高校學生管理法律風險及其規(guī)避
——以新修訂的《普通高等學校學生管理規(guī)定》實施為背景

郝淑華，秦雅楠

（沈陽師范大學 教育科學學院，遼寧 沈陽 110034）

近年來，隨著依法治國的全面推進，教育法治得到了快速發(fā)展，高校學生管理也納入了法治化、規(guī)范化的軌道。2017年2月，教育部頒布新的《普通高等學校學生管理規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），在原《規(guī)定》（教育部令第21號）的基礎上以國家法治建設的基本精神和要求為指導，結合我國高校學生管理實踐的變化與需求，對學生權利與義務、學籍管理、校園秩序與課外活動、獎勵與處分、學生申訴等高校學生管理的諸多方面，作出全面的規(guī)定[1]。新《規(guī)定》在突出保障學生權益的同時，也賦予了高校學生管理的自治空間。該《規(guī)定》的施行無疑給高校學生管理提出了更高的要求，同時也是對高校學生管理能力與管理水平的挑戰(zhàn)。如果高校不能嚴格依據(jù)《規(guī)定》規(guī)范行使管理權，不遵循法治精神和原則行使自治權，就會在一定程度上加大高等學校的法律風險。為此，正確認識新《規(guī)定》實施背景下高校管理可能存在的法律風險，并采取積極有效措施預防和控制風險，是當前高校學生管理法治化進程中亟待解決的問題。

一、高校學生管理法律風險的界定

“風險”一詞起源于意大利，起初意指自然風險，用于指海船觸礁的危險[2]。在現(xiàn)代社會，伴隨著人類活動復雜性和深刻性的日益增強，“風險”也被賦予了社會文化和經(jīng)濟屬性，并廣泛應用于社會各領域。哲學、社會學、管理學等不同學科領域對“風險”都進行了不同的界定和解釋。但不管如何，“風險”最基本的含義是“可能存在的危險”[3]，具有損失性、不確定性、客觀性和可控性等特征。作為風險范疇中的法律風險，則是隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展和法律制度的完善，自20世紀中期起被廣泛應用于企業(yè)經(jīng)營管理和銀行金融領域。但目前為止，學界對法律風險并沒有統(tǒng)一的界定。21世紀初，法律風險開始成為我國企業(yè)經(jīng)營管理中的專有名詞，受到了高度重視，并逐步被社會各領域廣泛關注和應用。盡管不同領域和行業(yè)對法律風險的界定有所不同，但卻都指出了法律風險最本質的內涵，即不利的法律后果。概言之，法律風險即為行為主體因違反法律規(guī)定與要求而導致的承擔不利法律后果的可能性。

基于上述分析，可以把高校學生管理法律風險界定為：在高等學校學生管理過程中，高等學校的作為或不作為違背了相關法律規(guī)定和要求，或者行為本身與學生管理相關法律規(guī)定和要求存在差異，從而承擔不利的法律后果的可能性。

首先，高校學生管理相關法律規(guī)定是高校學生管理法律風險存在的前提，是判斷是否存在法律風險的最基本依據(jù)。伴隨依法治國的全面推進和教育法治建設的發(fā)展，法律在高校學生管理中的地位和作用越來越重要。高校學生管理法律體系的健全程度已經(jīng)成為衡量高校學生管理法治化、規(guī)范化的重要標桿。法律體系的健全意味著法律規(guī)范已經(jīng)觸及高校學生管理的各個方面，高校學生管理的各個環(huán)節(jié)、各個方面都要受到法律規(guī)范的直接或間接的調整。正是由于法律規(guī)范的存在才決定了法律風險發(fā)生的可能。

其次，高校在學生管理中做出某種行為或不做出某種行為是引發(fā)高校學生管理法律風險的直接原因。管理與被管理關系是高等學校與學生之間最重要的法律關系，依據(jù)《教育法》和《高等教育法》等相關法律規(guī)定，高校依法對學生行使管理權。高校學生管理涉及面廣，許多方面與學生切身利益直接相關。高校在學生管理中的作為或不作為，如果與高校學生管理法律規(guī)范相背離，或者其管理行為與法律規(guī)定有差異，就會引發(fā)法律風險。

