四川民族地區防止返貧的機遇、挑戰及優化路徑

聶應德，劉 慶

（西華師范大學 政治學研究所，四川 南充 637002）

一、四川民族地區防止返貧的機遇

（一）已有的扶貧成績為防止返貧提供了基礎

1. 貧困人口的經濟收入大幅增加

2019 年，四川省農村居民人均可支配收入14670 元，比上年增長10.0%[1]；甘孜州農村居民人均可支配收入12808 元，增長10.8%[2]；阿壩州農村居民人均可支配收入14252 元，增長10.5%[3]；涼山州農村居民人均可支配收入13908元，增長10.8%[4]?？傊?019 年各州的農村居民可支配收入比上年都有所增長。我國現行脫貧標準是農民年人均純收入按2010 年不變價計算為2300 元，2014 年現價脫貧標準為2800 元。綜合考慮物價水平和其他因素，逐年更新按現價計算標準，按每年6% 的增長率調整測算，2020 年全國脫貧標準約為人均純收入4000 元[5]，折算為人均可支配收入為10000 元。目前，三個民族自治州的農村居民人均可支配收入均已超過10000元，可以反映該地區貧困人口的經濟收入比之前有明顯提高。經濟收入的提高可以使貧困群眾有基本的生活保障，不會因溫飽問題返貧。

2. 貧困地區的基礎設施逐漸完善

民族地區的水、電、路、農田基礎設施逐漸完善，可以使當地人民都能受益，也有利于農民收入的持續增長。如交通基礎不斷夯實，國家、省級高速公路、農村公路不斷建立；農田水利建設大力推進，新建江河堤防等；電力通信不斷完善，新建千伏線路等，建立起當地群眾與外界的聯系；水利工程也有所推進，鞏固提升貧困群眾安全飲水。這些基礎設施的建設為構建防止返貧的可持續長效機制奠定了物質基礎。

3. 貧困地區的各民族更加團結

我國人口基數大，貧困人口多，尤其是自然環境復雜、生態系統脆弱、經濟發展緩慢、社會文化落后的民族地區，脫貧難度大，因此容易因經濟上的差異引發社會矛盾。國家的財政扶貧政策是對貧困人口基本生存權利的保障，有效疏導了貧富差距懸殊帶來的政治積怨。通過改善貧困現狀，縮小貧富差距，改善經濟上的不平等，緩解了人民內部矛盾，促進了民族團結，實現了政治穩定。這為防止返貧提供了良好穩定的社會環境。

4. 貧困群眾的精神生活更加豐富

扶貧進程中文化活動的開展和文化設施的建設，豐富了貧困群眾的精神生活。如開展文化活動，更新補充文化書屋，建設文化室等。文化娛樂活動的開展可以滿足人們精神生活，提高生活質量。農家書屋及文化室的建立與完善可以提高當地人民的文化知識水平，提高他們的文化素質，為防止返貧提供了精神支撐。

5. 貧困地區的生態環境日益優化

扶貧進程中加強了生態環境保護和實施重點生態工程，使生態環境得到保護?！熬G水青山就是金山銀山”，保護好生態使其能可持續發展，環境質量提高，當地人民的生活質量也會有所提升。如開展了一系列保護生態環境的行動，劃定生態保護紅線，同時加強環境綜合整治，包括治理生態脆弱區、沙化土地、退化草地，完成農村環境連片綜合整治項目等。生態環境的改善使該地區可以持續發展，可以有效防止因自然條件惡劣返貧。

6. 貧困地區的社會保障日趨完善

第一，完善了社保條件。例如實施全民參保計劃。保險是利民生的事業，社保的完善，使人們老有所依、老有所養，減輕年輕一代的負擔，同時可以減少因老致貧的情況。也可以使因病致貧、因病返貧的幾率大大降低。第二，改善了教育條件。例如全面實施15 年免費教育、中職教育，推進控輟保學專項行動，資助貧困家庭學生，新建貧困村幼兒園、新改建教學及輔助用房等措施，可以提高貧困地區人民的知識水平和職業技能。在貧困地區培養人才，使其成為鞏固脫貧成果的后備力量，是防止返貧的可持續長效機制。第三，改善了醫療條件。例如推進衛生醫療機構標準化建設，建成貧困村衛生室，進行免費健康體檢，救助建檔立卡貧困人口，實現貧困患者縣域內住院個人支付占比控制在5% 以內。醫療條件的改善，可以使人們身體更加健康，降低非自然死亡率，可以提升人們的安全感和幸福感。第四，改善了居住條件。例如完成易地扶貧搬遷、農村土坯房改造等。居住條件的改善，使人們有其定所、安定下來，減少了居無定所的流民，有利于社會穩定，同時可以有效防止因修建住房等原因返貧。

