全面提高審判質效的制度供給與現實要求

摘要：審判質效的提高是全面落實司法責任制的現實考量。需要全面考慮對法院、法官的要求和對配套條件的要求。法院行政領導在前期對審判質效的把關、合議庭作為審判組織作用的合理發揮以及“陪審法官制”的構建，已成為提高審判質效對法院的重要要求。對于法官而言，審判質效來源于具體的操作流程，除了審判禮儀和司法行為的規范之外，還需要強化職責意識和程序指引，同時輔之以責權利相統一的保障制度。從配套制度和條件的建構上，提高審判質效還需要統籌推進法官員額和政法編制合理配置，加強院校合作與書記員培養，進一步深化司法公開。

關鍵詞：審判質效；員額制；法官；法官助理

作者簡介：譚波，河南工業大學法學院監察法治研究中心研究員、博士生導師（鄭州450001）；海南大學法學院教授（?？?70228）

基金項目：河南工業大學2017年度省屬高?；究蒲袠I務費國家社科基金培育項目（2017SKPY14）DOI編碼：10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2020.01.013

審判質效提高，實際上可以被視為司法領域供給側改革的需求，是關系國家治理體系和治理能力現代化的重大問題。眾多個案的審理結果，匯聚成為當事人與其他公眾對司法審判質量和效率的認識，也是形成“讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”的初期心理基礎。2018年7月，最高人民法院黨組會議召開，專門提出“不斷提高審判質效切實維護司法公正”的會議主題。其中尤其重點提到了調配審判資源，細化人員職責分工，推進案件繁簡分流，同類案件適當集中管轄、專業化審判等方式，破解“案多人少”難題。①2018年10月，在全國法院審判執行工作會議暨全國法院審判管理工作座談會上，最高人民法院也讓各地各級法院紛紛介紹了提高審判質效的經驗。在此，我們不難看出審判管理、審判執行等工作環節與審判質效之間的關聯?？傮w來說，提高審判質效，包括對法院本身的要求，對法官的要求和對配套制度和條件的要求。

一、提高審判質效對法院本身的要求

（一）審判質效的界定及其重要關口：審判指導監督和審判事務管理

審判質效，即審判質量與效率。作為一種對爭議的國家判斷權，審判權的統一行使關系到社會公平正義價值的維系與實現，審判質效的提高也是全面落實司法責任制的現實考慮。審判質量可以表現在實體和程序兩方面的正義性上，其具象分別依托于裁判結果的正義和案件審理環節的正義，而對其評估主要應著眼于對裁判結果以及關鍵性審判環節的評價和對流程管理的專項評查。有學者認為，如果將其指標化，審判質量高低的最主要表現是案件被改判發回的比率。審判效率則是指審判資源的投入與辦結案件及質量之間的比例關系。①但單純根據數字指標得出相應的考核結論也可能存在各種弊端，比如缺乏對案件審理難度的考慮、缺乏對法官審判過程規范性的考量，等等。②根據最高人民法院2018年12月4日發布的《關于進一步全面落實司法責任制的實施意見》（法發〔2018〕23號，以下簡稱《意見》）的規定，監管審判質效，包括根據職責權限。對審判流程進行檢查監督，對案件整體質效的檢查、分析、評估，分析審判運行態勢，提示糾正不當行為，督促案件審理進度，統籌安排整改措施，對存在的案件質量問題集中研判，等等。這是對院長、庭長審判監督管理權責清單的具體要求，也是完善新型監督管理機制的要求。同時，院長、副院長、庭長需要對《最高人民法院關于完善人民法院司法責任制的若干意見》第24條規定的“四類案件”進行個案監督。根據2015年最高人民法院《關于完善人民法院司法責任制的若干意見》（法發〔2015〕13號），“四類案件”主要包括：（1）涉及群體性糾紛，可能影響社會穩定的；（2）疑難、復雜且在社會上有重大影響的；（3）與本院或者上級法院的類案判決可能發生沖突的；（4）有關單位或者個人反映法官有違法審判行為的。對于這類案件，院長、副院長、庭長有權要求獨任法官或者合議庭報告案件進展和評議結果。對“四類案件”，院長、庭長可以查閱卷宗、旁聽庭審、查看案件流程情況，要求獨任法官、合議庭在指定期限內報告案件進展情況和評議結果、提供類案裁判文書或者檢索報告。同時，在行使上述審判監督管理權時，應當在辦案平臺標注、全程留痕，對獨任法官、合議庭擬做出的裁判結果有異議的，可以決定將案件提交專業法官會議、審判委員會進行討論。因此，如果想使院長、庭長對案件質效形成實質性的約束，必須明確其審判監督管理的權責清單，分“禁止項”“職責項”“有權項”和“應當項”等對其權責予以分別規定。這一規定模式也曾經出現于2017年5月起施行的《最高人民法院關于落實司法責任制完善審判監督管理機制的意見（試行）》（法發〔2017〕11號）之中。有些基層法院開展了確立相關權責清單的嘗試，比如重慶九龍坡區人民法院，對40項審批事項以菜單式加以列舉，明確院長、副院長、庭長以及副庭長的審批事項分別為16項、23項、8項、8項，其余事項由員額法官決定。對于院長、庭長等業務領導來說，還有一些不言自明的職責，如《意見》中強調的“案件質量評查”，覆蓋了所有法官的業務工作，評查方式也是多樣化，重點評查的案件也可能與上述“四類案件”相重合。從實質上來說，這就是法院內審判指導監督和審判事務管理的外延綜合。前者包括院長、庭長對案件實體裁決的指導監督、統一法律適用以及依法決定程序問題等，后者包括審判流程管理、案件質量評查、審判質效考評等活動。③這些制度與流程都是保障審判質效的重要關口。