最后，發(fā)生法律風險，即意味著高等學校將為自己的行為承擔不利的法律后果，亦即承擔相應的法律責任。從較為廣泛的意義上說，高校在學生管理中的作為或不作為引發(fā)的行為目的落空、自身利益及聲望受到影響等，都屬于不利的法律后果。但通常而言，不利的法律后果更多情況下是指行為人應承擔的法律責任。為此，在特定的語境下，法律風險和法律責任概念使用的重合度較高。由于高校法律地位的特殊性，高校與學生之間的關系比較復雜，高校在學生管理中發(fā)生的法律風險，既可能是承擔行政法律責任，也可能是承擔民事法律責任，情節(jié)嚴重時也將承擔刑事法律責任。

根據(jù)高校學生管理法律風險的界定可以看出，高校學生管理法律風險從根本上說是高校違反法律規(guī)定而產(chǎn)生的法定后果。高校學生管理法律風險的產(chǎn)生根源在于有關學生管理的法律規(guī)定，即當高校管理者誤讀法律規(guī)定、對法律規(guī)定理解偏差或直接違反法律規(guī)定時，法律風險就可以確定；發(fā)生法律風險的直接誘因是高校管理者在管理實踐中實施了違反法律規(guī)定的某一具體管理行為，即高校管理活動的“實然狀態(tài)”與法律規(guī)定的“應然狀態(tài)”存在差異，背離了法律要求；發(fā)生法律風險的直接后果是高校將承擔一定的法律責任，即高校根據(jù)違法性質的不同可能承擔的民事、行政和刑事法律責任。

隨著高校學生管理制度改革的不斷深入，高校學生管理的范圍和方式發(fā)生了重大變化，其涉及面廣，且有關法律規(guī)制也越來越完善，這就使得高校學生管理法律風險日趨復雜和廣泛，高校管理者必須予以高度重視。

二、高校學生管理法律風險現(xiàn)狀

當前，高校學生管理法治化已成為必然要求，因而高校各種學生管理行為在某種意義上都可理解為法律行為。高校學生管理范圍的廣泛性和管理要求的規(guī)范性，使得高校學生管理風險存在于高校學生管理的各個方面。

（一）高校學生管理依據(jù)存在的法律風險

高校實施的學生管理，其依據(jù)既包括國家制定的法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件，也包括高等學校依照法定職權和法律所制定的學校章程及學生管理的具體規(guī)章制度。作為高校學生管理主要依據(jù)的法律文本及高校自身的管理制度都存在著一定的法律風險。

高校學生管理依據(jù)的法律文本主要為《教育法》《高等教育法》及《普通高等學校學生管理規(guī)定》。法律文本表述的不確定性、法律文本內容的缺失和沖突都會導致法律風險的出現(xiàn)。語言是“表達立法意圖、立法目的和體現(xiàn)立法政策的一種載體”[4]，法律文本中的語言應該是嚴謹規(guī)范且清楚具體的。如果法律文本中的語言表述模糊不清、模棱兩可，人們在使用時就容易產(chǎn)生歧義，當使用者依據(jù)自己的理解和判斷作出決定時，就會出現(xiàn)不確定性的法律風險。例如，《規(guī)定》第20條，“學校應當開展學生誠信教育，以適當方式記錄學生學業(yè)、學術、品行等方面的誠信信息……；對有嚴重失信行為……”[1]，其中文本中出現(xiàn)的“適當方式”“嚴重失信行為”的字樣，就存在語言表述上的模糊性。究竟什么樣的方式是“適當方式”，什么樣的行為屬于“嚴重失信行為”，《規(guī)定》并沒有說清楚。而“適當”和“不適當”“嚴重”與“不嚴重”判斷的標準是什么，《規(guī)定》也沒有進一步說明。正因為這種文本表述不確定性的存在，高校學生管理者對規(guī)定的把握和理解會出現(xiàn)較大差異，導致實踐中不同高校在其標準的把握上較為混亂，極易引發(fā)糾紛。當法律文本內容缺失或者同階位法律文本的規(guī)定相互矛盾時，也會使高校學生管理者處于不確定的法律風險之中。例如，目前許多高校把全國大學英語四級考試成績與學士學位掛鉤，將通過全國大學英語四級考試作為學士學位授予必備的學術水平衡量標準。然而，這一學術認定標準在《學位條例》等現(xiàn)有的學位授予的法律制度中并沒有明確規(guī)定，由此引發(fā)的爭議也頻見報端。

