興實施過程中，關注性別維度的不平衡、不充分狀態，關注實際駐留農村的主要人口和農業生產主力軍的婦女土地資源的獲得和土地權益的實現，事關消除農村婦女貧困，事關全面小康社會的實現。

二、當前婦女土地權益保障面臨的困境

(一)法律政策缺位導致農村女性集體經濟組織成員身份認定不暢，外嫁女在勞齡認定方面存在階段性勞動、跨區域接續難的問題

第三期中國婦女社會地位調查黑龍江數據顯示，農業戶口的婦女本人名下沒有土地的比例為11.6%，其中因結婚、再婚失去土地的婦女約占四分之一(24.3%)，是男性的10.6倍。2018年，黑龍江省婦女聯合會在本省106個農村集體產權股份制度改革試點村共計發放電子問卷1559份，回收有效問卷1429份。調查發現，受訪女性擁有所居住村集體經濟組織成員資格的比例為70.6%，低于男性11.6個百分點。與婚姻狀況交互發現，離異男性具有集體經濟組織成員資格身份的為87.5%，離異婦女具有認定資格的僅為45.8%。擁有集體經濟組織成員資格的兩種最主要方式為原始取得和婚姻取得。調查中，“原始取得”的男性比例為91.9%，女性比例為52.7%；“婚姻取得”的男性為3.5%，而女性則高達41.9%。

土地收益分配的實質是集體成員的資格問題，農村集體經濟組織成員身份的取得和喪失當前并沒有明確的法律法規可遵循。集體經濟組織成員資格的確認由村級組織完成，通常做法是縣市級依據《中共中央國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》制定所在地區的身份確認指導性意見，再由村級制定村集體經濟組織成員身份確認工作方案。然而，無論是村“兩委”還是村集體經濟組織中，女性比例均過低，在涉及權益、利益的集體決策中女性缺乏足夠的知情權、參與權、表達權和監督權，易出現多數人侵犯少數人權益的狀況，尤其在經濟狀況較好的村，往往對外嫁女、離異女、招贅男設置較高的身份認定門檻，如要求“通過合法婚姻關系與本集體經濟組織成員結婚，戶口遷入本集體經濟組織且將土地承包權交還給遷出村的集體經濟組織的人員”可以認定為現集體經濟組織成員，這一規定與中央文件要求的“宜寬不宜嚴”“應確盡確”認定原則大相徑庭。

在勞齡認定方面，成員勞齡計算日期原則上自1956年1月1日起至2004年12月31日止，年齡在16～60周歲，為個人勞齡有效期。盡管試點村男女勞齡認定標準一致，但由于女性因婚姻流動而存在事實上在兩個或多個村集體經濟組織中勞動的現實，而其勞齡往往在所在集體經濟組織中只體現其為集體勞動的某一段經歷，相對于同齡男性短，且目前存在跨區域無法接續的問題，在折股量化時難免因勞齡短導致個人股所占份額低，在未來集體收益分配時利益受損。

(二)政策執行偏離，基層政府對不合法村規民約糾錯不足，多數人侵占少數人權益現象仍存在，女性缺少話語權和博弈能力

在現實生活中，村“兩委”中女性比例低、農村女黨員比例低、村民代表中女性比例低狀況仍難以在短期內扭轉，女性參與村莊重大事務決策的機會、過程、結果仍然不平衡。在村民自治背景下，涉及外嫁女、離異女、招贅婿等群體的各項土地權益正是根據村民會議或村民代表會議表決的“民主”程序，并按照“少數服從多數”的原則確定的，這些村莊中的權利邊緣個體往往被“缺席審判”，原本屬于自己的土地權益無償地成為了其他村民的利益。而且正因侵權行為是村組集體決策而非個人行為，導致外嫁女、離異女、招贅婿等群體土地權益糾紛案件處置過程十分艱難，立案難、阻力大、缺少法律依據等都使得被侵害的利益群體陷入缺少制度救濟的無助境地。當村規民約侵害到婦女土地權益時，面對求助的婦女，相關部門也常陷入束手無策的境地。如果通過司法途徑，法院又常常以村委會不是一級行政機構，不能提起行政訴訟，如果提請民事訴訟，法院又以村委會與村民不屬于平等的民事主體，村委會不能成為民事訴訟的主體，使得婦女們處于告狀無門的境地，只能再轉而尋求鄉鎮政府和信訪部門，而基層政府對村委會的土地自治權利又缺乏行政約束，導致受損群體維權主要方式變成逐級甚至越級上訪，在經過層層轉批后最終仍不免回到村莊場域內協商解決。

