論文化遺產的環(huán)境法保護

張小羅， 趙二麗

(中南林業(yè)科技大學 政法學院， 湖南 長沙 410004)

文化遺產的概念總是隨著社會發(fā)展和文化背景的演變而逐步變遷、日趨完善，文化遺產是一個開放的動態(tài)發(fā)展的概念。在現代漢語中，文化遺產一般是指人類社會在其歷史發(fā)展過程中所創(chuàng)造并且遺留下來的物質財富和精神財富的總和；在法律規(guī)范中，多以分類列舉的方式闡明文化遺產的范圍，以此提高文化遺產保護實踐的可操作性[1]2。本文所探討的文化遺產是由相關行政主管部門根據法律規(guī)定，審查并最終核定公布的各級物質文化遺產及非物質文化遺產。未經相關行政主管部門核定公布的物質或非物質文化遺產不作為本文所探討的文化遺產。

當前，世界各國十分推崇“既利用又保護”的文化遺產保護模式。文化遺產的保護應秉承保護優(yōu)先的原則，但實踐中往往把握不好“利用”與“保護”的邊界，在經濟利益的誘惑下人們容易忽視對文化價值的保護，難以實現保障文化遺產原真性、完整性的要求。隨著文化遺產內涵的不斷擴張，對文化遺產進行原真性、完整性保護除了要求保護文化遺產載體本身之外，還要求保護其周圍環(huán)境。環(huán)境這一因素影響甚至決定文化遺產的原真性、完整性[2]16。將開發(fā)中涉及的生態(tài)環(huán)境問題納入環(huán)境法中予以規(guī)制，可以使文化價值得到最大保障。雖然我國通過《文物保護法》《非物質文化遺產保護法》《環(huán)境保護法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律法規(guī)對文化遺產進行多維度的保護，但當前立法針對文化遺產本體及其環(huán)境的整體保護仍有不足之處。應在借鑒國外立法實踐的基礎之上，完善我國環(huán)境法制中的文化遺產保護條款。

一、域外環(huán)境法保護文化遺產的制度發(fā)展及其啟示

隨著文化遺產整體保護理念的不斷深化，美國、法國等國家先后都對保護文化遺產及其環(huán)境頒布了一系列法律法規(guī)。僅針對文化遺產本身進行單一的保護無法滿足保護文化遺產真實性的要求，我國應適應國際發(fā)展趨勢，從環(huán)境法的角度出發(fā)，對文化遺產保護實踐進行規(guī)定，實現文化遺產的整體性保護。

(一)美國文化遺產的環(huán)境法保護

美國是最早對文化遺產進行環(huán)境法保護的國家，最具特色的便是其公園立法及文化資源影響評價制度。美國的公園立法對文化遺產采取的是文化與自然遺產以及周圍環(huán)境整體保護的模式，具有實施程度高的特點。1916年美國《國家公園系統(tǒng)組織法》的頒布擴大了文化遺產的保護范圍，其不再是僅局限于文化遺產本身，而是包括了文化遺產周圍景觀的整體。這種整體保護的模式更加符合當今國際社會對文化與自然遺產之間關系的新定義，也符合生態(tài)保護與可持續(xù)發(fā)展并存的理念。1969年美國的《國家環(huán)境政策法》提出文化資源保護的新概念，即每項工程在設計階段就應對文化資源進行影響評價，以便對其實施效果進行預期，并對其不利后果及時做出補救方案[3]30。

美國的立法實踐對我國有兩點啟發(fā):第一，我國應在立法與實踐中全面貫徹整體保護的原則，不斷創(chuàng)新整體保護模式。第二，文化資源影響評價制度可以更好地協調利用與保護之間的矛盾，通過進行影響評價，掌控開發(fā)風險，在加強文化遺產保護效果的同時，也可以及時制止經濟損失的進一步擴大。文化資源影響評價制度與我國的環(huán)境影響評價制度有相通之處，可以考慮對該制度進行創(chuàng)新。