高校依據(jù)法律法規(guī)的授權在自主權限范圍內所制定的規(guī)章制度是高校行使學生管理權的最直接的依據(jù)。高校經(jīng)法律法規(guī)授權擁有辦學自主權，在不受其他組織或個人非法干涉的前提下，可以依法行使自主辦學、自主管理的權力。新《規(guī)定》在強調保障學生合法權益的同時，賦予了高校更多自治的空間。《規(guī)定》在很多條款中增加了具體辦法并由學校規(guī)定具體的表述，授權高校自主制定學生管理諸多事項的具體規(guī)則。例如，《規(guī)定》在入學與注冊管理方面明確了入學復查的內容和要求，但如何進行復查則允許高校根據(jù)自身實際自主選擇復查的方式和程序。根據(jù)《規(guī)定》確定的原則，需要高校自主健全相應規(guī)制的情形涉及面廣，且均與學生的切身利益直接相關。由于目前我國現(xiàn)有法律法規(guī)對高校自主管理權行使的邊界缺乏明確的規(guī)定，如果高校制定的規(guī)定存在不合法因素，高校就可能為此承擔一定的法律風險。

（二）高校學生管理程序存在的法律風險

高校學生管理程序即指高校在學生管理過程中必須遵循的方式、步驟、次序和時限。程序是規(guī)范高校學生管理權的重要手段，是高校學生管理法治化的重要前提。推進高校學生管理法治化，必然要強調對直接影響學生權益的管理行為施行嚴格的程序控制，即管理行為必須符合法定的程序規(guī)則和制度，任何違反管理程序的行為都是違法的管理行為。

首先，高校學生管理行為方式存在的法律風險。行為方式，即行為的方法和形式。根據(jù)程序法定的原則，高校學生管理行為必須要依據(jù)法律規(guī)定的方式做出，否則就屬于程序違法，需承擔相應的法律后果。例如，《規(guī)定》要求，高校在對學生給予處分或其他不利決定時，要進行調查、聽取當事學生陳述、把決定告知當事學生、說明理由、聽取當事學生陳述和申辯、允許救濟、送達決定等。對涉及學生重大利益的處理或處分決定，還應當有提交校長辦公會或專門會議討論、事前進行合法性審查等環(huán)節(jié)和方式。對于每一具體環(huán)節(jié)和方式，高校在現(xiàn)實操作中也必須符合法律的規(guī)定和要求，不然都會埋下法律風險隱患。具體來說，常見的法律風險點包括：調查取證的手段、方式以及內容不合法，不能保證證據(jù)的合法有效；不能適時履行告知義務，告知的方式不合法，告知的內容不清楚全面；沒有向受處分或受處理的學生說明理由，或者說明理由不充分、不具體，不能對行為的事實根據(jù)、法律依據(jù)及作出決定時所涉及的相關因素進行如實說明；沒有給當事學生陳訴和申辯的機會，或對其陳訴和申辯不回應、不核查，置之不理；漠視學生申訴權利，對學生申訴不理會或簡單駁回，申訴受理機構的設置以及人員配備、流程安排簡單隨意；遺漏送達程序，或送達方式不符合法定要求，導致送達行為無效。

其次，高校學生管理行為步驟與次序存在的法律風險。行為的步驟與次序，即行為過程的時間表現(xiàn)形式，包括行為方式的先后順序。不管是簡單還是復雜的學生管理行為，都必須經(jīng)過若干步驟、按一定次序來完成。如果違反法定的步驟和次序，增加法律沒有要求的步驟，或者減少法律明確要求必須具有的步驟，或者行為次序違反法律規(guī)定，均屬于程序違法，會導致法律風險的出現(xiàn)。例如，《規(guī)定》要求，高校對學生作出處分或其他不利決定前，要經(jīng)過告知、說明理由、聽取當事人陳述和申辯程序，如果高校沒有履行告知程序，或告知在決定作出之后，都可以導致作出的處分或其他處理決定因違反法定程序而被撤銷。

最后，高校學生管理行為時限存在的法律風險。時限，即行為完成的時間限制。時限作為管理程序的基本要素，在保障學生合法權益方面有著不可替代的作用。如果沒有時限的要求，高校實施學生管理行為可能會出現(xiàn)繁冗和無故拖延。《規(guī)定》對高校實施學生管理行為，特別是涉及學生權益的行為都確定了明確的時間限制。例如，《規(guī)定》明確了學生入學復查的時限、學生轉專業(yè)與轉學的時限、給予學生處分的時限、學生申訴申請時限、申訴受理與審查時限、申訴受理機構作出決定的時限、申訴處理決定送達的時限及學生申請救濟的時限等。對于《規(guī)定》中沒有明確具體時限的，高校學生管理行為也應當在合理的時限內進行。

