法治視域下中國特色新型智庫建設的思考

王旭偉，高邇瑞

（沈陽師范大學 法學院，遼寧 沈陽 110034）

智庫在促進當前社會發展中發揮著越來越重要的作用，正如習近平所強調：“要從推動科學決策、民主決策，推進國家治理體系和治理能力現代化、增強國家軟實力的戰略高度，把中國特色新型智庫建設作為一項重大而緊迫的任務切實抓好。”[1]這表明黨和國家高度重視智庫建設，將構建中國特色新型智庫上升為重要的國家戰略，智庫發展正面臨著良好機遇和廣闊空間。過去幾年間，中國特色新型智庫呈現出多元化趨勢，其規模、數量、質量等都有了較大發展，但由于受發展階段等因素的影響，目前智庫建設仍面臨很多亟待解決的法律問題，突出表現在智庫參與決策的制度性障礙還沒有得到根本解決、智庫的法律地位尚缺乏明確的界定等。縱觀世界各國智庫發展歷史，共性的成功經驗在于通過法治手段建立了與現代智庫特征相適應的法治體系，使現代智庫成為國家治理體系的重要組成部分，擁有傳統智庫不能比擬的公信力、影響力和社會需求。

一、公眾參與權是建設中國特色新型智庫的法律依據

推動中國特色新型智庫的建設必須給予其管理和發展以充足的法律依據和制度支撐。在社會治理的語境下，“全能政府”的形象已經被解構，社會治理的真諦就是利益相關的各方通過多元的互動和協調實現共治、善治和良治的過程①治理理論興起于20世紀90年代，其中最負盛名的就是以奧斯特羅姆為代表的制度分析學派所提出的多中心治理理論，其核心觀點就是并非只有政府一個主體參與社會公共事務，非政府組織、私人機構及公民等也都是社會公共事務的參與者、決策者，他們與政府之間可以多種形式共同行使主體權力。這一理論的提出，豐富了政府進行改革的視角，推動了公共管理理論與實踐的進一步發展。。公眾參與權是公眾及其代表根據國家法律賦予的權利和義務來參與管理國家的一項基本原則，也可稱為公共事務參與權。我國憲法總則第二條規定，人民享有管理國家事務的權力。公眾參與既是立法民主性的直接體現，也是立法科學性的重要保證。

民主決策需要集思廣益與集中民智。通常情況下，公眾更多是通過參加各種社會組織來參與公共決策。智庫作為政治民主化進程中重要的形式，是人民參與管理國家事務、管理經濟和文化事業的一種重要社會組織，是實現政府與公眾等社會治理主體之間良性互動、有機結合的平臺，是民主決策的有效落實。

智庫作為社會中思想的創造主體和國家決策的咨詢主體，在公眾與決策者之間架起溝通橋梁，能夠通過各種途徑和形式傾聽民意民聲，以人民群眾最關心的突出問題和破解影響經濟社會發展的難題為切入點，開展戰略性問題和前沿性問題研究，更好地將公眾思路建議傳遞給黨和政府。公眾與政府通過智庫搭建的平臺進行溝通，其對重大公共決策結果所產生的積極作用至少包含了以下兩項效果：一是使決策結果貼近和反映民意。在制定重大公共決策的過程中，智庫把從公眾處獲取的其對政策的利益訴求和相關建議反饋至決策中，從而提高決策出臺后的公眾支持度和認可度，避免決策在實施過程中可能遭遇到的反對與抗議。二是提升決策的公正性、正當性和科學性，防止“隨意決策”“經驗決策”和“個人決策”，糾正決策結果中可能出現的行政專斷。可見，智庫有助于公眾在當代社會實現有效的參與與表達，對推動當代民主政治建設具有重要意義。