（二）案件審判質效的組織基礎：強化司法民主與構建專業團隊的需要

人民法院內部的司法組織是支撐司法民主的重要基石。前述提及的審判事務管理與司法民主之間存在一定程度的矛盾。而正因為民主對于管理的反制作用，所以其程序價值得以凸顯。法官群體在司法行政事務中的民主自治，可以體現為本法院法官參與法官會議等，①也可體現為對合議庭等組織的參與及其實際作用的發揮。合議庭是法院審判工作的基本組織，也是法院系統強化審判質效的主抓手。最高人民法院早在2002年就通過了《關于人民法院合議庭工作的若干規定》（法釋〔2002〕25號），在2010年又通過了《關于進一步加強合議庭職責的若干規定》（法釋〔2010〕1號）。根據后一司法文件的規定，合議庭在審理案件過程中，除提交審判委員會討論的案件外，對評議意見一致或者形成多數意見的案件，依法做出裁判。一些重要的案件可以經由審判長提請院長或者庭長決定組織相關審判人員共同討論，合議庭其他成員應當參加，但對案件的討論意見，僅供合議庭參考，不影響合議庭依法裁判。隨著“員額制”改革的深入，合議庭制度的正常運作需要通過構建審判團隊來支持。審判團隊的客觀存在及其運行，也成為合議庭運行的一種基礎或原動力?！兑庖姟芬苍凇凹訌娀鶎尤嗣穹ㄔ簩徟袌F隊建設”部分專門指出要“統籌內設機構改革與審判團隊建設”，這說明，兩項改革應該并行不悖地進行。法院的內設機構改革涉及縱向與橫向兩方面。減少層級，消除部門壁壘，這些都利于提高審判質效。②這既關涉到法院的行政管理，也涉及如何便利審判權力的運行和審判資源的使用。審判團隊是法院最基本的辦案單元和自我管理單元，審判團隊建設則主要關乎審判資源配置的問題。從現有的模式來看有“院-綜合審判庭”，“院-審判團隊”。對于人員編制數較多的基層人民法院，則可以建設“院-審判庭-審判團隊”，這些都可以根據案件數量、案件類型、難易程度和人員結構等因素來確定。從目前國內處理審判團隊和審判業務庭之間關系的模式來看，大體可以分為包含關系、并行關系和替代關系三種，③審判團隊雖然有利于提高審判質量和效率，但畢竟也不能等同于合議庭，其扁平化的管理模式也決定了其在功能上不能完全取代審判業務庭，因此，必須處理好審判團隊與傳統審判組織和法院內設機構之間的關系。

《意見》還提出要完善新型審判權力運行機制，切實落實“讓審理者裁判”的要求，在完善案件分配機制方面，要建構專業化合議庭、專業審判團隊或者速裁審判團隊。嚴格地說，速裁審判團隊應該主要存在于刑事審判領域。2018年10月26日施行的《刑事訴訟法》從法律層面確認了基層人民法院的速裁程序適用，主要針對可能判處三年有期徒刑以下刑罰的案件，案件事實清楚，證據確實、充分且被告人認罪認罰并同意適用速裁程序的情形。在此之前，最高人民法院《關于進一步推進案件繁簡分流優化司法資源配置的若干意見》（法發〔2016〕21號）中也專門指出了創新刑事速裁工作機制的要點，并提出探索建立行政速裁工作機制。而對于民事領域，民事訴訟法并沒有明確肯認民事速裁這一概念，其依據的主要是2011年3月17日最高人民法院下發的《關于部分基層人民法院開展小額速裁試點工作的指導意見》，之后在司法實踐中所指代的也只是小額速裁程序。這一點需要注意區分，但從實際的審判團隊建設來看，這已經成為未來合議庭組織建設的一個重要輔助。2018年3月，在某省的《高級人民法院機關審判業務部門職能調整方案（試行）》改革文件中，也專門提到了資源配置的均衡，提出解決各部門“忙閑不一、規模不一”的問題，并通過重新設置職能，使各部門“資源相對均衡”。