(二)法國文化遺產的環(huán)境法保護

法國最具特色的是其關于文化遺產保護范圍的相關制度。法國早在1943年頒布了《文物周邊環(huán)境法》，規(guī)定了歷史建筑遺產的保護范圍以及保護范圍內的禁限制度，例如嚴格控制涉及自然環(huán)境(樹林、植株等)以及凸顯遺產特征的一切元素的活動[4]79。1962年法國通過的《馬爾羅法令》提出“保護區(qū)”的概念，并制定了相關制度。例如針對保護區(qū)制定長期保護和實施價值規(guī)劃，中央政府保留該規(guī)劃的編制和審批權，并由相關專業(yè)人員進行編制及審批。1983年1月7日法令、1993年1月8日法令確立了建筑、城市、景觀遺產保護區(qū)制度，2010年通過《遺產與建筑開發(fā)地段》(2010年7月2日法令)確定開發(fā)地段的概念，進一步完善保護范圍的相關規(guī)定，要求立法者、執(zhí)法者考慮文化遺產本身與周邊環(huán)境的關系。值得注意的是，法國法律對保護文化遺產專業(yè)性的要求一直貫穿始終，例如在立法中明確規(guī)定在確定歷史古跡的可視范圍時，須征求國家建筑師的意見；在對歷史街區(qū)外圍建筑進行修繕、擴建、拆除等活動時必須征得國家建筑師的同意等，體現了法國注重專業(yè)機構、專業(yè)人員在遺產保護中的作用[5]。

法國的立法實踐對我國有以下兩點啟發(fā)：首先，我國應借鑒其對文化遺產保護范圍的研究。每一文化遺產都有特定的環(huán)境背景以及歷史文化價值，要根據其特征為每一文化遺產設定個性化的保護范圍，保持其特點及其所在場所的共同形象。其次，針對保護區(qū)進行的長期規(guī)劃始終由國家機關進行編制，該范圍內的規(guī)劃不再給予地方政府發(fā)揮的空間。

(三)日本文化遺產的環(huán)境法保護

雖然日本沒有專門針對保護文化遺產的環(huán)境法，其將文化遺產本體及其環(huán)境保護問題規(guī)定在《文化財產保護法》及相關法規(guī)中，但日本最早創(chuàng)造性地提出對文化遺產周邊環(huán)境進行非物質層面保護。1975年《文化財產保護法》第三次修訂中提出對文化遺產的周邊環(huán)境進行非物質層面保護。例如日本其對川越市一番街進行了詳細的空間及發(fā)展規(guī)劃，并對其生活氛圍以及歷史傳統(tǒng)進行延續(xù)，盡量減少城市化對該地區(qū)周邊環(huán)境、歷史氛圍的影響[6]。其保留了大量的傳統(tǒng)店鋪，依舊售賣具有當地特色的產品，讓人們從視覺、味覺以及精神層面全方位感受文化遺產的歷史內涵。

日本的立法實踐對我國具有以下啟發(fā)：日本在借鑒域外立法實踐的基礎之上，對文化遺產保護實踐進行創(chuàng)新，提出了對其進行非物質層面的保護，進一步深化了文化遺產法律保護研究理論，促進了文化遺產保護實踐的進行。我國針對文化遺產的環(huán)境法保護還處于探索階段，文化遺產保護主要針對載體本身，對非物質層面保護研究較為匱乏，應借鑒日本的相關研究及實踐。

二、我國環(huán)境法制中的文化遺產保護條款

我國《文物保護法》第六十七條規(guī)定：“在文物保護單位的保護范圍內或者建設控制地帶內建設污染文物保護單位及其環(huán)境設施的……由環(huán)境保護行政部門依照有關法律、法規(guī)的規(guī)定給予處罰?！痹摋l款表明環(huán)境行政部門依照有關的法律法規(guī)有權處理污染文物的行為。文物保護工作需要環(huán)境法的配合。2018年12月文化和旅游部發(fā)布了《國家級文化生態(tài)保護區(qū)管理辦法》，我國法律法規(guī)第一次將自然生態(tài)環(huán)境納入非物質文化遺產整體性保護概念中，該辦法通過設立國家級文化生態(tài)保護區(qū)試點，對非物質文化遺產的整體性保護模式進行創(chuàng)新。該辦法同樣需要環(huán)境法的配合，多部法律法規(guī)相互呼應形成一套內容完善的法律體系，才能全面有效地保護文化遺產。

