發展型社會政策視角下“全面二孩”政策銜接研究

崔旭東

摘要 近三十多年來，突出的人口老齡化問題成為了目前我國人口的主要矛盾。國家為了會更好地應對這些問題，調整了計劃生育政策，實施了“全面二孩”政策。目前，該政策已實施了近四年，但實施后差強人意的效果表明該政策在諸多方面仍存在問題，其中該政策銜接過程中的問題值得關注。本文立足于發展型社會政策理論視角，以價值理念、治理主體、適應對象、實現途徑四個維度作為分析“全面二孩”政策銜接過程中的基本維度，并指出其存在的不足，提出“全面二孩”政策銜接過程中應遵循的基本原則與具體實施路徑。

關鍵詞 發展型社會政策 “全面二孩”政策 銜接

中圖分類號：D601 文獻標識碼：A DOI： 10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.01.298

一、政策銜接內容構建

發展型社會政策理論的核心是注重長短期目標結合、關注全體人群與提升人力資本，進行社會與經濟政策的統籌，逐步實現政策的規范化與法制化。因此，“全面兩孩”政策在發展型社會政策理論視角下，應注重將人口增長的長短期目標結合;關注全體社會民眾而不僅僅是育齡婦女，注重對人力資本的提升;把“全面兩孩”社會政策與現行的經濟政策進行統籌規劃;逐步實現“全面兩孩”政策的規范化與法制化。

二、政策銜接中存在的問題

（一）價值理念落后

“全面二孩”政策銜接過程中價值理念落后主要體現在政策的碎片化，未能實現相關政策的整合。一是“全面二孩”政策內部銜接的碎片化，即該政策在提出到推行的過程中缺乏系統化的統籌規劃，導致既未考慮到原有獨生子女政策對民眾的遺留影響，又未顧及民眾對“全面二孩”進行人性化關注。如推行獨生子女政策時讓育齡婦女進行計劃生育手術，現在“全面二孩”政策銜接時并未對計劃生育手術的相關問題和服務進行回應。二是與“全面二孩”政策銜接相關的公共服務政策配套的碎片化，即在“全面二孩”政策推行的這幾年，仍未出臺與之配套且較為完善的教育醫療政策、醫療保險政策以及獎勵扶持政策，甚至出現了“全面二孩”政策與其他部門政策相互矛盾的情況。

（二）執行主體單一

“全面二孩”政策銜接過程中執行主體單一主要體現在該過程由政府主導，民眾、社會組織等參與微乎其微。雖然政府主導“全面二孩”政策銜接具有推廣面廣、影響力大、權威性高的優勢，但是也存在以功利主義為價值理念、執行時專業化水平不足、責任意識不到位等問題，需要有民眾以及社會組織來彌補這些不足。同時也應關注到民眾、社會組織參與“全面二孩”政策銜接過程的不足具有政府及其自身兩方面的因素導致。一方面，政府并未提供民眾以及社會組織參與“全面二孩”政策銜接過程的方式和途徑，雖然有部分民眾以及社會組織有意愿參與，但也難以得到政府足夠的政策以及資金方面的支持;另一方面則是大多數民眾以及社會組織不具備足夠的能力參與到“全面二孩”政策銜接過程中，表現出心有余而力不足的尷尬境況。

（三）適用對象具有片面性

“全面二孩”政策銜接過程中適用對象具有片面性主要體現在僅關注育齡婦女群體，而忽視包括成年男性在內的全生命周期、全人群的關注。從全生命周期和全人群的視角而言，“全面二孩”政策銜接首先需要對嬰幼兒提供相應的養育服務支持;其次需要對青少年提供相應的生理健康和心理健康引導;然后要在為育齡婦女提供政策支持的基礎上關注男性在生育方面所需的相關服務;最后還要注重老年人的照顧問題。這些內容的缺乏顯示出“全面二孩”政策銜接過程中適用對象的片面性問題。同時也應關注“全面二孩”政策銜接過程中城鄉二元化問題，對于城鎮居民而言，因擁有相對較好的醫療資源、教育資源以及相關配套服務和設施.他們更可能成為享受“全面二孩”政策的主體，而鄉村居民則可能因沒有這些資源的保障放棄享受“全面二孩”政策，影響“全面二孩”政策的銜接過程，最終導致該政策適用對象具有片面性的情況發生。