（三）“陪審法官制”的構建

“員額制”是目前我國司法領域正在進行的促進審判人員專業化的改革舉措。按照我國目前“員額制”改革的現狀，員額法官承擔了非常重的審判業務。而“員額制”改革的目標則是，包括法官助理、書記員、執行員、法警等在內的司法輔助人員要占所有在編人員的50%左右，但只從事審理準備、調解、法律研究、案卷管理、記錄等輔助性工作。①但如果只是強調入額法官才能從事庭審，將有可能讓員額法官之外的那些法官在審判中付出勞動的意愿大打折扣。這里有可能的兩種情況是，對于年齡偏大的法官，可能因為前期努力沒有得到足夠肯認而自甘被邊緣化（當然這里也有可能存在因年齡偏大或其他原因而放棄入額機會的情形，在此另當別論），但對于年輕的法官而言，如果長期無法獲得直接參與庭審的機會，則有可能拉長其成長的期限與過程。畢竟，優秀法官是案例積累的結果。因此，相對于“員額法官制”的“陪審法官制”的構建就顯得異常重要，“案多人少”的矛盾可能借此得以解決。見表1。

表1“陪審法官”與員額法官、書記員的職能銜接

從其他一些國家的做法來看，通常是設立核心法官（主審法官）之外的輔助型法官，比如美國聯邦法院的輔助型法官除承擔庭前主要準備工作和核心法官交辦的其他輔助性司法事務外，還可以承擔一部分次要或簡單案件的審理（如輕微刑事案件、經雙方當事人同意的民事案件等）。這種制度設置的前提在于對司法事務本身有著合理的裁量分級。②見表2。

表2美國聯邦法院系統的事務分級

2018年10月《人民法院組織法》被修訂，新增了“人民法院的法官、審判輔助人員和司法行政人員實行分類管理”的規定。該法第48條還規定，“人民法院的法官助理在法官指導下負責審查案件材料、草擬法律文書等審判輔助事務”，“符合法官任職條件的法官助理，經遴選后可以按照法官任免程序任命為法官”。這一規定的立法意圖在于，一方面確定了法官助理可以從事的工作，另一方面表明了法官助理最終可以通過遴選晉級為法官。但現有的體制及案多人少的壓力下，如何發揮這些法官助理的作用，值得反思。結合“員額制”改革的要求，最高人民法院在2017年就曾明確表態，“未入額法官在保證原有津補貼不變的同時，可以轉任法官助理或司法行政人員，部分資歷較深的未入額法官，可以發揮自身優勢從事訴前調解、信訪接待、司法研究等工作”。③但是，“法官助理”這一稱謂落腳于“助理”，不能很好地調動未入額法官的積極性，不利于改革初期案件審判質量的提高，尤其過渡階段更是如此。

與之相關的還有“審判員”一詞在《法官法》中的使用。相比“法官”這一概念，我們對“審判員”一詞的使用也不應完全摒棄。相比2018年1月的《法官法（征求意見稿）》（即第一稿），2018年年底由全國人大常委會審議的《法官法（修訂稿）》（即第二稿）又重新加進了法官法對“法官”的完整界定，即除了表述“法官是依法行使國家審判權的審判人員”外，增加了法官“包括最高人民法院、地方各級人民法院和軍事法院等專門人民法院的院長、副院長、審判委員會委員、庭長、副庭長和審判員”的表述，明確了“法官”的外延，尤其是“法官”和“審判員”之間的概念關系。2019年全國人大常委會修訂通過的《法官法》肯定了上述概念界定。2018年全國人大常委會法制工作委員會憲法室也曾就審判員、檢察員與法官、檢察官稱謂的關系等憲法問題，做了合憲性審查和合憲性確認工作。①具有審判職稱的法院司法工作人員仍為“法官”，而不單純是“助理”，這對于從事多年審判工作，有著豐富審判經驗的“老審判”來說，是“老人老辦法”的一種合理制度過渡，也能夠有效減輕員額法官們的壓力，是一種“雙贏”。

退一步講，在2018年《人民法院組織法》修改初期的草案中，立法者也曾考慮“未入額法官”的叫法，而不是以“助理”來落腳這些對審判工作抱有熱情的審判員。《意見》中所要求的“積極研究建立法官后備人才培養體系”，“認真落實法官助理、書記員職務序列改革”，都是必需的，確實需要認真考慮，而對待多年從事該項工作的“老人”，確實不應一“助”了之，而“創新完善法官助理培養模式”則更多應是為“員額制”改革后司法審判隊伍加入的“新人”而設置的改革措施，這樣才是真正做到了“具體問題具體分析”。