我國文化遺產保護立法起步較晚，雖然已經初步形成了具有中國特色的文化遺產保護法律體系，但尚不完備，文化遺產的環(huán)境保護立法現狀存在缺陷。我國環(huán)境法律法規(guī)關于保護文化遺產的具體情況如下：

(一)我國《環(huán)境保護法》中的文化遺產保護條款

我國《環(huán)境保護法》僅有三條涉及文化遺產?！董h(huán)境保護法》闡明了我國針對文化遺產的整體性保護工作堅持預防為主、防治結合、綜合治理的原則，在涉及保護文化遺產及其周邊環(huán)境相關問題時應堅持以《環(huán)境保護法》中的原則進行指引[7]。

(二)特殊區(qū)域環(huán)境保護法中的文化遺產保護條款

特殊區(qū)域的環(huán)境保護主要是對自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、自然遺跡、人文遺跡、歷史文物保護區(qū)等進行立法保護，現行立法中與文化遺產有關的特殊區(qū)域包括風景名勝區(qū)、人文遺跡地、歷史文物保護區(qū)。

風景名勝區(qū)特殊區(qū)域保護法主要有《風景名勝區(qū)條例》。風景名勝區(qū)與文化遺產的內涵部分重疊，部分風景名勝區(qū)屬于文化遺產，而部分風景名勝區(qū)獨立存在。《風景名勝區(qū)條例》的規(guī)劃一章中確定了總體規(guī)劃與詳細規(guī)劃的制度，要求每一風景名勝區(qū)應在設立之日起兩年內編制完成規(guī)制期20年的總體規(guī)劃，規(guī)劃內容較為全面，充分體現了其“保護優(yōu)先，開發(fā)服從保護”的原則。不可否認該條例對保護文化遺產具有不可替代的積極作用。

人文遺跡以及歷史文物地主要依照我國《文物保護法》以及《歷史名城名鎮(zhèn)名村保護條例》進行管理，并無專門的人文遺跡地環(huán)境保護立法。人文遺跡主要包括：文物、建筑群、遺址。相對集中的人文遺跡被評定為文物保護單位進行保護并被劃分等級，確定為全國、省、縣(市)重點文物保護單位。一切文物保護單位均受禁限制度的保護，禁限制度主要包括三個內容：禁止在保護范圍內進行與保護無關的建設工程；控制針對文化遺產本體進行的一切活動；控制考古挖掘的相關工作，嚴格履行報批手續(xù)。雖然沒有專門的文化遺跡地環(huán)境保護法，但是文化遺跡地依照其他的法律法規(guī)也得到了一定程度的保護。

(三)地方法規(guī)規(guī)章中文化遺產保護條款

我國各省、直轄市、自治區(qū)依據《文物保護法》《非物質文化遺產保護法》《風景名勝區(qū)條例》先后頒布了適用于自己行政區(qū)域的文物保護條例、非物質文化遺產保護條例、風景名勝區(qū)條例，對地方文化遺產的保護工作起到了積極促進作用。例如，2013年9月26日，河南省頒布了《河南省非物質文化遺產保護條例》；2016年12月16日，河南省洛陽市進一步出臺了《洛陽市非物質文化遺產保護條例》。地方依據上位法頒布的地方法規(guī)規(guī)章對文化遺產的保護更具針對性，對保護文化遺產及其周圍環(huán)境具有不可否認的積極作用。但是由于上位法對于文化遺產及其周圍環(huán)境的保護具有局限性，下位法很難突破這種局限性，在保護實踐中更多地依賴于各級人民政府的決定，難以真正實現對文化遺產的整體性保護目標。