二、全面推進依法治國是建設中國特色新型智庫的法治使命

依法治國就是依照憲法和法律來治理國家。智庫推進全面依法治國主要體現在智庫保障政府科學決策、民主決策和依法決策三個維度。

在科學決策維度上，智庫可以保障決策的科學性。大數據時代來臨之后，決策者面臨著數據信息規模大、結構復雜及變化速度快等新困難。如果要求決策者在決策過程中完全掌握并處理各行各業系統化、專業化的信息，并對影響決策的諸多因素加以考量，是一項難度極大的任務。然而，現代政府的決策價值體現在其提供公共服務的能力上。信息是作決策的依據，科學的公共政策和決議必須以豐富而翔實的數據信息作為支撐。這種信息傳導的快速性、分散性與決策能力的滯后性、不完全性很容易形成非對稱矛盾。因此，決策者需要自身之外的智力支持以降低決策失誤、提高決策效率就成為一種必然，而智庫的核心活動就是為決策者提供智力支持，以科學咨詢支撐政府的科學決策。在決策的制定階段，智庫通過對數據源的收集與挖掘，從系統整體的角度分析和預測決策目標，將具有前瞻性的研究成果轉化為政府決策；在決策的執行和評估階段，智庫能夠有效地跟蹤收集反饋信息，監控決策方案的實施情況，并對決策進行必要的調整和修改，以檢驗決策的適用性和有效性，實現政府決策科學性、正確性和有效性的目的。

在民主決策維度上，智庫可以保障決策的民主性，夯實科學決策的群眾基礎。民主是人民在對事關自己切身利益的事務進行決策時享有盡可能大的自主權利。民主決策一方面是指采納群眾的意見，另一方面則是指按照民主的程序進行決策[2]。民意通過多元開放的途徑輸入政治決策系統，進而轉化為回應民意并行之有效的政策，是政治發展的最終落腳點。智庫作為政治民主化進程中重要的形式，是人民參與管理國家的重要渠道，有助于決策的制定、執行和檢驗都能夠依靠群眾的力量創造性地實現決策目標。另外，由于行政機關的公權力容易被濫用，智庫可以通過參與行政機關決策、對其進行社會滿意度調查、發表相關意見、舉辦相關聽證會等方式進行監督和制約，有效地發揮遏制公權力的濫用，從而能夠真正實現“國家的一切權力屬于人民”這一民主政治的基本原則。

在依法決策維度上，智庫可以保障決策的合法性。全面建成小康社會面臨很多重大決策，要真正實現決策科學化就必須使決策機制具有法治保障。第一，公平正義是社會主義法治的基本價值取向和重要追求，公共決策必須緊緊圍繞保障和促進社會公平正義來進行①正義被認為是人類精神的某種態度、一種公平的意愿及一種承認他人的要求和考慮的意愿。正義的雇主愿意考慮其雇員的合理要求；正義的法官會決意在一起訴訟案中避免對一方當事人產生偏袒和偏見；正義的立法者愿意關注他根據義務應當代表所有個人和群體的利益。。習近平指出，“公平正義是我們黨追求的一個非常崇高的價值，全心全意為人民服務的宗旨決定了我們必須追求公平正義，保護人民權益、伸張正義。”[3]在維護公平正義方面，智庫作為一種相對獨立的、穩定的、非營利的公共政策研究機構，運用科學的研究方法對公共政策問題進行挖掘和探究，能夠保證決策照顧到絕大多數公眾的利益，使決策符合民意，最大限度地實現社會公平。第二，制定重大決策必須具有合法性、合規性的審查程序。《國務院工作規則》指出，國務院及各部門要完善行政決策程序規則，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經程序，對因濫用決策權或失職瀆職等導致重大決策出錯的，必須依法追責、依法倒查。第三，重大決策實施應當有合理的評估，對不符合法律要求的決策應當及時予以修改，所以必須要依法建立合理的評估制度。智庫作為擁有專業知識沉淀的獨立于政府之外的第三方組織，可以更為客觀地對政府政策進行評估，還可以結合社會各界對新實施政策的反饋進行修正，促進決策的科學性和嚴謹性。