二、提高審判質效對法官的要求

法官群體是審判流程的具體操作者，在提高審判質效中扮演著至為關鍵的角色。從目前的審判管理流程來看，法官群體無論在形式方面還是實質方面都需要加以規范。

（一）需注重司法禮儀，規范司法行為

審判質效不僅源于實體正義，也得益于程序正義，因此，司法禮儀應當被納入審判質效提高需要考慮的范疇。在當下“案多人少”的辦案格局中，司法的儀式感容易被淡化，而這種儀式感某種程度上恰恰是司法權威的來源所在。伯爾曼曾在《法律與宗教》中寫道：“法律像宗教一樣起源于公開儀式，這種儀式一旦終止，法律便喪失其生命力?！雹趯徟虚L或獨任審判員作為法庭程序的主控者，應該對整個的程序運行具有絕對的掌控力，根據2016年5月1日最高人民法院《關于修改〈中華人民共和國人民法院法庭規則〉的決定》，審判人員要在庭審活動中平等對待各方，而全體人員也應在庭審中服從審判長或獨任審判員的指揮，“尊重司法禮儀”，不得實施一些危害法庭安全或妨害法庭秩序的行為，這也是對1993年的《人民法院法庭規則》第七條、第九條、第十條的合并修改，更清晰地匯總了全體人員不得在法庭上隨意實施的行為。而包括檢察人員和訴訟參與人在內的人員，必須經過審判長或獨任審判員的許可才能發言或提問。司法警察是司法強制措施的程序執行者，但必須按照審判長或獨任審判員的指令行使相應的法庭秩序維持權。出現緊急情況危及庭內人員人身安全或者嚴重擾亂法庭秩序的，司法警察可以直接采取必要的處置措施。這就有利于保證法庭秩序和司法禮儀貫行的連續性。

除此之外，違反法庭規則或司法禮儀的行為必須受到相應的責任科處，這也是維系法庭秩序的最有效途徑，不管是人民法院抑或人民檢察院的司法處理建議，都會對相應違法行為的處理起到良好的督促和推進作用。見表3。

（二）強化職責意識和程序指引

1.確立崗位職責清單和履職指引，將其嵌入辦案平臺

清單式管理是目前提高治理能力的重要途徑，這在其他領域的改革過程中也屢見不鮮。根據中共中央辦公廳印發《關于加強法官檢察官正規化專業化職業化建設全面落實司法責任制的意見》的通知（廳字〔2017〕44號），在規范權責配置方面，要建立權力清單和履職指引制度，明確應當由院長、檢察長以及審委會、檢委會決定的重大事項和可以由法官、檢察官決定的事項，并需要分別規定相應責任。

表3《人民法院法庭規則》對違反法庭庭審規則的制約機制一覽

2.完善類案參考、裁判指引等工作機制，建立類案及關聯案件強制檢索機制

需要明確的是，實施上述舉措，是為了確保類案裁判標準統一和法律適用統一。所謂類案裁判指引，是指列明每類案件需要查明的事實和法律適用要點，明確各類案件的裁判標準，讓法官清晰掌握各種常見案件的裁判尺度，從而達到規范司法行為的目的。同時，加強審判規范化建設，即進行所謂的“要素式審理”，追求“統籌繁簡、兼顧質效”。裁判指引既是法官的“工具書”，同時也是社會公眾的“參考書”。其規范化、類型化的優勢有利于把案件審理帶入一定規則之中，是一種高效的裁判方式，有助于統一類案裁判尺度。但例外的情形在于，關鍵要素不同的案件不能進行類比。規范的適度抽象化有助于實現司法適用的靈活性和相對穩定性的統一。但公正的裁判結果同樣需要借助裁判主體的司法智慧來實現。

3.嚴格落實審限管理，將監督事項嵌入辦案平臺

審限管理的嚴格程度非常能夠體現審判質量和效益，遲來的正義往往讓人感受到其與正義之間的距離感。對發生于2017年“曲玉權案”最后的處理結果，很大程度上容易讓人感受到辦案期限的過度使用，從而導致一種心理上的不公正感。見表4。

表4“曲玉權”案審判前各項環節實際用時一覽

雖然該案件審理已經告一段落，二審也在兩個月的法定審限中做出，但歷時近兩年的辦案歷程對于社會公眾心理的影響還是客觀存在的，總體上的審判質效也因此受到了相應的影響。要根除此類不良影響，有必要在中央目前掃黑除惡的高壓態勢下，強化對包括審限在內的各種程序要素的嚴格控制，嚴格杜絕程序的不當適用。