（四）實現途徑的不可持續性

“全面二孩”政策銜接過程中實現途徑的不可持續性主要體現在該政策多為“輸血式”政策而缺乏“造血式”政策內容。即“全面二孩”政策強調允許并鼓勵育齡婦女生育兩個孩子，并未從生育的意識上進行培養相應的價值觀念，為民眾提供的“全面二孩”政策服務也僅說明了政府的部分責任，沒有明確民眾應進行自我服務，培養民眾的自我服務意識。一方面政府仍未具有足夠的資源全面支持民眾生育兩個孩子，另一方面有沒有強調民眾的自我服務能力培養其自我服務意識，最終導致“全面二孩”政策銜接缺乏可持續性。

三、政策銜接的原則

（一）整體性原則

整體性原則強調的是在進行“全面二孩”政策銜接的過程中要避免將該政策的獨立化，要將該政策在內部實現良好的關聯和銜接，在外部實現與其他公共服務及其配套政策的契合。要實現“全面二孩”政策在內部實現良好的關聯和銜接需要兩個基礎，一是在計劃生育內部政策進行對“全面二孩”政策銜接的補充和完善;二是消除原有的計劃生育內部政策與“全面二孩”政策銜接相矛盾的內容，實現內部的協調統一。實現“全面二孩”政策在外部與其他公共服務及其配套政策的契合就要做到積極與其他相關部門溝通協商，讓相關部門調整或出臺相關符合“全面二孩”政策銜接的配套政策或措施，達到外部的協同與配合。只有實現內部與外部的統一與協調，才能避免“全面二孩”政策銜接的獨立化，使該政策具有較強的整體性。

（二）多元主體原則

多元主體參與是指在“全面兩孩”政策在銜接過程中除了政府參與外，要引入民眾以及社會組織。一方面可以調動民眾落實“全面兩孩”政策的積極性，在政策落實的過程中發揮民眾與社會組織所具備的特有優勢，提升政策實施的效率，讓政府有更多的精力做其他方面的事務;另一方面民眾與社會組織參與“全面兩孩”政策銜接過程也是對政府的一種監管，傳統的政府一方主導政策實施因沒有監管者的存在，在學理上存在拖延低效的可能性，民眾與社會組織的參與在一定程度上將有效地避免這種情況的發生。因此，從多元主體參與的優勢以及政府單一主導的弊端就可以看出多元主體原則在“全面兩孩”政策在銜接過程中的重要性。

（三）對象普適性原則

對象普適性原則是強調“全面兩孩”政策在銜接過程中要關注全體民眾及其全生命周期歷程，同時注重消除城鄉二元化，實現“全面兩孩”政策銜接的城鄉一體化。對象普適性原則的本質則是追求“全面兩孩”政策在銜接過程中的公平性。一是追求人群的公平，即既要關注育齡婦女這一直接政策落實對象，又要關注包括嬰幼兒、青少年、成年男性以及老年人這些間接對象受“全面兩孩”政策的影響，應得到各個年齡段對“全面兩孩”政策的一致支持。二是追求城鄉居民在“全面兩孩”政策銜接過程中的公平，即盡可能消除城鄉在相關配套服務和設施之間的差異，讓城鄉居民在落實“全面兩孩”政策時避免因城鄉不平等帶來的顧慮。對象普適性原則一定要實現全體社會成員參與到“全面兩孩”政策的銜接過程，促進社會的公平正義。