在經濟、政治、文化、社會、生態等各方面的扶貧成果，為防止返貧奠定了堅實基礎。

（二）黨和國家政策為防止返貧保駕護航

2020 年3 月，國務院扶貧領導小組發布《關于建立防止返貧監測和幫扶機制的指導意見》，要求建立防止返貧監測和幫扶機制，對檢測方法和幫扶措施做了明確規定。鄉村振興政策的不斷深化，也是與脫貧攻堅有效銜接的過程。鄉村振興戰略提出的產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕五個要求，與為防止返貧需做的工作高度契合，是對脫貧攻堅政策的有效銜接。同時我國非常重視少數民族地區的脫貧成果，對民族地區的扶貧資金投入大、并制定民族政策促進其發展。民族政策要求因地制宜保護民族地區特色，這為民族地區穩定脫貧提供了政策保障。多項政策的發布，為四川民族地區鞏固脫貧成果、防止返貧提供了廣闊的前景。

（三）精準扶貧有效激發了貧困戶脫貧致富的內生動力

通過對民族地區貧困人民的教育與持續不斷的幫助，智力和能力的提高，使他們對如何防止返貧也有了一定的認識。貧困人口內生動力的激發，從以前的“等、靠、要”思想轉變為靠自己、自力更生，扶志與扶智發揮了重要作用。反貧困事業不再是政府的獨角戲，貧困人口共同對抗貧困，為防止返貧奠定了堅實的群眾基礎。

二、四川民族地區防止返貧面臨的挑戰

（一）自然環境惡劣，社會基礎薄弱

四川民族地區的貧困問題嚴重，貧困程度深、范圍廣、時間長，扶貧難度大。貧困村基礎條件和資源條件都較差，而且貧困村多在自然環境差的深山庫區一線，因災致貧、返貧的風險極大。

（二）專業人才匱乏，使其發展缺乏后勁

缺乏專業技術人才實施產業發展項目，經濟發展缺乏后勁，導致返貧風險高。貧困地區的貧困原因之一就是人才缺乏，有知識、有能力的人早已離開貧困地區，留下的人大多文化水平低。扶貧項目主要是靠政府來做，但因缺乏實際經驗以及不了解當地具體情況，政府大多是投資項目，后續實施監管并不到位，缺乏這方面的專業人才來跟進項目，以致項目出現問題時無法及時調整，最終導致扶貧項目無疾而終或者其產出效益并不高。

（三）產業缺乏活力，可持續發展較困難

一是缺乏對扶貧項目的論證。在使用扶貧資金時，主要用于基礎設施方面，對相對有風險的產業項目投入少，經濟收益不高。而對于特色項目的投入，要求基層干部具有經濟方面的知識，經濟眼光具有前瞻性。例如有的基層政府幫助貧困村發展特色農業，大量投入資金種植經濟作物、養殖特色畜牧等，但是產品銷售成問題，如果農作物、特色農產品滯銷，導致經濟損失，最后也還是由政府和幫扶單位幫忙處理。同時也把好事變壞事，本來貧困群眾對政府幫扶是非常支持的，但是看著這些產品爛在手里，無法兌“現”，就會抱怨基層政府。二是由于縣級部門不了解鄉鎮、村鎮的項目建設的具體情況，具體扶貧資金可能出現下放配置不合理情況。同時上級政府嚴格規定扶貧資金使用方向，會導致基層使用資金缺乏自主性，缺乏因地制宜發展產業。基層干部的積極性受到打擊，各縣項目和產業發展相似，沒有突出特色，扶貧產業缺乏活力，經濟收益不高，可持續發展困難。

