檢察公益訴訟案件范圍問題研究

陳朝暉

摘要 現行法律法規對檢察機關提起公益訴訟作了規定。本文對檢察機關辦理檢察公益訴訟案件所包括的范圍及案件范圍的探索與拓展問題進行了研究。研究認為檢察公益訴訟案件所涉領域理論上應是一個開放的可不斷加以拓展的范圍，在實際工作中，對現行規定所列舉范圍之外案件的辦理，應當遵循公益、有序、規制、謙抑的原則。

關鍵詞 檢察公益訴訟 范圍 原則

中圖分類號：D925 文獻標識碼：A DOI： 10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.01.287

根據《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》《中華人民共和國英雄烈士保護法》的規定，檢察機關辦理的公益訴訟案件范圍包括破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的民事公益訴訟案件，生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域的行政公益訴訟案件，侵害英雄烈士的姓名、肖像、名譽、榮譽的公益訴訟案件。值得注意的是，上述辦理案件范圍在列舉之后，有兩個“等”字，對于這兩個“等”字作何理解與解釋，這其中的“等”字僅僅只是一種虛詞還是表示省略意義的實詞，不同的人有著不同的理解。在檢察公益訴訟案件范圍上，一般而言，對規定所明文列舉的案件稱為“等內”案件，對規定中未明確列舉的，則稱為“等外”案件。檢察公益訴訟案件的范圍是否包括“等外”案件，有不同的看法，由此，也引發了檢察公益訴訟案件范圍問題的探討與爭論。而針對這個案件范圍問題的探討，勢必涉及與影響到檢察公益訴訟工作的穩健開展與長遠發展。筆者認為，有必要對這個檢察公益訴訟案件范圍問題加以探討研究，以期對實踐工作有所裨益。

一、檢察公益訴訟案件范圍限于“等”內還是可涉及到“等”外

有一種意見認為，對“等”字應作虛詞理解，其包含范圍屬于“等內等”，即檢察公益訴訟的辦案領域應僅限于規定明文列舉的領域。因為檢察公益訴訟權作為檢察權的一種，其行使應當有法律法規的明確規定或授權，既然法律規定明確列舉了檢察公益訴訟的領域，那么檢察公益訴訟案件范圍應當嚴格限定在法律、規定明確寫明的范圍之內，上述的“等”字不應理解為未作窮盡的列舉，否則的話，在法律條文的表述上，就沒有必要恰恰只是寫明這些領域了，完全可以多寫幾個或者少寫一點。但在實際規定上卻不是這樣，而是在規定中明文列舉了檢察民事公益訴訟和檢察行政公益訴訟各自的領域，這樣的明文列舉式的規定就明確說明，辦案范圍就是限于這些領域。持這種觀點的論者，還舉例說，比較能說明問題的一個例子就是，根據2015年12月發布的《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第28條規定，檢察行政公益訴訟的辦案范圍為生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓等領域，而在經過試點后到了2018年3月發布的《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，其中的第21條則規定，檢察行政公益訴訟的辦案范圍為生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域，前后兩個規定相比較，明顯可以看到增加了明文規定的辦案領域，也就是說，從一開始明文列舉的三領域經過試點后發展到了后來所規定的四領域。從上述規定的前后變化發展情況，也可以從另一方面來印證不應對“等”字作未窮盡列舉的理解。同時，也可以預想和認為，如果是作為檢察公益訴訟案件領域的，隨著司法實踐的不斷豐富與推進，會不斷地加以明確規定與列舉的。

另一種意見認為，對上述的“等”字應作“等外等”理解，也就是說案件范圍不局限于現行規定所明文表述的那些領域。比如，有論者提出，采用列舉形式以等結尾的，表省略符合慣例，即檢察公益訴訟的案件范圍包括但不限于“等”字之前所述的這些領域。有的認為，在立法技術上，作為例示性規定的一種技術，“等”是概括性用語。這里的“等”應作“等外”之解釋。“等”字的存在說明檢察公益訴訟的范圍并不局限于法律、規定所列舉的范圍。“等外”案件的辦理，準確地講，其實并不屬于檢察公益訴訟案件范圍的新拓展，而是應當包括在檢察公益訴訟案件本來應有的范圍之內的，只不過是沒有明確列舉出來而已。在司法實踐中，不少從事實際工作的人員持有類似的理解，并根據這樣的理解，在檢察公益訴訟工作實踐中，作了一些探索，并在事實上也辦理了一些規定所明文列舉范圍之外的案件。

筆者認為，檢察公益訴訟案件的范圍之爭，主要在于對上述這兩個“等”字的不同理解。根據《中華人民共和國立法法》第45條、第46條的規定，檢察公益訴訟案件的范圍應當是屬于立法或司法解釋的范疇，應由全國人民代表大會常務委員會或者最高人民檢察院對此作出解釋。考察檢察公益訴訟工作的源起，可以發現，法律法規明確規定檢察機關開展檢察公益訴訟工作可以溯源自《全國人民代表大會常務委員會關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》（下簡稱《決定》）的公布，該決定授權檢察機關在部分地區開展檢察公益訴訟試點。從這個決定本身而言，筆者認為可以讀到這樣的信息：一是檢察機關開展公益訴訟工作是有著明確、直接的規定與依據的，而不是僅從國家法律監督這個職能出發，進行法理或學理上的解釋或演繹而推導出來的;二是檢察機關開展公益訴訟工作試點時是直接來源于全國人大常委會的授權。三是具體的實施辦法可以由最高人民法院、最高人民檢察院制定。