4.實現司法活動全程留痕和違規操作的主動攔截

司法活動全程留痕，其目的在于防止司法腐敗的產生，避免“堡壘毀于內部”，實現違規操作的主動攔截。黨的十八屆四中全會之后，這一制度的建構被提上日程。目前，其具體依據包括2015年3月18日的《關于領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規定》（中辦發〔2015〕23號），2015年3月26日的《司法機關內部人員過問案件的記錄和責任追究規定》以及2015年8月19日的《人民法院落實〈領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規定〉的實施辦法》。這些規定詳細具體，但關鍵問題在于，上述規定的可操作性有多明顯，法官主動記錄的積極性有多大，對記錄人員自身權益的保障有多少。如果想進一步強化該項制度的落實效果，最重要的在于完善記錄的具體內容，比如干預案件的領導干部的信息、干預的時間和干預方式以及干預想要達到的效果，都必須得以清楚體現。目前來看，需要總結的是干預的形式，以保證完整性與有效性，比如某法院院長在參加法官會議時，提醒承辦法官充分考慮某案被告家庭現狀，實際上就已經構成了對案件的不當干預。這種較為隱蔽的干預手段實際上也是目前最容易影響審判質效的行為方式。

（三）構建責權利相統一的保障制度

當前，在法官群體的責任已經被不斷強化的前提下，我們需要同時考慮的是給予與其履職相匹配的保障制度，防止出現“責重于權”的偏重局面，防止這種局面影響到法官群體的穩定性。

1.強化司法責任與保障審判獨立并舉

雖然錯案終身追究和法官責權利統一的機制已經先后得以構建，但還必須有相應的制度緩沖，讓制度的雙面性得以有效體現。因此，有必要明確司法豁免原則和免責事由，實現司法責任與司法豁免相統一。同時，嚴格區分審判質量瑕疵責任與違法審判責任，確保實現法官依法裁判不受追究和違法裁判必究的法律后果。

2.處理好完善司法責任制與加強法官履職保障之間的關系

我們要建立與法官單獨職務序列相銜接和與其工作職責、實績和貢獻緊密聯系的薪酬分配制度，同時，需要加大對一線辦案人員的政策支持力度。對于法官這種專業化群體而言，我們需要探索的是如何提高法官的職業榮譽感，完善對法官面臨審判風險時的保護，設立專門的法官維權機構以及相應的法官崗位退出救濟渠道。

三、提高審判質效對配套制度和條件建構的要求

在法院和法官之外，審判質效的提高還需要一定的配套制度，這對于獲得實際的制度效果。是不可或缺的因素。不論是人財物抑或后備力量的培養，乃至外部環境的塑造，都可能成為影響審判質效的微觀要素。

（一）統籌推進法官員額和政法編制合理配置

審判質效是客觀過程和主觀感受的統一，這里的感受主要是當事人的感受，但當事人的感受其實主要源于審判人員的具體操作，因此，關注審判群體自身的境遇，盡量排除各種非審判要素對審判群體的影響，成為提升當事人對審判直觀感受的重要基礎。

1.員額的合理配置：向基層和人案矛盾突出的法院傾斜

目前需要改變的是法官員額分配的“泛公務員化”趨勢。《意見》在第四部分提出，“統籌推進司法責任制配套改革，提升司法責任制改革整體效能”，具體做法包括統籌考慮各市（區、縣）法院的案件數量、類型、難易程度、增幅大小和轄區面積、人口數量、自然條件、發展狀況、人民法庭數量等因素，精準分析測算各市（區、縣）法院所需政法編制，將編制資源向編制緊缺、急需補充的法院傾斜，實現編制、案件量、人員的合理匹配。按照我國法官“員額制”改革方案的要求，我國法官人數將從現有的19.98萬人調整到14萬人左右，而員額法官的人數比例占到不超過39%，根據中部某省在2018年年底公布的大數據，該省有員額法官7316名，占總編制的36.1%，平均每人受理的案件量為269件。但具體到每個不同的審判領域，則可能面臨不同的案件受理量與審判工作量，如根據西部某省會城市C市中院公布的2017年的數據，大體分布情況如表5：①

表52017年C市中院民事專業化審判庭案件量與民事傳統業務庭案件量統計表

而不同區域的基層法官的辦案數量也呈現出較大的數量差異，有的甚至差距一倍之多。同時，這種業務庭室之間工作量的不均衡還造成庭室權責“模糊化”、裁判標準“差異化”和審判質效“無關化”等不良后果，而民事審判庭數量的增加并未導致民事案件審判質效的提高。②可以肯定，目前這些中心城市尤其是省會城市的基層法院面臨的審判壓力還是較大的，需要適當減壓。因此，應當按照對我國現有的“員額制”改革中的實際做法予以折中，即在按照中央政法專項編制的39%上限的同時，參考法院年度收案數和法官人均年度辦案數來確定法官員額，③同時，按照審判團隊在法院內部隨機分案、平均結案，以此保證工作量的均衡。實踐中，有些地方還采取打破業務部門的做法，使很多非民事領域出身的法官直接變成了也可以審理各類民事案件的“專家”。但這種做法本身的長期效果尤其是其消極影響仍有待觀察。