三、以法治思維推進中國特色新型智庫建設的發展

智庫的發展離不開法治進程不斷深入這一背景，法治理念與法治手段的運用應集中體現在創新和優化智庫外部治理和內部治理兩個層面①“治理”和“管理”概念是必須區分開的。體制機制上的問題，如戰略規劃、規章制度等屬于治理范疇。如湖北省明確的11家省級新型智庫，就是湖北實施智庫治理的一種體制，智庫治理主體是湖北省委宣傳部理論處。“治理”理論源于西方學界，本意是強調各方利益主體的自主自治而不是政府的權威，政府的責任和能力主要體現在對各種自主自治行為加以有效的引導和監管。國內社會治理相關研究的分析框架大致有兩種：一種理解是西方“治理”理論在社會領域的應用，強調多元主體通過一種自主的協調機制來實現治理；另一種理解是黨委政府在社會領域的“治國理政”行為，是在堅持黨的全面領導前提下，實現政府行政權力和公共服務向社會和基層的有效延伸。智庫治理在實踐中其實是二者以外部治理和內部治理兩個層面的方式耦合在一起。。外部治理解決的是機制的暢通銜接，即如何通過優化智庫發展的外部環境以促進智庫體系嵌入政策網絡；內部治理解決的則是智庫的自我發展，即如何通過自我管理以激發智庫體系的最大效能。

（一）推動智庫設立制度法治化

1.明確政府主導型智庫的法人地位

就中國目前的狀況來看，政府主導型智庫還是中國智庫力量的主力，它們是中國最主要的決策支持機構，也是當前中國智庫最普遍的存在形式[4]。這種政府主導型智庫與政府有著密切關聯，一方面從屬于行政部門的距離優勢使其能便捷地將社會公眾信息和政策研究成果傳導給公共決策層，實現公共政策制定的科學化、社會公正利益的合理合法化[5]；另一方面，這種治理機制已經嚴重滯后于智庫發展的需要。由于智庫在政治屬性、財政上有著很強的政治依賴感，一定程度上會影響智庫的獨立性，使其不能在智庫應有層面上發揮出思想和知識生產的作用，降低了智庫的影響力和對外活躍度。

為了避免政府主導型智庫淪為政府資源俘獲的對象，應設計政府和智庫之間相對對等的約束條件，在堅持智庫建設正確的政治方向基礎上，充分保障智庫本身的獨立性，使智庫擁有獨立進行研究和獨立建言獻策的環境，并具有獨立承擔法律責任的能力。一是建議有關部門根據《民法總則》第三章有關“法人”或第四章有關“非法人組織”的最新規定，改革管理架構，盡快改造傳統的“自上而下”的科層制為體制更加靈活的“網格化”的民主制、競爭制，賦予政府主導型智庫以法人身份，在組織上保證其能夠不受行政干擾而獨立運營，夯實我國智庫健康發展的法律基礎。二是國家機關作為智庫服務的受益者，應當尊重智庫所具有的獨立地位和自治權，著眼于智庫建設本身，約束不合理干預，保障智庫的研究獨立性，使智庫能在一個相對輕松和獨立的環境下發揮作用。三是智庫本身也應培養獨立意識，保持獨立的價值判斷和學術追求，增強研究人員的獨立性和自主性，在專業的基礎上開展科學、合法的研究并得出結論。

2.改進社會智庫的法律主體資格獲取模式

社會智庫是中國特色新型智庫的重要組成部分，但從總體上看我國社會智庫還處于起步和探索階段。在智庫體系發育較為健全的社會，社會智庫的作用恰恰在于突破信息在行政體系內部自我循環的弊端，將更大范圍的精英的見識和普通民眾的意見導入各項決策過程之中[6]。當前，盡管我國智庫已呈現出多元化發展的趨勢，并具有互補的潛在優勢，但政府與體制外智庫的聯系并不緊密，大部分社會智庫不了解政府具體的政策需求。

