網約車行政監管問題探究

鄒景霖

摘要 網約車是在共享經濟發展中涌現出的新生事物，由于網約車的行政監管缺乏完善的立法支撐，網約車行業的自我監管十分有限等，以現有的監管體系來監管網約車，不能完全契合于實際狀況。因此，本文基于對我國網約車現行行政監管的問題及原因的分析，提出合理化改進的建議，希望依法、合理、高效的行政監管為網約車在共享經濟中的發展保駕護航。

關鍵詞 網約車 行政監管 依法監管 完善模式

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A DOI： 10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.01.318

一、網約車行政監管的內涵

網約車在共享經濟的領域內獨樹一幟。《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）第二條第二款規定：本辦法所稱網約車經營服務，是指以互聯網技術為依托構建服務平臺，整合供需信息，使用符合條件的車輛和駕駛員，提供非巡游的預約出租汽車服務的經營活動。從中可以總結網約車的三大特點：第一，網約車是以互聯網平臺為依托，利用現代科技，為民眾提供便利的一種出行服務;第二，從事網約車運營的各項標準均需符合我國相關法律法規的規定;第三，與傳統出租車在馬路巡游搭載乘客有所不同，網約車是通過在互聯網平臺中預約，然后提供出行服務的模式。

網約車行政監管是指政府監管部門，依據現行有效的法律、規范性文件的規定，在市場發揮決定性作用的前提下，對網約車發展進行有效監管的行政行為。監管主體為政府，監管依據包括《行政許可法》等法律，以及國務院相關部門發布的《暫行辦法》、各地方政府相關部門公布的細則與辦法等規范性文件。在網約車行政監管中，以政府為中心，存在三種監管對象：一是政府與網約車公司;二是政府與網約車司機、三是政府與網約車用戶。網約車公司需要參與競爭、保證自身的生存與發展，網約車司機則需要為乘客提供相應的服務，而網約車乘客作為被服務者，政府擁有維護乘客合法權益的責任與義務。為使三對監管關系良性運行，網約車行政監管應當包括兩個方面：一是立法機關與行政機關，即全國人大及其常委會和國務院與下屬有關部門根據現實狀況進行法律、法規、部門規章的制定;二是政府在現行有效的法律、法規授權下，依法對網約車的方方面面進行有效的監管。

二、網約車行政監管的現狀與問題

（一）網約車行政監管的現狀

自2016年7月至2018年6月，國務院相關部門陸續出臺了《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》《網絡預約出租汽車監管信息交互平臺運行管理辦法》《出租車服務質量信譽考核辦法》《關于加強網絡預約出租汽車行業事中事后聯合監管有關工作的通知》等文件，由部門規章建立起的網約車行政監管體系初步形成。在此影響下，全國各地陸續出臺了結合本地區實際情況的具體細則與辦法，例如在直轄市、省會城市、計劃單列市等36個重點城市中，包含北京、上海等34個城市已正式發布實施細則或辦法。總體來看，中央與地方的行政監管措施，對網約車行業的發展產生了積極的影響：第一，賦予了網約車合法的身份并且確定了它的內涵，以區別于傳統巡游出租車;第二，分別對網約車公司、網約車司機及車輛提出了相對清晰的要求，如網約車司機駕駛技術要求、司機身份的實名認證管理等;第三，明確網約車公司的責任，使得在乘客合法權益受到侵害之時，有權利向網約車公司請求賠償，以保障乘客的人身和財產安全;第四，確立責任監督機制，各有關職能部門多方面監管，以保障網約車領域健康發展。

（二）網約車行政監管的主要問題

1.缺乏完善的法律法規體系。就中央層面而言，《暫行辦法》在無法律或者國務院制定與發布的行政法規的依據之下，條文中對于從業者必須具備經營許可證、汽車運輸證等具體證件的要求，是對公民權利的減損，違反了我國《立法法》中的規定。就地方層面而言，在我國《行政許可法》中，對于行政法規、地方性法規和部門規章被允許在上位法設定的行政許可事項范圍內可以對該行政許可落在更為具體的事項中作出規定，但是決不允許增加規定以外的各類許可，也不能違反上位法其他規定中列明的條件。地方政府出臺的細則與辦法過于具體的規定，導致了地方政府針對網約車的行政立法面臨著與上位法相沖突的局面。

2.設立欠合理的行政許可事項。與《暫行辦法》相比，地方細則或辦法的規定在多個方面增加了行政許可的條件。第一，較為嚴格的要求從事網約車的司機戶籍。大多數城市對此要求相對寬泛，而部分城市要求必須是本市戶籍，對網約車司機的戶籍限制在一定程度上限定了從業人員的區域范圍;第二，網約車車身準入標準過高。大多數城市在《暫行辦法》的基礎之上再次加以規定，比如某市的相關要求有：網約車車輛的注冊登記地必須是本市、機動車排放標準和車身長寬高必須達到本市的標準才準予登記等，這不利于釋放共享經濟發展的活力。