（四）扶貧資金監管不力，仍然存在腐敗現象

一是克扣挪用扶貧資金。如2019 年3 月至11 月，王波作為甘孜州新龍縣和平鄉負責辦理“一卡通”社?？ǖ墓ぷ魅藛T，未及時將社?？òl放給群眾，至2019 年12 月底仍滯留群眾社?？?62 張。王波還伙同他人截留挪用群眾易地扶貧搬遷資金、養老保險金等73.6 萬元[6]。二是部分干部濫用職權，“雁過拔毛”謀取私利，以各種名義收取好處費。例如涼山州吉克巫勒在任州林業局副局長、調研員期間，違規與他人合伙承包核桃種植基地，分得國家項目補助資金4 萬元[7]。三是項目申報弄虛作假，虛報冒領、套取騙取困難群眾補助資金。例如甘孜州九龍縣呷爾鎮華邱村黨支部書記李仕山違規套取項目資金，2014年1 月，李仕山私自以村組名義虛構購買鋼筋證明材料，并到縣國稅局開具發票，共套取人畜飲水池建設項目資金29000 元，用于其個人開支[8]。

三、四川民族地區防止返貧的優化路徑

（一）必須堅持黨對扶貧工作的全面領導，加強資源的整合與共享

在脫貧攻堅過程中，黨中央制定的扶貧政策，為今年全部按現行標準脫貧提供了支持。2020 年能全部如期脫貧，基層黨組織發揮了重要作用。因此在2020 年如期脫貧后也必須堅持黨對扶貧工作的全面領導，整合各種要素資源，統籌各方力量精準施策，解決相對貧困問題，防止返貧。主要應采取以下措施：第一，整合扶貧資源。利用財政資金撬動更多社會扶貧資源形成“三位一體”的大扶貧格局。發揮財政扶貧資金的杠桿作用，整合撬動其他部門和社會層面更多的資金、項目，投入到民族地區的脫貧攻堅工作中來，變一家扶貧為系統扶貧。一是整合財政扶貧資金。發揮財政資金的主導作用，集中財力辦大事。統一建立財政扶貧資金項目庫，并在當年集中安排財政扶貧資金組織實施，有重點、有中心的開展扶貧計劃。二是撬動金融資本。發揮金融的杠桿效應，以移民進園和易地扶貧搬遷等扶貧項目為支撐，爭取銀行中長期低息扶貧貸款，撬動的金融資金納入資金整合范圍。三是吸引社會資金。發揮社會資金的集聚作用，開展民營企業“百企進百村、萬人幫萬戶”和“扶貧一日捐”活動，積極對接各類社會組織和成功人士，將社會捐贈資金和企業贊助資金全部納入資金整合范圍。第二，推動扶貧資源的共享。黨要領導不同幫扶單位之間建立深度融合、協同參與的扶貧協作機制。使各對口幫扶單位之間信息資源共享，可以減少貧困地區的重復建設、重復投資，有利于把錢用在刀刃上。還要促進貧困地區的基礎設施共享，打破地緣限制，共同致富，促進解決相對貧困問題。

（二）資金投入要繼續向少數民族地區傾斜，攻下貧中貧和堅中堅

政府對扶貧工作的高度重視，是實現民族地區脫貧的關鍵。近年來中央財政積極構建財政扶貧開發投入體系，不斷完善財政扶貧開發政策、財政資金轉移支付制度，為2020 年全部如期脫貧做出了積極貢獻。因此資金投入要繼續向少數民族地區傾斜，為解決相對貧困問題提供充足的資金支持。應從以下兩方面入手：一是繼續加大對四川民族地區的財政扶貧資金投入，尤其是自然環境極差的地區，因地制宜撥款，拒絕“撒胡椒面”，重點突破特困地區，保證扶貧資金投入足。二是增加資金投入來源。大力發展當地經濟，使地方政府分擔部分扶貧資金。同時鼓勵社會各界支持扶貧事業，以此增加扶貧資金，或者激勵發達地區的企業對民族地區進行投資，用引進項目的方式，在當地發展特色產業，實現貧困地區與企業雙贏。促進少數民族地區經濟發展，鞏固脫貧成果，解決相對貧困問題。