從現行法律制度設計來看，我國對社會智庫實行民政部門和業務主管單位雙重負責的管理體制。但在現實當中，社會智庫往往難以尋找到掛靠部門對其進行業務指導，因而無法在民政部門進行注冊取得獨立法人資格，這種情形被俞可平描述為“宏觀鼓勵與微觀約束并存”。這樣的登記注冊標準導致社會智庫的主體管理體制滯后，社會智庫難以參與決策，對政策的影響力十分有限。為激發社會智庫的活力和效能，應抓住國家政策頂層設計的契機及簡政放權向縱深推進的部署，適時修改有關規定，并以法律的形式加以固化和規范。一是在現有法律框架內改進社會智庫登記注冊的管理模式，對符合社會需要具備一定研究實力、資金來源可靠穩定的社會研究機構，采取“輕準入審批、重事后監管”的備案式或登記式的主體資格獲取模式[7]。對于此，可以借鑒國外智庫管理的成熟經驗，建立智庫目錄或者認證體系，為政府尋求智力支持提供參考信息。二是加快推動有關基本法律法規的起草與制定工作，尤其要完善《基金會管理條例》《中國特色新型智庫發展管理條例》，明確社會智庫的權利、義務和責任范圍。三是在社會智庫的信息獲取、資金來源等制度方面應有相應的法律支撐，建立并優化社會智庫的激勵機制，搭建公平的競爭平臺，形成讓社會智庫參與政府決策的常態機制。

（二）推動智庫成果需求制度法治化

1.補充和完善公共決策咨詢法律法規

在現實決策中，不經過或表面上經過決策咨詢而實際上只是走過場的現象時有發生。這種現象發生的一個主要原因就在于決策咨詢方面的法律界定、法律法規及相應制度缺失，因此還不能在決策上用政策與法律手段強制實行先咨詢后決策的程序和事關決策者利害關系的責任制度[8]，從而使大部分領導干部對智庫的重要性認識不夠，缺乏咨詢智庫的意愿和能力，導致對智庫產品的需求不足，成為影響智庫發展壯大的關鍵障礙。2017年，國務院法制辦出臺的《重大行政決策程序暫行條例》，在決策民主化方面更多關注的是公眾參與和專家個體的參政議政，而對從事專門政策研究智庫的功能定位、運作模式、參政渠道、保障機制、考核評價未做出具體規定，立法思路有一定局限性。另外，黨和政府對政府內智庫提供決策咨詢服務形成路徑依賴，相對于缺乏競爭性的政府外智庫決策咨詢服務，非競爭性的黨和政府決策咨詢供給體制制約了黨和政府對外部新型智庫決策咨詢的需求，黨和政府的決策咨詢服務需求不能有效釋放。正因為如此，雙方合作在很大程度上取決于主要負責人的興趣與偏好，難以形成長效合作機制。

因此，中國特色新型智庫要真正成為國家軟實力，除了搭建多元政策思想產品的展示和交流平臺，更為重要的是通過法律手段進一步對其外部大環境進行完善，暢通供需雙方之間的交換渠道，使整個供需對接關系具備競爭性購買、公開招標、簽訂合同、服務評估的市場機制。一是借鑒國外智庫建設、管理、運行的有益經驗，健全決策機制和程序，建立決策問責和糾錯制度，把智庫建設作為推進科學執政、依法行政、增強政府公信力的重要內容，能夠促進智庫有效地嵌入政策研究或決策系統。二是建立政府部門與智庫之間的信息互通制度，通過公共決策咨詢招標和采納制度，形成智庫與政府之間的溝通機制[9]。三是建立決策后政策實施的評估和調整機制，運用科學、系統、規范的評價方法對決策執行后的效果作出綜合評定，并將評估報告在符合法律規定的情況下向社會公眾公開。

2.補充和完善政府購買智庫服務法律法規

政府購買決策咨詢服務是一種全新的制度方式。政府作為委托人公開進行招標，讓具備資質的各類智庫參與競爭，然后公開透明地選擇符合要求的智庫承接購買項目，并聘請第三方評估機構對購買行為進行全程監管與督導。在整個過程中，政府與智庫之間以市場契約和法律關系替代了權力等級關系，這是一種“政府出資、競爭購買、契約管理、評估兌現”的供給方式，也是保障智庫積極發揮其社會職能的制度安排[10]。目前，政府購買智庫服務還缺乏相關法律法規支持。《政府采購法》并沒有將決策咨詢服務納入采購范圍，在實際執行中一般把決策咨詢服務作為其他服務進行采購，缺乏明確的制度保障和規范化的監督管理，尤其是購買社會智庫決策咨詢服務的制度規范尚未完全建立，使社會智庫不能很好地嵌入決策咨詢系統中。