（四）自主式展原則

自主發展原則是指在“全面兩孩”政策的銜接過程要肯定民眾個人及其家庭的能力，實現政策的可持續發展。為此，政府首先要肯定并支持個人及其家庭的在落實“全面兩孩”政策的能力，為其提供發揮自身能力的機會和途徑;其次，政府要為個人及其家庭清除影響他們在落實“全面兩孩”政策過程中能力發揮的障礙，提供相應的配套服務和政策支持，讓民眾個人及其家庭敢于以自身能力落實“全面兩孩”政策;最后還要注重培養與提升民眾個人及其家庭在“全面兩孩”政策銜接過程中的能力，幫助他們形成科學的生育意識，提供生育以及養育方面的宣傳教育，增進他們的自主發展能力。

四、政策銜接的實施路徑

（一）注重整體性

“全面兩孩”政策的銜接要立足當下的實際情況，穩扎穩打的實現由獨生子女政策向“全面兩孩”政策的過度。具體任務包括一是統籌協調計劃生育政策內部政策，即消除獨生子女政策遺留的問題，如節育婦女的再生育問題;處理與“全面兩孩”政策相矛盾的原有政策，實現“全面兩孩”政策在銜接過程中的順利進行Ⅲ。二是要促進其他部門相關配套政策與服務的配合，即其他部門要調整原有的政策以適應“全面兩孩”政策，如教育部門要調整或設立針對二孩的教育政策，醫療部門要進行二孩生育前后的政策支持。只有實現“全面兩孩”政策內外部的統一與協調，才能實現“全面兩孩”政策的順利銜接。

（二）實現多元主體參與

為實現政策銜接中的多元主體參與，政府首先要意識到民眾和社會組織參與“全面兩孩”政策銜接過程中的優勢，為此社會大眾與社會組織應積極向政府倡導多元主體參與的優勢。其次，建立健全“全面兩孩”政策銜接過程中的監管體系，監管角色除了政府自身監管外，更應發揮社會大眾與社會組織對“全面兩孩”政策銜接過程中監管的作用，讓社會大眾與社會組織指正政府政策落實過程中的不稱職行為。最后，要形成“全面兩孩”政策評估與反饋體系，在該體系中實現社會大眾與社會組織利用自身特色優勢，真實客觀的反映政策落實效果，知道政府對“全面兩孩”政策的完善與修改。

（三）追求公平性

傳統的政策服務對象與固有的城鄉差距導致“全面兩孩”政策銜接中不公平問題的出現。“全面兩孩”政策直接的影響對象是育齡婦女，但其他社會成員也會受其間接的影響，如嬰幼兒的養育問題、青少年生理健康及其生育意識培養問題、老年群體的照顧服務問題。因此，在政策支持方面，應擴充對嬰幼兒養育、青少年生理健康及其生育意識培養、老年人照顧等內容的相關政策;在行動支持方面，應鼓勵社會大眾和社會組織參與到嬰幼兒養育、青少年生理健康及其生育意識培養、老年人照顧等服務領域，開展面向全生命周期的服務。

（四）鼓勵自主發展

引導并鼓勵民眾在“全面兩孩”政策銜接中的自主發展是新時期我國計劃生育政策實現可持續發展的必然選擇。為此，政府首先要加強宣傳倡導社會大眾及其家庭在“全面兩孩”政策銜接中的總用和價值，肯定他們不可替代的作用;其次，政府要為個人及其家庭清除影響他們在落實“全面兩孩”政策過程中能力發揮的障礙，提供相應的配套服務和政策支持，如孕婦生育前后的醫療保健服務、嬰幼兒的照顧服務等，讓民眾個人及其家庭敢于以自身能力落實“全面兩孩”政策;最后還要注重培養與提升民眾個人及其家庭在“全面兩孩”政策銜接過程中的能力，幫助他們形成科學的生育意識，提供生育以及養育方面的宣傳教育，增進他們的自主發展能力，以實現“全面兩孩”政策成效的顯現。