(三)政策缺少性別敏感，以家戶為基本單位的土地政策在婚姻家庭流動的觸發下易使婦女權益受損

在農村土地承包經營權方面，以家戶為基本單位的土地承包政策在“從夫居”的傳統習俗作用下，一方面使得“外嫁女”難以通過實際耕種的方式實現對名下土地的占有、使用和實際收益，另一方面，農村離異婦女在離婚財產分割過程中對自己土地權益的主張受到限制。特別是在農民的土地權利和集體成員身份的含金量大大增加的當下，婦女土地問題的表現形式與一輪、二輪土地承包中婦女因婚姻變動而失去土地的情況不同，新一輪的婦女土地問題集中體現在征地補償和股份改革帶來的土地增值收益分配、宅基地分配以及土地流轉中的決策權、收益權等各項權利方面[1]。

與此同時，盡管《農村土地承包法》規定，“承包期內，婦女結婚，在新居住地未取得承包地的，發包方不得收回其原承包地”，然而與“增人不增地、減人不減地”的操作原則相矛盾，這一規定的實際執行效果往往是嫁入村以此為由拒絕分配承包地，強化了女性的經濟依賴性，使得女性在家庭關系、村莊公共事務決策中持續居于弱勢地位。

在宅基地使用權方面，現行宅基地使用權制度以戶為基本單位，實行一戶一宅制。女性的宅基地使用權包裹于家戶之中，有名無實，主要體現在：缺乏主體地位、難以獲得征用補償，以及在離婚財產分割中難以主張權益。因宅基地使用權通常分男不分女，使用權證上往往是男性的名字，女性的作用僅為宅基地確定面積時的影響因子[2]，且其與房屋產權證不同，沒有權屬證明，難以進行實際分割，故而在以往農村離婚案件中，法院往往缺乏判決依據，只能根據相關法律規定，駁回女方分割宅基地的訴訟請求，有研究表明，離婚婦女分得宅基地的比例不足3%[3]，在當前宅基地無法流轉的現實之下，農村離異婦女往往面臨“房無一間，地無一壟，錢無一分”的生存困境。同時，隨著征地撤村、村莊合并、撤鎮建街的城市化進程的加快，越來越多的農民宅基地被征用，拆遷補償款也隨之水漲船高，相對于土地產出而言，補償款可謂一筆相當可觀的收入，但因為女性宅基地使用權的有名無實，出嫁女往往既拿不到娘家拆遷的補償款，也拿不到婆家征地的補償，其經濟權益受損，經濟附屬地位無形之中被強化。

三、保障婦女土地權益對鄉村振興的正向促進作用

(一)擁有平等的土地財產權有利于減少婦女貧困，促進適度規模經營，實現生活富裕

有權才有利，權能和利益共同構成了婦女的土地權利。改革開放以來，農業人口流動性不斷增強，農業女性化已成為農村和農業發展的基本現實。盡管如此，農村婦女的經濟賦權狀況、參與規模化經營的水平卻并未因勞動參與的增強而水漲船高。究其原因在于以《農村土地承包法》為核心的農村土地制度設計的初衷是確立和穩定農村土地承包關系，性別平等是第二位的制度目標，而非首要目標。然而無論是激活土地要素，還是實現婦女經濟賦權，都需要以穩定的土地財產權作為基礎。當前，農民財產性收入與城鎮居民差距較大、農民增收通道狹窄、小農戶與市場經濟對接成本偏高等現實揭示出土地入股、農民入社等適度規模經營方式是壯大農村集體經濟和引領農民實現共同富裕的必由之路。沒有明確的土地產權，適度規模經營無從談起，甚至會引發、激化新的矛盾。

從黑龍江省經濟狀況較好的村來看，利用自身地緣優勢、資源條件撬動政府財政投入、吸引民間資本，通過入股/參股大型企業，或村企同建等方式的做法較普遍，而這是要以明晰的集體資產產權、明確的土地財產權利為依托才能得以實現的，只有穩定的土地財產權才能抵御各利益集團對農民(尤其是農村婦女)權益的侵犯，防范貧困發生，縮小貧富差距。只有在法律制度層面對農民尤其是農村婦女土地財產權利予以確認，在土地權利發生轉移和變化時對其予以維護，鄉村振興才具備有力支撐；只有歸屬清晰、權責明確的農村集體產權制度得以建立，產業振興才能持續發力。