建立常態化、制度化的政府購買決策咨詢服務制度，需要出臺相關法律法規，形成有中國特色的政府購買決策咨詢服務的法律制度。一是補充和完善《政府采購法》，以立法的形式將智庫提供的決策咨詢服務納入政府采購范圍和政府購買服務指導性目錄，明確政府購買決策咨詢服務的主體、范圍、程序和責任，這樣可以有效地避免決策咨詢服務購買和供給的不確定性和隨意性，保障決策咨詢服務的質量；二是推進合同制購買，在合同中明確購買雙方的義務、權利、責任等內容，將委托—代理的關系貫穿到合同實施的各個環節；三是政府要遵循公開透明的招標過程，積極引導各類智庫在市場中展開公平競爭，并要對政府購買智庫服務的操作流程予以規范，重點確立購買服務的范圍、招投標機制、合同簽訂機制、監督檢查機制和成果驗收機制等管理機制。

（三）推動相關配套制度法治化

良法是善治的前提，有法可依是依法治國的基礎和前提。開展涉及稅務、財政、信息公開、成果轉化、監管等相關領域的立法銜接與修法工作，以健全的配套法律作為依托，為智庫咨政活動提供明晰的規則和指引，能夠有效提高智庫參與公共決策的業務能力和承接能力。

1.補充和完善針對智庫資金來源的法律制度

研究資金是智庫發展的物質基礎和前提，資金多元化是智庫獨立性、公信力、高質量的基本保證。規范智庫資金來源的法治環境，對智庫在研究中保持獨立性非常重要。例如，美國的布魯金斯學會，其營業收入中74%來自公司、個人或基金會捐贈，7%來自出版物收入，只有4%來自于政府資助，因此該學會對市場變化極為敏感，所有的研究也必須緊緊貼合實際[11]。目前，我國應鼓勵企業和民眾向智庫進行公益捐贈，而且讓此種捐贈有法可依。

2.補充和完善針對智庫財政稅收的法律制度

作為非營利組織，對智庫給予稅收減免扶持是國際通行的做法，我國目前尚無對非營利組織的專門稅收法律制度。為培育智庫發展所需要的良好政策環境，我國應該將智庫作為單獨的一類組織，對其公益性質進行審核后，在稅收優惠上予以傾斜，對智庫從事宗旨內活動（列入非營利活動）取得的收入均給予各種稅費減免。

3.補充和完善政府信息公開法律制度

公共政策研究需要大量的相關信息與數據，信息公開能夠為高水平的政策研究提供分析基礎。政府應出臺相關法律，提升信息公開制度的適用性和約束力，健全政府信息公開制度與《保密法》《檔案法》等法律的銜接，為智庫所需要的信息提供一站式服務。

4.補充和完善智庫成果轉化法律制度

作為智庫建設最重要的一環，智庫成果轉化為有效社會公共決策的力度和范圍的大小，是衡量智庫成果質量高低的重要標準，也是塑造智庫品牌影響力的重要手段。目前，關于智庫成果市場轉化方面的規范處于總體缺位及己有規范缺乏可操作性的狀態。對于補充和完善智庫成果轉化法律制度，一是可以單獨立法，出臺《智庫成果市場轉化法》；二是采用分散式規定，將分散于不同規范性文件中關于智庫成果市場轉化的規定構造為一個體系化的方案。

5.補充和完善智庫監管法律制度

政府對智庫獨立性的支持，并不意味著智庫可以自由放任地發展。就連極力推崇自發秩序的西方自由主義政治學家哈耶克也理性地指出，如果政府不進行權力規制，那么任何制度都不可能得到合理的維護。一是制定智庫主體必須遵守的行業規范，對于各類智庫要有準則衡量其行為是否得當；二是加快制定智庫發展標準，確保高質量智庫按普遍標準達到自身遠景發展目標；三是引入智庫發展監督機制，進行智庫行業的常態化監督，查處學術剽竊、觀點剽竊、數據作假等學術不端行為，實現該領域的糾偏功能；四是為預防輿論失控，通過法律規定，對于某些研究領域只能在內部生產、傳播。另外，尋求政府之外的智庫監管力量和監管渠道非常必要，將公眾納入監管主體能夠擴大政府的監督力量。