（三）高校學生人身安全管理的法律風險

保障學生的人身安全是高校義不容辭的責任。學生的安全管理必然也是高校學生管理的重要內容。學生人身安全管理的法律風險主要集中于當學生在校發(fā)生人身傷害事故時，學校是否要承擔相應的法律責任。2002年教育部頒布的《學生傷害事故處理辦法》（以下簡稱《辦法》）對學生在校傷害事故責任的歸責原則、學校承擔責任的具體情形及事故處理程序、要求進行了規(guī)定。但因該《辦法》效力層級有限，一旦學生在校出現(xiàn)事故，如何認定學校的法律責任仍然是實踐中的焦點問題。2010年實施的《侵權責任法》，首次以法律的形式對學校責任問題作出了規(guī)定，明確了過錯責任原則是學校事故責任認定的主要歸責原則。為此，學生人身安全管理的法律風險在于學校具有過錯。而確定學校過錯的標準就在于學校是否依據(jù)法律規(guī)定的教育、管理、保護的職責，盡到了合理的、謹慎的注意義務。如果學校沒有按照法律的要求盡到注意義務，且不存在不可預見、不可避免等免責情形，就可以認定學校有過錯，并據(jù)此承擔相應的法律責任。

三、高校學生管理法律風險規(guī)避策略

高校學生管理中存在諸多法律風險，如果不加以高度重視勢必會引發(fā)高校與學生之間的法律糾紛，高校可能會以被告的身份和學生對簿公堂。近幾年，學生狀告母校案件頻繁出現(xiàn)，引發(fā)了全社會的高度關注。2015年，轟動全國的“于艷茹訴北京大學撤銷博士學位案”[5]，也將全國一流學府北京大學推上了輿論的風口浪尖。為此，采取有效措施避免高校學生管理中的法律法風險是當前高校學生管理面臨的重要任務。

（一）健全高校學生管理的法律體系

建立健全的高校學生管理法律體系是高校學生管理法治化的制度保障。應該看到，目前我國高校學生管理的法律體系建設已經(jīng)取得了顯著成就，形成了以《憲法》為統(tǒng)帥、以《教育法》為基準、以《學位條例》《高等教育法》專門法律為核心、以多部教育行政法規(guī)和規(guī)章為具體執(zhí)行依據(jù)的法律規(guī)范體系。2017年新修訂的《規(guī)定》，為高校學生管理法治建設提供了較為充分的依據(jù)。但不可否認的是，該《規(guī)定》屬于部門規(guī)章，其效力等級有限。為此，就當前我國高校學生管理的現(xiàn)實需要而言，仍需加快步伐完善高校學生管理的相關立法，為高校學生管理提供有力的法律支撐。

首先，應當加強較高位階的相關法律法規(guī)建設。一方面，當前應盡快修訂《學位條例》，出臺與高校學生管理密切相關的《學位法》《考試法》《學校法》《校園安全法》等單行法律，以法律的形式對高校管理涉及的實體和程序相關問題作出規(guī)定；另一方面，以行政法規(guī)的形式對高校校規(guī)校紀制定權限與規(guī)則，即對高校學生管理涉及的招生、學籍管理、獎勵與處分、學生申訴等與學生利益直接相關的重要事項作出規(guī)定。

其次，對現(xiàn)有不同層次的有關高校學生管理的法律法規(guī)，應遵循法律規(guī)范統(tǒng)一性原則進行清理、整合，同時對表述空泛模糊、不具有可操作性的條款進行修訂和補充，使內容不斷完善[6]，從而進一步提高法律的確定力和指引作用。

（二）加強校規(guī)校紀合法性建設

高校自主制定的校規(guī)校紀是高校學生管理法律風險防范的重中之重。高校依據(jù)國家法律法規(guī)授權在各自的權限范圍內依據(jù)自身的實際情況和辦學特色制定的校規(guī)校紀是高校自治權的充分體現(xiàn)，其更具有針對性和可操作性，同時又具有較強的專業(yè)性和創(chuàng)制性。毋庸置疑的是，高校有關學生管理的任何規(guī)定都不能與國家法律法規(guī)和規(guī)章相抵觸，不能超越法律的邊界。一旦校規(guī)校紀超出或違反法律規(guī)定，勢必會引發(fā)法律風險。為此，加強校規(guī)校紀合法性建設至關重要。

首先，高校制定校規(guī)校紀必須要嚴格遵循法律優(yōu)先、法律保留原則。法律優(yōu)先，即要求高校校規(guī)校紀必須受法律約束，不得與法律相抵觸；法律保留原則，即要求對于涉及學生重大利益的事項留由法律去規(guī)定，以保護學生合法權益的實現(xiàn)。