(二)明確的組織成員權有利于婦女民主參與和權力參與，推進村莊善治

鄉村振興與穩定和諧的社會環境相輔相成、互相促進。當前，農村社會發展和鄉村治理還存在基層黨組織軟弱渙散，基層政府服務組織動員能力弱化，村民自治機制難以有效發揮作用[4]等一系列體制機制問題。農村集體產權制度改革的目標就是要保障農民的集體經濟組織成員權利：既要賦予農民更多財產權利，又要落實好農民的民主監督權[5]。

鄉村振興是農業、農村的振興，更是農民的振興。盡管當前實際駐留于農村的女性數量大于男性，但這并不必然帶來婦女參與村域公共治理的機會、意愿和能力的相應增長。農村婦女實現經濟賦權和政治賦權的過程仍然存在結構性矛盾，亟需在國家層面、社區層面、家庭層面對婦女權利予以高度關切和強力保障，將社會性別視角納入農業、農村、農民發展戰略中通盤考慮。擁有明確的組織成員權則有助于女性以集體經濟組織成員的身份通過民主程序表達個人意愿和合理訴求，實現政治賦權。

農村集體經濟組織作為村級黨組織、基層群眾自治組織之外的第三大組織，在農村集體產權制度改革過程中作用重大。明確的組織成員權是女性成員在核清資產、理順權屬環節充分知情的基本權利，是在實現村莊公共利益最大化過程中發揮女性積極作用的前提，是激發人才振興的基礎保障，對鄉村治理體系建設具有重要意義。以全國農村集體資產股份權能改革首批試點黑龍江省方正縣為例，其行政村的村改制領導小組、村集體經濟組織董事會、監事會和村股東代表中均有相當比例的女性成員，在村集體經濟組織成員身份認定、股權設置、規范管理等環節，其不但組織女性代表積極參加村民代表大會，還就各環節中涉及到女性權益的普遍現象或特殊問題召開婦女議事會，使婦女訴求得以在決策過程和決策結果中體現，不僅減少了改革過程中紛爭的發生，也促使更多女性積極參與村莊公共事務的管理和決策。

(三)明確的組織成員權有助于構建男女平等的鄉村文化，有助于文明鄉風、良好家風、淳樸民風的形塑

當前，我國農村地區“天價彩禮”現象普遍存在，因婚致貧、因婚返貧現象時有發生。其根源是男性本位的不平等婚居模式，是農村婦女作為“稀缺資源”在婚姻競爭中的一個自然結果[6]。只有男女兩性平等、共享土地權益，在身份認定、勞齡確認、股權設置等各個環節同條件、同政策，女性的集體經濟組織成員身份不因婚姻變動而受到影響，從而使男女共同承擔贍養義務和家庭責任，才能從根本上遏制高額彩禮現象，移風易俗，抑制陋習。

明確女性的集體經濟組織成員權有助于農村社會承認女性獨立自主的人格，構建男女平等、性別友好型家風。有研究表明，與有地婦女相比，失地婦女遭受來自配偶家暴的風險要高出26.5個百分點[7]。保證土地權益是提高女性家庭地位的重要前提，產權制度改革打破以戶為單位的壁壘，折股量化到人，無論在娘家還是在婆家女性均被認定為集體經濟組織成員，都可按股分紅，還可持證向金融機構貸款、入股從事農業產業化經營，獲得更多可支配收入，降低對家庭的經濟依賴和人身依附，減少家暴風險，促進家庭成員平等和睦相處。

明確女性組織成員權有助于增強全體村民對女性權利的認同，使性別平等逐漸成為村莊社會的共同意志，形成文明鄉風、淳樸民風、良好家風，不斷提高鄉村社會文明程度，使全體村民認識到男女都是“養家人”，對于建立平等和睦的夫妻關系、婆媳關系，營造村域內性別平等、孝老敬親的風尚具有正向作用。