（三）增強脫貧造血功能，建立健全扶貧長效機制

四川民族地區不斷健全經濟發展體制，出臺了促進地區產業提升的政策文件，加快推進創新特色產業發展機制等。政府利用當地的區位特色條件，因地制宜發展扶貧項目，包括開發旅游業、種植經濟作物等，有利于增長民族地區的經濟。因此必須建立扶貧長效機制，從解決收入貧困向解決能力貧困轉變，要注意急救與長效項目相結合，增強脫貧造血功能。第一，正確落實急救項目。按照政策規定給貧困群眾發放一定的補助、津貼，切實保障貧困群眾的基本生活需求。扶貧更扶志，救急不救窮，對財政扶貧資金使用效果不佳者可減少投入，限期整改。第二，注重長效項目的建立。如基礎設施建設、利用特色資源發展產業等，有利于增加貧困村戶的“造血”功能。但要注意以下幾點：一是加強對項目內容的審核，挑選出有效益的項目，同時加強對項目實施過程的管理，一旦發現無法進行，則要及時止損。二是規范扶貧項目的招標程序，明確項目通過的標準，實現公開公平公正，防止項目爛尾。三是要提高基層干部的素質，引進高素質人才實施扶貧項目，要讓貧困戶參與其中，防止鄉村經濟能人俘獲財政扶貧資源。四是培養專業人才，穩固扶貧成果。引進技術人員，對貧困地區進行深入分析，因地制宜發展當地特色經濟，幫助貧困地區發展；引進管理人才，對扶貧項目進行管理，構建防止返貧的可持續長效機制。

（四）財政扶貧必須精準精細，不斷提高效率

財政扶貧資金在使用上必須做到“精準滴灌”，不斷提高效率。首先要擴大民主參與，為扶貧精準創造條件。在貧困戶的評定和退出中，要廣泛征求當地村民的意見，做到公開公平公正，以防非貧困戶成為貧困戶，搶占扶貧資源，致使真正的貧困戶脫貧無望。其次要加強幫扶單位之間的協作，提高其責任意識，養成認真細致的工作作風。各單位在扶貧過程中，要加強聯系，對貧困戶要深入了解，根據實際情況制定扶貧計劃，確保財政扶貧資金用的精準。要仔細考查扶貧項目，以防重復建設，確保財政扶貧資金用的精細，提高財政扶貧資金的使用效率，促進解決相對貧困問題。

（五）繼續加強資金監管，構筑清廉扶貧機制

在2020 年全面脫貧后，要防止返貧、解決相對貧困問題，也需加強扶貧資金監管，應從以下幾個方面著手：第一，提高基層干部的財經法制意識，對資金的用途作明確規定，?？顚Ｓ?，同時加大力度懲處挪用擠占財政扶貧資金的行為。對基層干部進行培訓教育，提高其對扶貧任務的認識。第二，完善統籌協調的監管體系。政府要加強頂層設計，完善扶貧資金相關法律法規。政府要做好資金分配的統籌規劃，確定各個監管主體的監管內容及其權責分配。同時要落實使用扶貧資金的公開公示制度，加強對資金管理的監督。第三，加強監管主體間的協作。財政、監察、審計部門要與發改、扶貧、民族事務、農業、林業、殘聯等主管部門協調配合，形成工作合力。如各級檢察機關要運用好自身的監督職能，使扶貧資金在各使用環節得到充分監管；審計部門要在項目實施前進行預算審計、完工后進行決算審計等。第四，創新監管方式，加強公眾參與。引導和鼓勵廣大群眾參與扶貧資金項目監督，發揮民主監督的作用。建立從上至下，從內到外的監管體制，強化對資金的監管，構筑清廉扶貧機制。

四、結語

隨著脫貧攻堅工作的深入開展， 實現了2020 年如期脫貧，但返貧風險依然存在，2020 后如何全面建立脫貧長效機制的問題不容忽視。民族地區的基礎條件薄弱，返貧風險更大，因此提出四川民族地區防止返貧的優化路徑，對其他地區防止返貧具有借鑒意義。充分利用民族地區防止返貧的機遇，促進鄉村振興與脫貧攻堅的有效銜接，對實現少數民族地區的穩定脫貧，促進我國民族團結和經濟發展具有重大意義。