（四）推動智庫內部治理制度法治化

加強智庫的內部機制和能力建設，應根據智庫的職能特性、籌資方式與運行特點，推進統籌部署與分類施策相結合，持續細化內部治理的制度設計與政策運行框架[12]，具體舉措如下。

1.組建符合智庫發展需要的治理結構①所謂治理結構，是為了達到組織治理的目的而設計的組織架構，主要由權力機構、執行機構、監督機構等部分組成，形成各自獨立、權責明確、協調運轉、相互制衡的高效的體制和機制，強調的是法人利益制衡機制的構建。詳見鄧國勝《社會智庫的獨特價值與作用——〈關于社會智庫健康發展的若干意見〉解讀》一文（《學會》2017年第11期）。

只有明晰智庫的運行理念，明確劃分智庫的內部構成部門，確定各構成部門的工作職責，才能有效提升智庫的運行效率，保證智庫組織管理機制的科學性、有效性。董事會、咨詢委員會和執行機構應成為智庫的核心部門，彼此間既權限明確，分別負責決策、咨詢與執行三個核心功能，又協同配合，共同發揮對智庫建設工作的總體協調與綜合管理職能。

2.完善智庫運行管理機制

智庫想要提高決策咨詢能力。發揮其應有的智庫作用就必須制定相關規章，包括智庫研究體制改革、創新人才管理、經費管理、成果評價及應用轉化機制等規章，用以管理和規范智庫及其相關人員的行為。

3.創新人事管理制度和人才培育方式

智庫的形成和發展關鍵都在于人才。如果說智庫是連接專業知識和公共政策的紐帶，那么智庫專家就是編織這條紐帶的人，這條紐帶是否能真正起到橋梁中介作用，就得依靠智庫專家的專業知識與能力。因此，要真正建成高水平、競爭力強的智庫，必須把加強核心人才資源的管理作為重點。

4.建立完善的成果管理機制

從成果的內部管理來說，智庫要從創新科研成果評價考核內容和方式、創新經費配置和使用管理等方面完善成果評審制度，提高研究成果質量[13]。以結果為導向建立完善的成果管理機制，不僅僅要對政府課題研究結果進行嚴格審核，對于自身出版成果也要具有質量控制和評估的意識，凡是以智庫名義發表的報告、微信公眾號文章、出版的專著和論文，一定要經過質量評估體系的檢驗[14]。

5.構建科學健全的指標體系，建立智庫評價機制

智庫評價應以決策需求作為研究導向，以綜合研判與戰略謀劃為核心能力，堅持問題導向，強調前瞻性的研究邏輯，減少決策咨詢的空洞化和符號化，以評價機制不斷激發智庫發展的內生動力。

6.加強智庫組織協作體系建設

在加強組織協作的廣度方面，強調智庫應與政府、國際社會及其他智庫之間進行學術資源、人力資源、發展經驗等方面的共享；在加強組織協作的深度方面，要求智庫與上述合作對象在堅持優勢互補、互利共贏的基本原則，搭建起更加長效的合作機制。

智庫的內部治理是智庫自治權的集中體現，上述六個要素是智庫規范化、科學化運行并形成良好內生秩序的基礎。在法治的框架下，堅持內部治理和外部治理緊密結合，充分發揮二者相輔相成、相互促進的協同效應，是提高中國特色新型智庫研究水平和國際影響力的有效舉措。

四、結語

法治化建設已經成為中國特色新型智庫開展各項工作的路徑選擇，這是時代的要求與選擇。隨著中國社會轉型和社會結構的變化，促進中國特色新型智庫的繁榮發展及其重要作用的發揮，必須以智庫發展為方向，以法治作為衡量智庫活動有效性的標準，提倡法治價值，培養法治精神，依法成立智庫，依法管理智庫，依法規劃智庫的發展，不斷完善智庫產品的需求和供給機制，提高智庫建設的法治化水平，為實現構建法治智庫、法治社會和法治國家而服務。