2.確立員額退出機制

法院是法律帝國的“首都”，法官是法律帝國的“王侯”。辦案也理應成為法官的天職?！兑庖姟访鞔_指出，擔任領導職務的法官無正當理由不辦案或者辦案達不到要求的，應當退出員額。從有些省份提供的數據來看，領導數與干警數的比值呈現出各種不同的趨勢，比較高的甚至達到140%，如果擔任領導職務的法官不辦案或少辦案，提高審判質效無異于癡人說夢。筆者在前文曾提到C市中院，我們在其官方網站查詢到該院的員額法官總共有186名，其中院領導、庭領導以及其他入額的領導在其中所占的比例為29%，④已經在中央確定的以省為單位、以政法專項編制為基數的39%的員額比例中占到了大部。從現實角度來講，占有員額指標的法院領導，更不容易直接從員額中主動退出。但對于員額法官的退出，各地還是有一些探索，但目前各地的做法及其對退出機制的態度都完全不統一，有些地方力圖從各方面厘定標準，規范員額法官的退出，比如上海市高院的做法是從辦案、廉政、遵紀守法等方面每年對入額法官進行考核，北京市二中院則對政治表現、知識經驗、能力業績和紀律作風等方面進行考察，山西省高院設定了被動退出（包括不親自辦案等六種情形）和主動退出（辭職）等等。

根據2019年1月施行的《人民法院組織法》第46條第2款，地方各級人民法院法官員額，在省、自治區、直轄市內實行總量控制、動態管理。而對動態管理的機制，各地的具體標準還有待完善，就國家的統一標準而言，則亟待構建。如果上升到法律層面，2018年12月29日修訂并于2019年6月1日施行的《公務員法》第35條規定，公務員的考核應當按照管理權限全面考核公務員的德、能、勤、績、廉，重點考核政治素質和工作實績。2019年4月23日修改通過的《中華人民共和國法官法》第41條規定，對法官的考核內容包括：審判工作實績、職業道德、專業水平、工作能力、審判作風，重點考核審判工作實績。綜合上面兩部法律的規定，其實員額法官是否退出應該重點考慮其工作實績，但問題在于，這里的工作實績是純粹以審判案件的數量決定還是兼及審判質量和效率，對擔任領導干部的法官們是否還需要以其他方面的業務來考核工作實績，這都是相關制度完善時應該重點關注的問題。

在建構法官退出機制的細節方面，以前文提到的山西省高院的做法為例，我們可以大致做出這樣的制度設置：首先規定法定退出（如退休）和主動退出（如申請退出等），其次規定被動退出的情形，包括喪失國籍、只拿待遇不辦案、考核不合格、違紀違規被懲戒問責、身體不健康、已經調離法院、辭職或被辭退和其他情形。上述退出機制的細節基本上都較為明確，唯一的例外的在于對“考核不合格”一項的界定。對于“考核不合格”，從前文公務員法的德、能、勤、績、廉五方面而言，我們可以考慮大致做出如表6的規定：

表6員額法官退出機制框架下的指標考核設定一覽

而從考核的組織上來說，除了現有的法官考評委員會，還應該更多地強調第三方評估的作用，綜合測算法官的工作績效，另外可以專門設定特殊的加分項，比如法官參加主審法官會議的次數和發言情況均可以視情況計入工作量，作為績效考核的加分項納入業績檔案。在考核形式的配套上，除了考核委員對案件質量考評、參加當事法官的庭審旁聽、評查裁判文書外，還應該考慮走訪當事人和律師，將律師和當事人投訴率和情況反映納入考量范圍。當一個法官案件審判質效總是無法提高，判決書論證論述總是不能輕易被當事人、律師等接受時，肯定也會影響他在本群體內的信譽評價。①當然，對當事人和律師的投訴也必須客觀分析虛實，不可一概以數字論。員額法官退出制度的構建和實施都不應偏離保障司法權運行、保障社會公眾訴權合理行使、保障員額法官依法履職等根本目標。②