同樣道理，檢察機關在對待上述這類“等外”案件的辦理方面，可以采取這樣的方法解決：一是宜根據司法實踐的狀況，對案件的具體范圍通過立法解釋、司法解釋的方法作出明確的規定，二是在尚沒有具體“等外”案件范圍的明確的文字列舉規定的情況下，各地檢察機關在檢察公益訴訟工作中遇有列舉范圍之外的案件的辦理，應當層報到最高人民檢察院審核批準。也就是說，要有一個統一規范的層報審核、審批程序。通過這樣的方法，解決檢察公益訴訟辦案領域方面的案件范圍爭議問題。

筆者認為，不論是從檢察工作的發展的具體工作角度而言，還是從社會主義司法實踐的司法為民的高度和崇高意義等方面而言，檢察公益訴訟案件的辦案范圍應當是一個開放而非封閉的領域，其范圍應當隨著時代的發展而不斷發展，不應當也不可能僅僅局限于上述明文所列舉的幾個領域，而是可以通過司法實踐的發展而不斷拓展、擴大。這既符合事物發展的客觀規律也符合司法規律。事實上，在具體的司法實踐中，近幾年檢察機關就檢察公益訴訟案件范圍確實進行了一些探索，一般稱之為“等外”案件的探索，并取得了相應的成果。

二、“等外”案件的辦理原則

檢察公益訴訟新領域新類型案件的探索拓展是檢察機關順應司法規律、回應社會需求的一項重要工作。除了已經明文規定的范圍以外，社會的發展、司法理論與實踐的豐富都對檢察公益訴訟案件范圍的覆蓋面在不斷地提出更新、更高的要求。筆者認為，檢察公益訴訟案件范圍應當穩健、有序地拓展，其中應秉持下列原則：

（一）公益原則

檢察公益訴訟的目的是為了保護國家利益和社會公共利益。檢察公益訴訟新領域、新類型案件辦理的開拓發展，應該圍繞“公益”兩字來做文章。這里的公益既包括國家利益，也包括社會公共利益。案件范圍的拓展，也應該以是否侵害國家利益或者社會公共利益為鑒別是否屬于檢察公益訴訟案件范圍的基本標準。因此，就長遠發展而言，對于損害國家利益、社會公共利益的行為，理論上都可以納入檢察公益訴訟的案件范圍，從而確保檢察公益訴訟職權的全面行使和對國家利益、社會公共利益的全面保護。當然，這其中涉及到的一個問題是什么是社會公共利益？如何鑒別某種利益是否屬于社會公共利益？筆者認為，首先，社會公共利益不是某些集團利益，也不是不特定的部分人群的利益，社會公共利益是系乎整個社會的福祉，其利益所有權屬于整個社會，是為全社會所共同擁有的利益。

（二）有序原則

檢察公益訴訟制度是我國檢察制度在新時期的新發展，目前檢察公益訴訟制度在我國的創設尚不算太久，相關理論與實踐有待于進一步的探索、豐富與發展，案件范圍的拓展宜穩步有序地進行，不宜急速擴大而導致力有不逮、效果不彰。正如有觀點認為的那樣，檢察公益訴訟是一項具有鮮明中國特色的檢察制度和訴訟制度，在有些領域尚沒有可以參照的模式，需要去創制規則，不斷地深化實踐的積累與探索，以切實的辦案成效讓人民群眾有更多的獲得感、幸福感、安全感。進而推進中國特色檢察公益訴訟的制度、理論和文化建設。另外，在檢察民事公益訴訟領域，還要注意以法律規定的機關和有關組織不提起訴訟為前提，不能越俎代庖。要進行好必要的公告程序，如果相關機關、組織不提起訴訟的話，人民檢察院才可以向人民法院提起訴訟。

（三）規制原則

在檢察公益訴訟案件范圍的探索上，要強化規則意識與規范意識。檢察機關作為國家法律監督機關，更應做守法與執法的模范。在案件范圍的探索與拓展、辦案程序等方面著力做到規定現行，所依據的規定明確，按照規定辦事。在進行探索時，注意上層設計先行，令行禁止。

（四）謙抑原則

檢察公益訴訟是檢察權的新發展、新拓展，作為公權力的一種，在行使時應當注意政治效果、法律效果、社會效果的有機統一。有所為有所不為，量力而行。如果確屬檢察公益訴訟案件，檢察機關即使現有力量不足，也應當通過補充力量、整合力量等方式，予以解決，并充分、完整、及時、有效地行使好相關的職權;如果不屬于檢察公益訴訟案件，就應當嚴格把握界限，即使行有余力，也不應介入。

三、“等外”案件的辦案程序問題述略

筆者認為，對于前文所述的規定所明確列舉的范圍之外的“等外”案件，在立案階段，就應該有一個立案審批程序，應層報最高人民檢察院審核批準后再立案。如果經層報批準立案后，則由立案的檢察院對案件進行審查并擬定作出相關決定的意見，之后應將該意見層報到最高人民檢察院審核。根據經層報審核批準的意見，由立案的檢察院對相關案件作出審查決定。也就是說，相關案件在作出處理決定之前，也應該層報到最高人民檢察院審核批準。通過上述兩個層報審核批準程序，有助于確保“等外”案件的辦理范圍與處理方式在全國檢察機關之間的統一性與協調性。