3.行政監管模式不完善。一是在網約車的行業監管與公司的自我監管作用缺少發揮、網約車行業與公司的自我監管亟待加強的階段，政府與網約車公司缺少合作，對網約車運行的全程的動態監管有待進一步提高;二是對乘客的合法權益保護欠缺。《暫行辦法》中對于網約車公司與司機在運行中途甩客、故意選擇繞遠的路線行駛、沒有盡到對乘客個人信息進行保密的義務等行為，乘客有權利向有關部門投訴，有關部門需要依法調查，如果乘客投訴的情況確有其事，有關部門會依法對行為做出者進行行政處罰，但是仍然存在乘客權益未受到法律保護的情形，比如乘客受到侵害后的賠償請求，網約車公司、司機、保險公司究竟哪一方或哪幾方需要賠償，怎樣進行賠償，存在相互推脫的狀況，乘客不能在合理的時間獲得賠償，侵害了乘客的合法權益。

三、完善網約車行政監管的建議

（一）完善相關立法

1.提升法律位階。目前尚存爭議的是《暫行辦法>的法律位階。有的學者認為是國務院的決定，有的學者認為它是部門規章，如上文針對《暫行辦法》中有關行政許可的分析，無論持哪種觀點，都不能改變《暫行辦法》確有違反上位法的條目存在的事實。而自2016年出臺以來，沒有提請全國人大或其常委會進行立法。因此，首要問題是將最為核心的《暫行辦法》提升法律位階，以消除形式上的違法性。

2.完善行政法規。《暫行辦法>和各地細則與辦法在司機資質、車輛標準等問題上有不一致的情況出現。固然地方政府在某些問題上具有一定的自主權，但是在具體的制定與實施的過程中，由于地方政府對中央文件的理解和地方自我的考量的差異，導致地方政府在實施《暫行辦法》中不能盡如人意，背離了中央最初設計的較為寬松的網約車精神。中央與地方需要保持一致性，應當是地方在堅持中央對于網約車的政策、法律法規規定的基礎上，根據地方不同的具體情況做出相應的細化，即在《暫行辦法》的范圍內制定，使各地細則或辦法與上位法相統一。

（二）合理設置行政許可

1.設置合理的車輛標準。《暫行辦法》中對于網約車使用車輛的車軸距和排量等并沒有具體規定，而各地細則與辦法均有不同的限制，如北京規定了車軸距與排氣量，廣州規定了車身的長度、寬度、高度等，針對環境保護的問題，將車輛的車軸距和排量的具體限度，需要進一步的考量，通過設定浮動范圍，給從業司機以確切的購車標準;

2.放開對司機的戶籍限制。與車輛牌照的限制相類似，大多數地方制定的細則與辦法中對網約車司機的戶籍做出了限制規定，或是要求本市戶籍為必備條件之一，或是擁有由本市發給的居住證。這不僅違背我國就業平等的原則，也會遏制網約車的發展。因此，各地應當適當放寬網約車司機的戶籍限制，允許在本地區居住期滿一定時間內獲得居住證明，從而進入本地網約車市場。

（三）行政監管模式科學化

1.推進監管與合作并行。第一，嚴格實施信息備案制度。網約車運營前期，網約車公司針對其背景進行審查，包括司機的資質、車輛的標準等，所有信息均應記錄在案，詳細且有條理的形成獨立的文件集合，在政府監管部門處備案。對于各類信息的變化，需要及時更改并上報監管部門。監管部門可以采取隨機抽查制度，對各類信息進行比對;第二，加強對運營記錄的檢查力度。網約車運營過程中會產生相應的數據，如訂單、行程軌跡、以及在網約車運行過程中的實時監控等，網約車公司處應及時收集此類數據，按規定報給政府監管部門，監管部門在整理后，進行嚴格核查，如有疏漏，應追究網約車公司的責任;第三，明確對網約車公司違法行為的處罰。網約車公司應對網約車司機進行業務培訓、法律宣傳、績效考核等活動，并存有相關紀錄，落實公司責任。如果發生違法情形，有網約車公司的缺失原因存在，網約車公司應承擔相應的責任。對于乘客投訴，處理結果緩慢或根本不處理、需要按時提交備案的未提交等情形，政府監管部門應在細則或辦法中明確網約車公司應當承擔何種違法責任、接受何種行政處罰。

2.注重對乘客合法權益的保護。第一，對乘客的信息安全予以保護。在我國，各地政府應在細則與辦法中規定網約車公司收集乘客信息的具體范圍，并要求網約車公司盡到保密義務，對違反法律規定無論過失還是惡意的泄露乘客個人信息，并對乘客造成不同程度損害的，監管部門應根據實際情況予以行政處罰;第二，實施網約車保險制度。各地政府應在細則與辦法中明確規定網約車公司對乘客購買何種類型的保險，以及保險的標的額范圍，以保障乘客遭受到侵害的救濟。可以采用分段保險的方法，對于接單前與接單后分別適用不同險種，最大程度的保證網約車司機與乘客的安全，解決交通責任的分擔問題;第三，加大網約車違法行為的處罰力度。對網約車司機與網約車公司的違法行為、行駛車輛的不符標準等狀況，嚴格按照法律法規的具體規定，根據違法情節，進行行政處罰，以維護良好的出行秩序。

網約車是在共享經濟發展中涌現的、綜合運用現代科技的新生事物，它使人民群眾的出行更為方便，也使社會資源的利用效率獲得提高。可以言說，我國的網約車行政監管已經取得了實際的效果，但是不可否認，在行政監管過程中，依然存在諸多問題。因此，完善相關立法，創新監管模式，形成完備的網約車行政監管體系，通過政府與市場的管理與調節，使網約車在共享經濟的前進浪潮中，奔涌向前。