（二）加強院校合作與書記員培養

書記員作為司法輔助人員，在提高審判質效的過程中不可被忽視。目前，在很多基層法院，招錄高校本科畢業生擔任書記員成為一種常態，但這種所謂的“常態”缺乏固定的人才供給成功率與機制配給，需要克服相關障礙。《意見》的21條提出“加強法官助理、書記員的配備和培養”，“推行法學院校學生擔任實習法官助理常態化制度”，“多渠道拓寬法官助理來源”。2018年教育部和中央政法委聯合出臺的《關于堅持德法兼修實施卓越法治人才教育培養計劃2.0的意見》，也專門強調“要著力推動建立法治實務部門接收法學專業學生實習、法學專業學生擔任實習法官檢察官助理等制度，將接收、指導學生實習作為法治實務部門的職責”?！兑庖姟分袑Ω鞲呒壢嗣穹ㄔ禾岢鲆?，即“應當積極爭取人社、財政等部門支持，加強聘用制書記員招錄工作，落實聘用制書記員管理制度改革，切實穩定聘用制書記員隊伍”。就這一點而言，應該首先明確的是書記員的招錄標準、身份職責和待遇保障，這些要素的明確有利于給書記員提供穩定的心理預期，對于其未來的職業發展會起到積極的推動作用。更確切地說，這種做法有利于基層法院招錄到更合適的人選。對比西方國家的書記員培養，我們不難看出應該了解的是書記員其實就相當于“司法助理”（Judicial Assistant），①但與我們所說的法官助理不可同日而語。而西方國家對司法助理與行政助理的打通使用，也將有助于這一行業的從業者形成對職業發展廣闊空間的心理預期，因此，這對于新進人員的發展十分有利。其制度設計重在強調經歷，同時為補償其工作的辛勞而給予較高薪金待遇。很多國家也正是以此來吸引求職者的青睞。這一點值得我們在未來的書記員遴選過程中重點考慮。

（三）進一步深化司法公開

“司法公開”在近年來受到重視絕非偶然，其本身也是影響審判質效的一個重要方面，同時也是對司法正義的一種直觀考量。②尤其是對當事人而言，公開是表達公平正義的程序保障。③2018年修訂的《人民法院組織法》第七條規定，“人民法院實行司法公開，法律另有規定的除外”，其第39條第3款規定，“審判委員會討論案件的決定及其理由應當在裁判文書中公開，法律規定不公開的除外”。這種“以公開為原則，以不公開為例外”的做法，實際上已經給現有的審判質量和效益加上了更重要的保障。根據2016年10月1日最高人民法院通過的《關于人民法院在互聯網公布裁判文書的規定》（法釋〔2016〕19號）和2018年9月1日《最高人民法院關于人民法院通過互聯網公開審判流程信息的規定》（法釋〔2018〕7號），對審判業務過程的公開已經基本不存在障礙?，F在需要強化實施的是2018年11月20日《最高人民法院關于進一步深化司法公開的意見》（法發〔2018〕20號）中的相關規定，即“對于人民法院基本情況、審判執行、訴訟服務、司法改革、司法行政事務、國際司法交流合作、隊伍建設等方面信息，除依照法律法規、司法解釋不予公開以及其他不宜公開的外，應當采取適當形式主動公開”。可以想見，除了個別涉及國家秘密、商業秘密和當事人隱私的事項，這種全方位的公開勢必對未來的審判質效產生實質性的影響，這也是保障案件審理流程經得起檢驗的重要前提，關鍵在于如何落實在各級審判組織的日常工作環節之中。唯此，審判質效才能在全方位的公開背景下得到大幅度提升。

結語

我國現行司法體制改革對審判流程的關注，實際上也契合了管理學的過程管理理論，需要我們從更小的細節入手，按順序、步驟、環節、時限等時間和空間要素保質保量地完成各項工作。這同時也是一種世界潮流與趨勢，比如，以日本、德國等為代表的一些國家對裁判程序的IT化的細致關注，①實際上也是未來提高審判效率進而提高審判質量的一個側面。因此，在可能的情況下，還需要提前關注審判效率和審判質量之間的內在關系，總結出兩者之間的正相關、負相關等各種關系模式，進而在不同場合運用不同的調整與改革方法來加以應對，以求系統化的質效提高。整體上看，案件審判質效也只是司法過程中的一個階段性判斷，需要我們把對結果的關注轉移到動態運行、周而復始的評估過程中來，使之成為案件審判質效改進和再次評估的起點。②從不同法院的做法來看，以案件審判質量評查等為代表的傳統做法和以審判權責清單為代表的新型改革手段也正在促使法官在審判過程中更加盡職盡責，通過事先明示提醒和事后督察反饋，而不是單純地進行錯案追究，更有利于強化法官群體的責任心，也更符合我們國家和社會一直以來所提倡的辯證哲學思維。正如2019年3月最高人民法院院長周強所做的《最高人民法院工作報告》中所提出的，“強化督察問效，讓司法改革成效體現在審判質量效率上”。須知，從上述諸渠道和抓手共同發力，也未必能讓審判“療效”就立竿見影，實現結果的完美無缺。這必定需要結合國家審判工作的形勢發展需要，漸入深層調理，才可能實現審判質量和效率提高的最大化，進而實現對國家治理體系和治理能力現代化的貢獻。