三、我國環(huán)境法制中文化遺產保護條款的完善

(一)我國環(huán)境法制中文化遺產保護立法的不足

第一，缺失對非物質文化遺產的環(huán)境法保護。對文化遺產的環(huán)境法保護起較大作用的是特殊區(qū)域環(huán)境保護法。從我國特殊區(qū)域所包括的范圍來看，并未包括非物質文化遺產相關地區(qū)，考慮到非物質文化遺產無形性的特點，未對其進行特殊區(qū)域保護可以理解，但這無疑造成了不能貫徹非物質文化遺產整體保護的原則。僅通過保護傳承人、對某種民俗進行復刻等方式已經不能滿足非物質文化遺產傳承的原真性及完整性的要求。2007年，我國在福建省批準設立第一個國家級文化生態(tài)保護實驗區(qū)——“閩南文化生態(tài)保護實驗區(qū)”。2018年文化和旅游部頒布《國家級文化生態(tài)保護區(qū)管理辦法》，其中七個國家級文化生態(tài)保護實驗區(qū)順利入選國家級文化生態(tài)保護區(qū)試點。該辦法通過設立國家級文化生態(tài)保護區(qū)，對非物質文化遺產的環(huán)境保護問題進行回應，但是涉及具體保護措施的僅有“建設與管理”一章十九條條文。未入選的國家級文化生態(tài)保護實驗區(qū)，仍按照原來各地方經文旅部批準頒布的國家級文化生態(tài)保護實驗區(qū)總體規(guī)劃進行保護。但因可依據的上位法規(guī)定的內容較為寬泛，不能對國家級文化生態(tài)保護實驗區(qū)進行科學有效的管理。非物質文化遺產的生態(tài)保護是一個極為復雜的問題，僅僅依照十幾條條文遠遠不夠，且條文內容不夠詳細，致使各地方實施時較難有統(tǒng)一的標準。除此之外，國家級文化生態(tài)保護區(qū)并不等同于非物質文化遺產保護區(qū)，其還包括對物質文化遺產的保護。非物質文化遺產保護工作不僅要求保護文化遺產載體本身，還要求在符合其生存的真實環(huán)境中繼續(xù)生存、發(fā)展、傳播。對于非物質文化遺產而言，設立專門的保護區(qū)的目的是能夠結合其特點給予其應有的生存土壤和空間。非物質文化遺產迫切需要得到環(huán)境法的保護，我國環(huán)境法應將非物質文化遺產納入其保護范圍。

第二，保護范圍劃定及規(guī)劃不科學。我國為了實現對物質文化遺產的整體性保護，對文物保護單位劃定保護范圍，并要求為文物保護單位編制長期規(guī)劃。無論是文物保護單位的保護范圍還是編制長期規(guī)劃，其決定權歸各省(直轄市、自治區(qū))、市(自治州、地區(qū))、縣(縣級市)人民政府，極易造成劃定范圍及規(guī)劃內容不科學、不能切實保障文化遺產的原真性。例如廣州三元里古廟因其保護范圍確定不合理，緩沖區(qū)劃定不充足，導致古廟四周現代化侵蝕嚴重，致使古廟原本清幽靜謐的環(huán)境滅失，歷史風貌不復存在。古廟內部因外部環(huán)境變化通風不暢，排水變差，嚴重影響古廟建筑及其文物的保存。所以單憑各級人民政府是否能夠承擔起文化遺產保護范圍劃定的責任值得我們重新思考，其在協調保護文化遺產以及城市現代化規(guī)劃的過程中，是否能夠客觀對待兩者之間的沖突，也值得我們進一步探討。

第三，禁限制度實效較弱。我國雖然規(guī)定了禁限制度，即對于在保護范圍內的建設活動進行嚴格限制，但因特殊需要進行建設的，經有關人民政府主管部門同意仍舊可以進行建設。但書部分給予地方人民政府一定的自由裁量權，對于是否屬于特殊需要及建設活動的判斷等問題均由地方人民政府進行衡量即可。我國沒有專門的機構對該標準進行強制性約束，故各地方政府可以根據自己的理解做最終決定。這種判斷通常有地方主觀性，客觀上能否在不影響文化遺產原真性及完整性的同時，進行建設施工并無統(tǒng)一客觀的判斷標準。故我國的禁限制度看似收緊了外界不確定因素對文化遺產影響的口子，實則是一個有名無實的規(guī)定，依舊沒有從根源上預防建設活動對保護文化遺產的消極影響。