其次，重視校規(guī)校紀制定中學生的主體作用。學生是校規(guī)校紀的遵行者，讓學生主動參與到校規(guī)校紀的制定過程中，充分尊重學生話語權，廣泛聽取他們的意見，既體現(xiàn)了法治的精神和要求，同時也能避免學生在被動情況下對校規(guī)校紀的消極對抗。

最后，強化對校規(guī)校紀合法性的審查。高校校規(guī)校紀的制定要經(jīng)過立項、調研、起草、論證、審查、審批和發(fā)布等幾個階段。其中對校規(guī)校紀的合法性審查尤為重要。這種把關審查，一是可以由高校內部校長辦公會議、校長授權的專門會議或者學校設立的專門政策法治機構進行審查；二是委托校外法治專門機構或人員進行審查；三是嚴格執(zhí)行報主管教育行政部門備案制度。通過審查及時發(fā)現(xiàn)并修正校規(guī)校紀規(guī)定中存在紕漏或不符合法律要求的內容，能夠切實保證校規(guī)校紀的合法性和適用性。

（三）積極推動高校建立專門法律事務機構

建立專門法律事務機構是高校學生管理法治化的必然要求。在法治背景下，科學防范和妥善應對高校學生管理法律風險，需要有專業(yè)的組織機構提供支持和保障。2016年教育部頒布的《依法治教實施綱要》中，也明確要求“高等學校要有機構專門負責法律事務和依法治理工作”[7]。高校法律事務機構的組成人員應是高校內部具有豐富管理經(jīng)驗和專業(yè)法律知識的工作人員，根據(jù)需要也可聘請專業(yè)的法律顧問參與其中。高校在發(fā)展運行中的全部涉法事務，可由法律事務機構參與完成。在高校學生管理風險防范方面，法律事務機構將發(fā)揮極其重要的作用。法律事務機構依其不可替代的專業(yè)優(yōu)勢可以完成以下職責：協(xié)助學校全面貫徹高校學生管理的法律法規(guī)，指導制定校規(guī)校紀，負責對校規(guī)校紀進行規(guī)范性和合法性審查，并監(jiān)督執(zhí)行；指導和監(jiān)督高校管理者日常學生管理行為，發(fā)現(xiàn)問題及時提出預警，并予以糾正；參加與學生管理相關的重大事項的討論，并提出法律意見；處理校內各種法律糾紛及涉訴案件；對教職工和學生進行法治宣傳教育和專題培訓；其他涉法事務的處理。高校法律事務專門機構的成立將改變學校以往只能被動應對法律風險的工作模式，有利于高校積極預防并妥善化解和處理法律風險。

（四）提升高校學生管理者運用法治思維和法治方式的能力

高校學生管理者是校規(guī)校紀的具體執(zhí)行者，是學生管理的一線人員，直接處理各種學生事務。他們的管理理念、管理方式和管理手段與高校學生管理法律風險的發(fā)生存在最直接的關系。如果高校學生管理者對高校法治環(huán)境的變化缺乏認知，自身法律意識薄弱，工作依然采用傳統(tǒng)的慣性思維和管理模式，必然會引發(fā)法律風險。為此，提升高校學生管理者運用法治思維和法治方式的能力是預防高校學生管理法律風險的關鍵和基礎。在高校學生管理中運用法治思維和法治方式，即要求高校學生管理者能夠將法治理念和法治要求貫穿于全部學生管理工作中，學會運用法律去認識、分析和解決學生管理工作中的問題；在行使學生管理權時能夠做到依據(jù)合法、遵守程序、注重理性、明晰責任、恪守誠信。當然，法治思維的培養(yǎng)和法治能力的提升并非一蹴而就，高校應結合高等教育法治建設的實際和學校發(fā)展的需要，將法律知識講座、專題研討、案例剖析、深入法治實踐、參觀學習等多種活動，作為學校學生管理隊伍建設的常態(tài)化工作抓實抓好。在加強對現(xiàn)有管理人員培養(yǎng)和培訓的同時，高校還應當注重把具有專業(yè)法律知識人員吸納到學生管理隊伍中，尤其是要發(fā)揮具有教育法律專業(yè)知識人員在學生管理中的重要作用。

總之，正確認識高校學生管理中的法律風險，并采取積極有效措施防控風險的發(fā)生，將是高等學校法治建設中的長期任務。這不僅有利于保障高等教育受教育者的合法權益，同時對維護高等教育的形象和聲譽、促進高等教育和諧穩(wěn)定發(fā)展也具有重要的戰(zhàn)略意義。