①《強調不斷提高審判質效切實維護司法公正》，中國長安網，http：//www.chinapeace.gov.cn/2018-07/30/content_ 11476057.htm。

①江蘇省南京市中級人民法院課題組：《司法體制綜合配套改革視野下法官業績考核評價制度重構》，《法律適用》2018年第7期，第76頁。

②趙玉東：《試論過程評價機制在審判質效考評中的運用》，《法律適用》2014年第3期，第114頁。

③龍宗智、孫海龍：《加強和改善審判監督管理》，《現代法學》2019年第2期，第36頁。

①高翔：《我國高級人民法院司法管理職能的改革——以法院院長會議運行狀況為實踐觀察點》，《法商研究》2017年第4期，第8頁。

②林遙、李任舟：《回歸審判獨立的理性界址：現行法院內設機構運行的問題與思考》，《當代法官》2018年第1期，第37頁。

③于猛：《人民法院審判團隊制度建設與模式選擇——以基層人民法院的審判團隊構建為例》，《法律適用》2018年第11期，第66—67頁。

①全國“七五”普法統編教材編寫組：《憲法學習讀本》，北京：法律出版社，2018年，第139頁。

②陳新華：《對我國法官助理制度改革的思考》，《今日南國》（理論創新版）2008年第12期，第123頁。

③高紹安、呂冰：《最高法：守住未入額法官不得獨立辦案紅線》，http：//www.chinatrial.net.cn/news/9886.html，最后訪問于2019年2月20日。

①劉嫚、程姝雯：《正研究建立健全合憲性審查機制和程序》，《南方都市報》2019年2月18日，AA13版。

②伯爾曼：《法律與宗教》，梁治平譯，北京：中國政法大學出版社，2003年，第23頁。

①林遙、李任舟：《回歸審判獨立的理性界址：現行法院內設機構運行的問題與思考》，《當代法官》2018年第1期，第35頁。

②唐旭超：《規范與重構：基層法院民事審判庭設置的實證研究》，《法律適用》2017年第5期，第97頁。

③陳瑞華：《法官員額制改革的理論反思》，《法學家》2018年第3期，第4頁。

④http：//cdfy.chinacourt.org/article/detail/2018/01/id/3149005.shtml。

①張建：《法官績效考評制度的法理基礎與變革方向》，《法學論壇》2018年第2期，第79頁。

②李鑫：《員額法官退出的理論檢視與制度構建》，《社會科學家》2018年第1期，第118頁。

①在西方國家的招聘網站上，往往可以看到對司法助理職位的介紹，Judicial assistants work for federal， state and county court judges. They perform administrative tasks to help judges manage their workload and court schedule. The position is a government job and despite working for a judge， these assistants are generally employees of the government responsible for funding the courthouse. This position can also be referred to as administrative assistant， court clerk or another similar title.參見https：//study.com/articles/Judicial_Assistant_Job_Description_Duties_and_Salary.html。

②倪壽明：《讓正義經得起“圍觀”——司法公開數字信息三大平臺建設：審判流程裁判文書執行信息》，北京：人民法院出版社，2016年，第1頁。

③羅殿龍等：《審判流程信息公開實踐指引》，北京：人民法院出版社，2015年，第1頁。

①金子稔等：《民事裁判手続等のIT化の検討狀況》，《第一東京弁護士會會報》2019年第3期，第15—19頁。

②重慶市高級人民法院課題組：《審判管理制度轉型研究》，《中國法學》2014年第4期，第102頁。

InstitutionalSupplyandRealisticRequirementsof ComprehensivelyImprovingtheTrialQualityandEffectiveness

——based on the consideration of fully implementing judicial accountability system

TAN Bo

Abstract：The improvement of trial quality and effectiveness is a realistic consideration for the full implemen？ tation of judicial accountability system. he requirements for courts， judges and supporting conditions need to be fully considered. In the early stage， the administrative leaders in the court checking the trial quality and ef？ fectiveness， the collegial panel as a trial organization playing a reasonable role and the construction of“jury judge system”， have become the important requirement for the improvement of the trial quality and effective？ ness. For a judge， the quality and effectiveness of a trial come from the specific operational process. In addi？ tion to the standard of trial etiquette and judicial conduct， it is necessary to strengthen the sense of account？ ability and procedural guidance， supplemented by a unified guarantee system of accountability and rights. In terms of the construction of supporting systems and conditions， in order to improve the quality and effective？ ness of trials， it is necessary to promote the rational allocation of judgespositions and the compilation of polit？ ical and legal documents， strengthen the cooperation between colleges and universities and the clerks training， and further deepen judicial openness.

Key words： trial quality and effectiveness， post system， judges， judicial assistants