四、思考與展望

2019年1月1日起施行的《農村土地承包法》規定：“農戶內家庭成員依法平等享有承包土地的各項權益”，“土地承包經營權證或者林權證等證書應當將具有土地承包經營權的全部家庭成員列入”。這一規定在一定程度上糾正了見戶不見人、戶內成員權益被遮蔽的情況，然而農戶內家庭成員如何認定，是否嫁入即取得農戶內家庭成員資格；離異、喪偶分家析產時如何分割權益和收益；名義產權和事實產權間的性別差異是否能因此削平；靜態的權屬能否帶來動態的收益，這些問題仍需相應的司法解釋以及政策制度性文件補充銜接。此外，除承包地外，還應包含婦女宅基地使用權的公平分配等，形成完整的有利于農村婦女權益維護的政策束。

(一)及早進行農村集體經濟組織成員身份認定國家立法，源頭維護農村女性合法土地權益

農村土地制度既體現經濟關系，更體現法權關系。目前我國仍然沒有農村集體經濟組織法，農村集體經濟組織和村級黨組織、村民委員會的關系尚未明晰，由不同主體認定集體經濟組織成員身份的狀況普遍存在，建議盡快將農村集體經濟組織法列入國家立法規劃，并引入社會性別視角，對農村集體經濟組織的組織架構、成員身份認定標準、權利責任關系等作出明確規定。一方面，真正將女性土地權益問題回歸到法律權屬問題而不是家庭關系或婚姻糾紛問題；另一方面，避免某些地區以村民自治的名義，讓多數人侵犯少數人權益。

(二)政府部門增強性別敏感性，在政策的制定和執行過程中關注婦女兒童權益

農村土地確權、村集體經濟組織成員身份認定既是今后一段時期農村保護和發展農民的合法權益，盤活農村資產的新的歷史起點，同時也應看作是對既往侵害婦女權益行為進行校正糾錯的重要歷史機遇。在當前村民自治的背景下，一些村莊重大決策盡管程序合理，但決策內容并不公正，村民會議或村民代表會議決定的成員身份認定標準往往有失偏頗，這一方面需要縣一級和鄉鎮級政府部門強化對村集體經濟組織中土地承包及相關利益分配程序的管理，更需要對各種自治章程、村規民約進行全面審查和清理，倡導發揮村務監督委員會的監督作用；另一方面，在縣市級出臺指導性意見時，使政策設計具有前瞻性和預見性，做到程序前置，改變土地糾紛事后補救的被動局面。

(三)暢通農村女性土地維權渠道，明確相應部門的救濟責任

農村婦女土地權益受損后的維權可謂是漫長的消耗戰，具有時間長、區域跨度大、涉及層級和部門多的特點。目前，對于司法機關如何保障農村婦女土地權益仍然沒有明確的法律規定，農村婦女對遭受土地權益侵害發起的訴訟往往仍難以得到司法機關的有效支持。然而，司法救濟又是社會糾紛的最終解決機制，是權利救濟的最可靠途徑和手段。因此，對農村婦女土地權益糾紛案件，需提升司法救助意識，簡化司法救助審批程序，建立暢通的司法救濟途徑[8]。建議建立涉及女性土地權益的部門聯席會議制度，定期進行信息通報，強化職能部門聯系溝通，探索婦女土地維權新經驗、新方法。同時，在農村土地承包經營糾紛的調解和仲裁工作中引入社會性別視角。

(四)提高婦女參與村莊公共事務管理和決策的能力，拓寬農村婦女政治賦權的路徑

當前農村女性仍然是游離于村莊公共事務決策之外的邊緣群體，村級黨組織、村民委員會、村集體經濟組織中女性比例低是其權益易受侵害的重要原因，維護農村女性的各項合法權益，就要改變村“兩委”、村民代表、農村黨員，以及村股份經濟合作社中股東(代表)大會、董事會、監理會等機構中女性比例過低的現狀。參照《村民委員會組織法》關于村民代表中女性比例的規定，建議村股份經濟合作社股東董事會、監理會等機構中女性比例應占1/3以上。縣鄉黨政部門要通過宣傳、培訓等政策倡導行動，增進農村婦女對自身經濟權利、民主權利的認識，鼓勵和激發農村女性以主人翁的姿態積極參與新農村建設和社會治理，真正成為鄉村治理的參與者、管理者、決策者。要持續從體制機制上推動農村女性經濟賦權和政治賦權，繼續在村級組織換屆選舉中推進比例配額的暫行特別辦法，并鼓勵女性更廣泛地參與村議事會，充分行使知情權、表達權、決策權和監督權，為自己的合法權益發聲，為村莊女性權益代言。