(二)我國環(huán)境法制中文化遺產保護制度完善的具體方案

第一，制定專門的非物質文化遺產特殊區(qū)域保護法。我國應在設定國家級文化生態(tài)保護區(qū)試點結束后，分等級設定各級文化生態(tài)保護區(qū)，并出臺專門的非物質文化遺產特殊區(qū)域保護法，對其保護問題進行詳細具體的規(guī)定。通過制定專門的非物質文化遺產特殊區(qū)域保護法，彌補《環(huán)境保護法》有關保護文化遺產規(guī)定多為原則指引、實操規(guī)定有限的不足；彌補特殊區(qū)域環(huán)境保護法未將非物質文化遺產作為其保護對象的缺陷。由于非物文化遺產的生態(tài)保護本身十分復雜，每一種類型甚至每一個非物質文化遺產都有不同的特性，各非物質文化遺產需求的生態(tài)保護模式均存在差異。故而在對非物質文化遺產進行生態(tài)保護時，應盡可能做出內容全面、易操作、保護力度較強的規(guī)定。同時應借鑒日本對文化遺產周圍環(huán)境進行非物質層面保護的經驗，盡可能地保持非物質文化遺產的生存環(huán)境，保持其歷史氛圍，并制定專業(yè)的實施方案，真正實現保護非物質文化遺產原真性及完整性的效果。

第二，完善劃定保護范圍的相關規(guī)定。文化遺產保護不僅僅是保護其物質載體或者非物質載體，還包括其文化內涵、生態(tài)環(huán)境。劃定科學合理的保護范圍是保護文化遺產內在價值完整性的重要手段，是文化遺產保護實踐中的重要環(huán)節(jié)，是其他法律規(guī)定順利開展的基礎。目前我國將劃定保護范圍、編制長期規(guī)劃的權力授予地方各級人民政府，地方各級人民政府在保護文化遺產工作中，一方面發(fā)揮了其綜合協調各部門工作的優(yōu)勢，另一方面也顯現出地方政府為地方經濟利益忽視原真性及整體性保護原則，設定保護范圍、制定長期規(guī)劃專業(yè)性不足的缺陷。特殊區(qū)域環(huán)境保護法應完善劃定保護范圍的相關規(guī)定，通過立法確定專業(yè)機構、專業(yè)人員參與保護范圍劃定、編制長期規(guī)劃等工作，確定專業(yè)機構、專業(yè)人員平等參與的法律地位，充分發(fā)揮專業(yè)人才對文化遺產保護的積極作用。專業(yè)人員在不斷反復的認識與實踐中，深化文化遺產保護范圍的研究，促進文化遺產保護實踐的長效進行，實現文化遺產的真實性與完整性保護。

第三，完善禁限制度。我國應在禁限制度中規(guī)定一項能夠客觀把握禁限標準的制度，可借鑒美國的文化資源影響評價制度，以及法國通過立法設立專門機構、專業(yè)人員對于禁限事項進行審核的制度。環(huán)境影響評價制度是環(huán)境法中一項重要的制度，具有預防人為因素破壞環(huán)境的作用。我國可以將該制度與保護文化遺產結合，針對文化遺產有關的活動進行專門性的環(huán)境影響評價，將該制度納入《環(huán)境影響評價法》。首先，對文化遺產保護本身所需的生態(tài)環(huán)境各項指標進行基礎定量。濕度、大氣污染、土壤酸堿、植被覆蓋程度、光強度等環(huán)境因子的變化都可能會影響文化遺產的價值，應對每種文化遺產存續(xù)的各種環(huán)境因子進行科學測評，并定期更新。其次，對文化遺產開發(fā)項目的開發(fā)過程及成果運行進行全方位的環(huán)境影響評價。對項目開發(fā)過程、運行過程進行環(huán)評。應由我國環(huán)保部及文化部聯合相關專家及文化遺產傳承人對工程實施方案以及預期運行效果進行嚴格的測評，這一測評結果應與基礎數據進行對比分析，分析結果不符合保護標準的應絕對禁止。

我國在文化遺產的環(huán)境法保護方面還處在實踐探索的階段，所以會有很多問題產生。只有通過不斷地完善相關法律法規(guī)，創(chuàng)新文化遺產的保護手段，更新保護理念，才能真正實現文化遺產的原真性、完整性保護。